CC BY
131Modus vivendi
Цифровая приватизация власти
Как «бизнес-экосистемы» вытесняют государство
© Четверикова О. Н. © Chetverikova O.
Цифровая приватизация власти. Как «бизнес-экосистемы» вытесняют государство Digital privatization of power. How "business ecosystems" crowd out the state
Аннотация. В условиях углубления глобализации и расширения мировой цифровой инфраструктуры, ускоренного из-за коронавируса, активизировался процесс перераспределения власти за счет государства в пользу крупного бизнеса. Осуществляется это путем создания цифровых платформ государственного управления, меняющих его содержание и сами государственные функции. Система управления замещается экосистемой информационных корпорации, в результате чего складывается новый вид власти, которая будет принадлежать цифровому классу.
Annotation. In the context of deepening globalization and the expansion of the global digital infrastructure, accelerated by the coronavirus pandemic, the process of redistribution of power at the expense of the state in favor of big business has intensified. This is done by creating digital platforms of public administration that change its content and the state functions themselves. The management system is being replaced by the ecosystem of the IT corporation, resulting in a new kind of power that will belong to the digital class.
Ключевые слова. Цифровизация, государство, глобальное управление, четвертая промышленная революция, информационно-коммуникационные технологии, бизнес-плаформы, конкуренция.
Key words. Digitalization, state, global governance, fourth industrial revolution, information and communication technologies, business platforms, competition.
В последние годы происходит активное перераспределение власти от государства к крупному бизнесу. Последний получил возможность брать на себя управленческие функции, давно превращенные в услуги. Вначале это носило закрытый характер, но по мере внедрения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) стало принимать открытые формы.
Процесс этот хорошо описан в книге основателя Давосского форума Клауса Шваба «Четвертая промышленная революция». В ней он утверждает: «Правительства должны адаптироваться к тому, что власть под воздействием этой промышленной революции... переходит от государства к негосударственным субъектам, а также от организованных учреждений к сетям с более свободным устройством. Правительства оказались в числе тех, на ком в наибольшей степени отразилось воздействие
ЧЕТВЕРИКОВА Ольга Николаевна — директор центра геополитики Института фундаментальных и прикладных исследований (ИФПИ МосГУ), доцент МГИМО(У) МИД РФ (г. Москва), кандидат исторических наук.
этой неуловимой и эфемерной силы... Их полномочия сдерживаются конкурирующими центрами власти, имеющими транснациональный, региональный, местный и даже личный характер. Правительства. будут вынуждены меняться, поскольку их центральная роль в проведении политики будет все более уменьшаться в связи с ростом конкуренции, а также перераспределением и децентрализацией власти, которые стали возможны благодаря новым технологиям. Все чаще правительства будут рассматриваться как центры по обслуживанию населения, оцениваемые по их способности поставлять расширенную форму услуг наиболее эффективным и индивидуализированным способом» [25. С. 85, 87]. Если они адаптируются, то выживут.
Поскольку укрепление власти транснациональных структур требует отказа от национально-государственного подхода, Шваб предупреждает, что «нехорошо будет тем, кто ориентируется на национальные интересы». «Те страны и регионы, которые добьются успеха в установлении международных норм, которые в дальнейшем станут предпочтительным стандартом в основных категориях и областях новой цифровой экономики.., получат значительные экономические и финансовые выгоды. Напротив, для стран, которые поддерживают свои внутренние нормы и правила.., существует большой риск оказаться в изоляции от глобальных норм, который подвергнет свою страну риску отстать от новой цифровой экономики. Рассматриваемый в широком плане вопрос законодательства и соблюдения требований закона на национальном и региональном уровнях будет играть определяющую роль в формировании экосистемы» [25. С. 93].
Коронавирус ускорил данные перемены, катализируя происходящие технологические изменения, ведущие к цифровизации всех сфер жизни. Правда, происходят они теперь под видом «инклюзивного» капитализма, который определяется как «более справедливая и равноправная система распределения ценности в экономике». Но суть процесса от этого не меняется, поскольку «инклюзия» предполагает установление всеобъемлющего цифрового контроля.
Это хорошо отражено в последней книге К. Шваба «СОУГО-19. Великая перезагрузка», опубликованной летом 2020 г. Пытаясь внушить читателям, что пандемия знаменует собой фундаментальный поворотный момент в глобальной траектории и что последствия ее приведут к возникновению «нового мира», Шваб описывает лишь другой, цифровой вариант глобализации, который сделает ее более устойчивой. В качестве ее новой версии представляется регионализация — создание крепких региональных блоков как опорных точек и как более эффективной формы глобального управления. Она должна заменить «гиперглобализацию», которая потеряла свой политический и социальный капитал. Как пишет Шваб, если они не улучшат функционирование и легитимность глобальных институтов, мир станет неуправляемым и очень опасным [27].
Ход приватизации государственной власти уже давно находится в центре внимания ученых. Анализу его посвящена, в частности, книга
английской исследовательницы С. Стрейндж «Уход государства. Дисперсия власти в мировой экономике», в которой описано, каким образом в ходе перехода власти к частным агентам и институтам государство теряет эффективность и ответственность. Речь идет не только об экономической роли государства, которая уже давно и в значительной степени маргинализована, но и непосредственно об управленческих функциях. Их сокращение ведет к кризису его легитимности [28]. Процесс этот идет в различных формах.
Наиболее ярко он проявляется в формировании частно-государственного партнерства (ЧГП), которое заменяет собой административно-властные отношения и путем перераспределения полномочий собственности (т. е. институционально) изменяет сферы деятельности, традиционно относящиеся к ведению государства. Модели и структура ЧГП разнообразны, степень участия частного предпринимательства и масштаб передачи правомочий также различны, но суть одна. Так что неслучайно многие эксперты трактуют ЧГП как особую форму приватизации, при которой сам термин используется в качестве уловки с целью скрыть его истинное значение [4]. Наиболее распространенной формой ЧГП является система долгосрочного контракта — аутсорсинг, т. е. передача функций частным фирмам, выступающим в роли подрядчика. Уже к 2000 г. большинство государств Запада перешло к передаче основной массы госфункций на аутсорсинг, но в наибольшей степени здесь преуспели англосаксонские, скандинавские страны и так называемые «азиатские тигры» [2].
В сфере госуправления аутсорсинг стал активно использоваться в связи с развитием концепции «нового государственного управления» (или «нового государственного менеджмента»), подразумевающего применение рыночных критериев оценки деятельности госорганов [2]. Основой такой ориентации на рыночные отношения стало представление о том, что госаппарат будет работать эффективнее, если перестроится по образцу частного бизнеса и, обслуживая гражданина как клиента, перейдет на принципы конкуренции. В итоге его стали рассматривать не как механизм принуждения, а как одно из звеньев системы управления, которая включает в себя и бизнес, и общественные организации. При этом всех участников управленческого процесса связывают договорные отношения и кооперация, реализуемая посредством сетевых структур [6].
Одним из наиболее эффективных механизмов реализации указанной стратегии является «электронное правительство», концепция которого, сложившаяся еще в 1970-е гг., стала реализоваться с начала 2000-х в связи с ростом сети Интернет и созданием новых сфер частного предпринимательства — электронной торговли и электронного бизнеса. «Электронное правительство» означало системную перестройку и внедрение новой, заимствованной из менеджмента модели в государственное управление, в которой различные социальные группы представлены как «держатели интересов». Отношения между ними представлены в виде взятых из бизнеса схем: «государство—государству» (G2G),
«государство—бизнесу» ^2В), «государство—гражданам» ^2С). Услуги начинают предоставлять в электронном виде, ведомственные сайты становятся интерактивными, появляются центральные правительственные порталы. Однако наряду с проблемами «цифрового неравенства» и безопасности хранения и передачи оцифрованных данных это выявило опасность попадания государственно-административной сферы в зависимость от частного бизнеса и транснациональных корпораций в силу того, что именно последние осуществляют разработку и производство необходимого оборудования и программного обеспечения, а также проведение и обслуживание компьютерных сетей [19].
Другая, скрытая форма приватизации власти характерна для сферы теневых отношений — это так называемое приватизированное государство, в котором управленческие функции приватизируются отдельными группами государственной бюрократии или политическими кланами, которые принято называть клиентелами. Формальные признаки института публичной власти сохраняются, но реально государство превращается в своеобразную частную корпорацию, решения в которой принимаются непрозрачно, в тайне от общества. Исследователи называют это параллельным государством, используя термин, введенный американским политологом Робертом Оуэном Пэкстоном для обозначения государствоподобных организаций, официально не являющихся частью легального государства или правительства [12]. Сейчас этот термин все чаще используется для описания скрытой связи между формальным политическим руководством страны, группировками внутри аппарата госуправления, чья деятельность направлена преимущественно на удовлетворение собственных интересов, и оргпреступно-стью. В силу того, что отдельные фракции или группировки, имеющие прочные и глубокие связи с государством, защищают и продвигают свои собственные интересы, это ведет к искажению официальной политики государств.
Как пишет российский ученый И. В. Понкин, «основные последствия такого взаимодействия между официальными органами государственной власти и иными заинтересованными сторонами заключаются в детерминировании неспособности государства обеспечивать предоставление населению ключевых общественных благ, таких как безопасность, реализация принципа верховенства закона, социальное обеспечение, экономический рост». Ученый дает следующее определение «параллельному государству»: это «основанная (в существенной мере) на институциональной и нормативной само-"легитимации" иерархически структурированная организация в пределах (полностью или частично) территории легального суверенного государства (официально не являясь его частью), притязающая на монопольное или конкурирующее обладание публичной (квази-публичной) властью (в том числе в сферах налогообложения, обеспечения порядка, распоряжения публичными ресурсами, осуществления принуждения/насилия), выстраивающая собственный порядок, отличный от публичного порядка и правового порядка легального государства и выступающий
конкурентом и/или антагонистом по отношению к публичному порядку легального государства, владеющая и оперирующая инструментами для силового принуждения к подчинению своей неформальной власти и/или ее признанию» [12].
Онтологические формы «параллельного государства» различны, и, как правило, их связывают с гражданской войной, иностранной военной оккупацией, вмешательством международных организаций в условиях слабости легального государства. Но в условиях углубления глобализации и расширения мировой цифровой инфраструктуры возможности для теневой деятельности «параллельного государства» расширяются, и элементы его мы можем наблюдать и в современной России. Это хорошо проявляется в процессе создания системы цифрового государственного управления в условиях цифровой трансформации общества.
* * *
Прежде чем перейти к теме цифрового государства, напомним о том, что представляет собой проект цифровой экономики, который нам выдают в качестве безальтернативного. Несмотря на сложность того языка, с помощью которого описывается данный проект, в реальности все оказывается проще, поскольку во всех докладах и выступлениях идеологов и практиков цифровизации выделяется следующее основное положение: цифровая экономика есть экономика данных. Так, в частности, называет ее основатель компании Alibaba Джек Ма, отмечающий, что в новой реальности «данные — это новая нефть».
Вот что говорится в одном из обзорных докладов ЮНКТАД 2019 г., посвященном цифровой экономике, общепринятого определения которой, как указывают его авторы, не существует: «Движущей силой растущей цифровой экономики являются цифровые данные. Цифровая экономика продолжает развиваться с невероятной скоростью благодаря ее способности собирать, использовать и анализировать огромные объемы машиночитаемой информации (цифровых данных) практически обо всем. Такие цифровые данные собираются на основе анализа "цифровых следов", которые остаются на различных цифровых платформах в результате активности физических лиц, социальных групп или предприятий» [20].
Такое же описание содержится и в российской программе: «Цифровая экономика — программа, направленная на создание экосистемы (о том, что это такое, чуть позже. — О. Ч.), в которой данные в цифровой форме являются ключевым фактором производства» [13]. Однако в процессе дискуссий и обсуждений внедряющие в нашу жизнь цифру политики и экономисты изъясняются еще проще. Например, в ходе круглого стола «Данные — новая валюта. Кто выигрывает от утечки данных?», проведенного Аналитическим центром при Правительстве РФ в августе 2018 г., зам. министра цифрового развития А. Соколов, напомнив, что «цифровая экономика — это экономика данных», заявил, что данные (в том числе и Big Data) получили статус экономической категории [18]. Они перешли в категорию активов и для крупнейших компаний являются
основным активом и источником доходов. Поэтому данные называют не только нефтью, но и «золотом XXI в.» (так, в частности, называет их нынешний премьер РФ М. Мишустин).
Второй движущей силой цифровой экономики, как указано в докладе ЮНКТАД, выступает распространение цифровых платформ. Для них тоже не существует единого определения, и различные организации детерминируют их по-разному:
— это группа технологий, которую используют как основу системы цифрового взаимодействия (консалтинговая компания «Аксенчер»);
— это система алгоритмизированных взаимовыгодных взаимоотношений независимых участников отрасли экономики или сферы деятельности, осуществляемых в единой информационной среде, которая приводит к снижению транзакционных издержек за счет применения пакета цифровых технологий работы с данными и изменения системы разделения труда (компания «Ростелеком»).
— это предприятие, которое обеспечивает взаимодействие между сторонними производителями и потребителями (Дж. Паркер, С. Чауда-ри. «Революция платформ»).
Но, видимо, самое конкретное определение дал Массачусетский технологический институт. В соответствии с ним цифровая платформа — «это обеспеченная высокими технологиями бизнес-модель, которая создает стоимость, облегчая обмены между двумя или большим числом взаимозависимых групп участников». Иными словами, речь идет о новой бизнес-модели, основанной на данных; и не случайно методолог и политтехнолог П. Щедровицкий называет ее «клеткой третьей промышленной революции», идущей на смену транснациональным корпорациям, которые были клеткой второй промышленной революции.
Определение платформы как бизнес-модели дали специалисты в сфере информационных технологий, которые очень хорошо понимают, что именно они создают, и как должен работать алгоритм функционирования бизнеса. Показательно, что платформу называют не только ключевым инструментом цифровой трансформации традиционных отраслей и рынков, но и новой подрывной инновацией. Она подрывает конкурентоспособность старых продуктов в силу того, что прежние параметры конкурентной борьбы теряют свое значение, и происходит изменение соотношения ресурсов и ценностей на рынке. Суть его заключается в устранении посредников и иерархических связей в бизнесе. Например, вместо оптовых и розничных торговцев устанавливаются прямые связи между производителями и потребителями, т. е. аналоговый канал заменяется цифровым каналом распределения и создается цифровая инфраструктура рынка.
«Подрывной сценарий» цифровой трансформации рынка цифро-вики описывают следующим образом. Вначале компания создает коммуникационную платформу для участников определенного рынка и оснащает ее базовыми сервисами, которые позволяют оптимизировать количество транзакций и издержки пользователей. Производителям этот инструмент продается условно бесплатно, а потребителей привле-
кают за счет мультипликационного маркетинга. Производитель допускает ИТ стартапы в свою цепочку создания добавленной стоимости, поскольку считает их роль некритической и не рассматривает их как своего конкурента или угрозу, зато, входя на платформу, он избавляется от посредников. Затем число участников сети растет, и, когда почти все участники рынка переходят на платформу, ее владельцы захватывают цепочку создания стоимости и начинают контролировать рынок. Они обладают информацией (в частности, о предпочтениях потребителя), контролируют спрос и фактически обладают монополией на цифровую инфраструктуру рынка. Интегрируя производителей и поставщиков, владельцы платформ могут превратить свою цифровую монополию уже и в физическую, — как это сделала, например, платформа Amazon, начавшая производить свои коммерческие товары [7].
За последнее десятилетие в мире появилось множество платформ, выступающих в качестве механизмов обеспечения взаимодействия рыночных сторон в режиме онлайн и трансформирующих существующие отрасли экономики. Они стали основной бизнес-моделью как для крупных цифровых корпораций (Amazon, Alibaba, Facebook, eBay), так и для корпораций в секторах, где широко используются цифровые технологии (Uber, Didi Chuxing, Airbnb и др.). Выступая в качестве посредников и инфраструктурных площадок, эти компании обладают существенными преимуществами, т. к. располагают возможностями для регистрации, извлечения, сбора и анализа всех данных, связанных с онлайн-активностью и операциями между пользователями платформ. Но главное — они монетизируют эти данные для извлечения дохода. В результате компании — владельцы цифровых платформ значительно увеличивают свою капитализацию, вытесняя с первых мест таких гигантов, как General Electric, Exxon Mobil, Shell и др. Так, среди них находятся семь из восьми крупнейших по показателю рыночной капитализации компаний мира (это Microsoft, Apple, Amazon, Google, Facebook, Tencent и Alibaba) .
Лидируют на рынке цифровых технологий сегодня США и Китай: на них приходится 75% патентов, связанных с технологией блокчейн, 50% расходов на «Интернет вещей», более 75% рынка облачных вычислений и 90% рыночной стоимости крупнейших 70 цифровых платформ. При этом две трети их приходится на долю указанных 7 «суперплатформ» [20]. Так, Facebook занимает первое место среди соцсетей в 90 странах мира и, вместе с WhatsApp и YouTube (а каждая из них имеет более 1 млрд пользователей), фактически обладает монополией на информацию. На Google приходится 90% от общей стоимости на рынке поисковых сайтов. А в Китае практически весь рынок платежей захватил WeChat, принадлежащий компании Tencent, и Alipay, которым владеет Alibaba. В последнее время такие компании, как Google, Amazon и Facebook, стали заниматься и финансовой деятельностью, получив банковские лицензии.
По мере укрепления своих позиций за счет расширения предлагаемых услуг эти компании поглощают конкурентов, лоббируют политиков и
устанавливают стратегические партнерские отношения с традиционными ТНК. При этом они ведут себя все более агрессивно, навязывая свою бизнес-модель как безальтернативную. Этот подход хорошо выразила основательница крупнейшей в мире каршеринговой компании Zipcar Робин Чейз, заявив: «Все, что может быть платформой, станет платформой. Это настолько невероятно убедительно: "платформенные" компании растут быстрее, учатся быстрее, быстрее адаптируются и так далее. Если вы не сделаете платформу, кто-то другой вас опередит. Устаревшие институты должны понять, что у них действительно мало времени, чтобы принять этот путь. Потому что, если они не делают этого, кто-то другой сделает это в их секторе экономики» [24].
Мы присутствуем при наступлении глобального цифрового капитализма. Безальтернативность подрывных инноваций отстаивает весь пропагандистский аппарат мирового крупного бизнеса и глобальной политики, и особенно преуспевают в этом международные организации, опирающиеся на свой мощный авторитет глобальных благодетелей. Так, ООН, заявляя, что «цифровая экономика находится еще на раннем этапе развития», и в ближайшее время нас ждут стремительные перемены, успокаивает общественность тем, что преимуществами их смогут воспользоваться все без исключения, а главная роль в этом принадлежит правительствам, которые должны поменять «правила игры», принимая новые законы и приводя существующее законодательство в соответствие с новыми условиями.
В целях адаптации сознания масс к новым условиям активно применяются приемы нейролингвистического программирования (НЛП). Одним из таких приемов стало использование для описания структуры и операций бизнеса метафор из сферы экологии. А экологическая тема является сегодня крайне актуальной и модной для правящего класса не столько из-за его озабоченности охраной природы, сколько в силу того, что она не разъединяет, а объединяет всех людей и дает возможность внедрять универсальное глобальное видение и плюралистический универсализм. Это любимая идея оккультного движения «Нью эйдж», утверждающего, что реальность надо воспринимать, исходя из «глубинной экологии», т. е. рассматривая человека, природу и космос как единое целое, которому должен соответствовать и единый социальный порядок.
Движение «Нью эйдж» родилось в Кремниевой долине, оттуда же пришли и новые высокие технологии, и экологическая лексика, описывающая схему их внедрения как «бизнес-экосистему». Эта концепция, созданная на стыке бизнес-стратегии, биологии и теории сложных систем, широко применяемая сегодня, была изложена в конце 1990-х гг. в статье Дж. Мура «Хищники и жертвы. Новая экология конкуренции» [8]. Экономическое сообщество тут рассматривается по примеру биологического вида как сложная адаптивная система, в которую входят производители, потребители и товары, совместно «эволюционирующие» в направлении, задаваемом компаниями-лидерами, в целях обеспечения жизнестойкости в условиях постоянно меняющейся реальности [16].
Соответственно экосистема — это построение сети организаций вокруг единой технологической платформы, а экология бизнеса — это более производительный набор процессов для быстрой разработки и коммерциализации новых технологий, для раннего тестового маркетинга, венчурного финансирования и ранней корпоративной независимости.
Термин «бизнес-экосистема» стал в итоге очень удобным для манипулирования общественным сознанием, поскольку он непонятен и сочетает в себе несочетаемое, что блокирует способность человека трезво и реалистично оценивать ситуацию. Особенно эффективно это срабатывает, когда подобные термины используют в системе управления.
* * *
В связи с коронавирусом цифровая трансформация, как указывает К. Шваб, нашла свой катализатор. Ведь одним из основных эффектов введенных в связи с ней ограничений стало повсеместное распространение и утверждение цифровых технологий, в результате чего некоторые компании за короткий срок продвинулись в этом на несколько лет вперед.
Сегодня «платформенное мышление», или платформенный подход, становится господствующим как на высокотехнологичных, так и на простых потребительских рынках (такси, покупка товаров и продуктов, каршеринг, аренда недвижимости и пр.), которые называют экономикой совместного потребления. Но главное — его начинают активно распространять и на сферу государственного управления [21]. При этом если для бизнеса цифровизация — это ключ к выживанию, то в отношении государства обосновать необходимость цифровой трансформации не так просто.
Однако логика цифровиков понятна. Поскольку государство объявляется теперь поставщиком услуг, необходимо убрать посредников (чиновников) между ним и потребителем его услуг (гражданами) и заменить их цифровой платформой. Владельцы цифровой платформы со временем начнут контролировать рынок государственных данных и, получив полную информацию о потребителях, смогут управлять ими, делая на этом бизнес.
Таким образом, речь идет уже не только о цифровой экономике, но и о цифровом государстве, которое стало следующим после электронного правительства этапом трансформации системы госуправления. В отличие от электронного правительства, в котором акцент делается на услуги, цифровое правительство концентрируется на «больших данных». Управление полностью переводится в цифровой формат, вводится цифровой паспорт, единая база данных, облачные платформы управления, обеспечивается мобильность и применение мобильных приложений и т. д. Цифровой трансформацией может признаваться только изменение на основе цифровизации содержания госуправления, при этом меняться могут как отдельные процедуры управления, так и стадии управленческого цикла, государственные функции в целом и их типы [5. С. 5].
Россия в сфере перестройки госуправления следует общемировым тенденциям. На протяжении первого десятилетия XXI в. законотворческий процесс в нашей стране представлял собой негласную правовую реформу, целью которой был демонтаж национального государства и передача полномочий органов власти коммерческим структурам [26. С. 11]. Важнейшим рубежом тут стало принятие в 2010 г. закона (ФЗ) № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в соответствии с которым конституционные полномочия и обязанности органов власти и органов местного самоуправления по обеспечению и защите прав и свобод граждан были незаконно трансформированы в коммерческую деятельность по предоставлению платных услуг. Услуги эти стали переводить в электронную форму в соответствии с концепцией «электронного правительства», которая была принята еще в 2008 г.
В апреле 2016 г. Всемирный банк (ВБ), ведущий на протяжении нескольких лет работу по внедрению ИКТ в России и других странах, подготовил в сотрудничестве с Институтом развития информационного общества (ИРИО) доклад «Цифровое правительство 2020: перспективы для России» [23]. В нем прописана цифровизация всей системы госуправления «от начала до конца» с заменой документов на цифровые данные.
В июне 2017 г. принята программа «Цифровая экономика Российской Федерации» [13], а в декабре 2018-го утвержден ее паспорт, в котором среди шести направлений присутствует и проект «Цифровое государственное управление» [11]. Из 1,634 трлн рублей, которые должны быть потрачены на всю программу, на указанный проект выделено 235,7 млрд рублей [10]. Тогда же была создана АНО «Цифровая экономика» для разработки плана по ее внедрению и координации взаимодействия между бизнес-сообществом, научно-образовательными и иными сообществами и органами государственной власти (показательно, что на сайте этой организации название ее на английском языке указано как «экономика данных» [22]). В ее рамках также было выделено соответствующее направление «Цифровое государственное управление» для внедрения цифровых технологий и платформенных решений. В тех же целях внутри Минкомсвязи был создан Департамент развития цифрового государства. Функции проектного офиса по реализации программы указанной АНО стала выполнять другая АНО — Аналитический центр при Правительстве РФ.
Между тем, еще в конце 2016 г. (после доклада ВБ) Г. Греф и А. Кудрин сделали вопрос о реформировании системы госуправления одной из ключевых тем дискуссий. Именно тогда Центр стратегических разработок (ЦСР), НИУ ВШЭ и отдельные избранные представители экспертного и предпринимательского сообщества начали работать над соответствующими проектами, в результате которых родилась (а может, была откуда-то заимствована) идея «Государства-как-Платформы» (ГкП, или Платформа). Итогом дискуссии стали два документа: «Государство как платформа. (Кибер)государство для цифровой экономики. Цифровая
трансформация» (апрель 2018 г.) [8] и «Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего» (май 2018 г.) [15].
Этому предшествовал еще один доклад, который был подготовлен Бостонской консалтинговой группой в ноябре 2017 г., — «Россия онлайн. Четыре приоритета для прорыва в цифровой экономике» [17], в котором системно изложено, что надо сделать российскому государству, чтобы последовательно «реализовать потенциал цифровизации». На основе опыта и практики «передовых» цифровых стран (Дания, Сингапур, Южная Корея, Германия, США) и быстро развивающихся цифровых экономик (Китай, ОАЭ, Саудовская Аравия) в докладе выделены четыре категории инструментов реализации «цифровой повестки»:
— «цифровая приватизация», т. е. осуществление по инициативе государства приватизации частным бизнесом ЖКХ, медицины, логистики и др.;
— «цифровой скачок» — создание государством фундаментальных условий для роста новых бизнесов и скачкообразного развития «передовых технологий» (больших данных, искусственного интеллекта, нейронных сетей, блокчейна);
— самоцифровизация — цифровизация госуправления (цифровой документооборот, упрощение взаимодействия государства с гражданами (G2C), с бизнесом (G2B) и внутреннего взаимодействия госструктур (G2G), а также цифровизация госкомпаний и компаний с государственным участием;
— цифровое реинвестирование — осуществление государством совместно с крупным частным сектором инвестиций в фундаментальные факторы развития цифровой экономики в результате получения ожидаемой добавленной стоимости от первых трех факторов.
В докладе выделяется значение государства как владельца огромного количества информации о гражданах, бизнесе и их взаимосвязи в экономической системе. Так что, когда государство создает платформу, интегрирует данные из различных источников, повышает их однородность и делает данные доступными, оно тем самым подготавливает почву для процветания новых бизнесов, начиная с транспорта и заканчивая образованием. Поднимается тут и вопрос о принципах регулирования данных, который ни одно государство пока не решило до конца. Причем, помимо регулирования внутри отдельно взятой страны, сегодня все острее встает вопрос о необходимости согласования цифровой повестки между странами и целыми регионами. Некоторые страны уже объединили свои усилия по цифровизации: так, в ЕС существует инициатива по созданию единого цифрового рынка (Digital Single Market), а для России такой вопрос актуален в рамках Евразийского экономического сообщества и общей синхронизации цифровой повестки с общемировыми тенденциями.
Руководствуясь именно этими идеями, авторы идеи «Государства-как-Платформы» нарисовали следующий образ будущего. Создается единая архитектура государственной цифровой платформы (ГЦП), которая преодолевает разрозненность ведомственных систем и базирует-
ся на едином массиве данных. Все государственные услуги переводятся в электронную форму, т. е. между человеком и его данными нет посредников в виде госорганов, чьи функции управления будут выполняться на основе платформенных решений. Формируются «цифровые двойники» граждан, организаций, объектов, создаются цифровой профиль, цифровая подпись на основе единой системы идентификации, а также единая система биометрической идентификации. Большинство решений чело-веконезависимы, автоматизированы и принимаются средствами искусственного интеллекта.
Таким образом, речь идет фактически о демонтаже прежней системы госуправления, вместо которой строится экосистема (ГкП), мыслимая как передовая П"-корпорация, предоставляющая онлайн-сервисы для удовлетворения потребностей граждан и бизнеса. С этого момента государство — не запретительный регулятор, а «экосреда взаимодействия» [3].
Такой демонтаж осуществляется прямо в соответствии с уже описанным выше подрывным сценарием цифровой трансформации рынка. Авторы указывают, что необходим переходный период, в ходе которого новая экосистема реализуется параллельно существующей, чьи функции и сервисы она постепенно замещает или переносит на свою платформу. При этом часть сервисов может быть разработана коммерческими организациями и взаимодействовать с государственной цифровой платформой по заданным стандартам.
Для реализации этого сценария планируется создать должность «главного архитектора Платформы», который сконцентрирует управленческие и финансовые ресурсы. Им может стать вице-премьер по цифровой трансформации либо министр при условии наличия вице-премьера по реформе госуправления, которому должен подчиняться Центр цифровой трансформации. В распоряжение данной структуры должен быть передан весь бюджет, выделяющийся на автоматизацию органов власти, с целью его концентрации на задачах цифровой трансформации. Предполагается также создание соответствующей нормативной базы, для чего необходимо провести ревизию действующего законодательства, перевести процесс нормотворчества на «цифровую основу» и принять необходимые нормативные акты, основанные на унификации, структурировании, алгоритмизации и гармонизации.
Авторы доклада называют «Государство-как-Платформа» экосистемой, у каждого участника которой (государства, граждан и бизнеса) есть свои интересы в цифровой трансформации. Отношения их будут урегулированы через Государственную цифровую платформу (гЦп), представляющую собой единую программно-аппаратную среду, в которой все взаимоотношения алгоритмизированы и осуществляются через бизнес-процессы и сервисы. При этом, хотя в качестве целей создания экосистемы указываются благополучие граждан, комфортная и безопасная среда, персонализация госуслуг, снижение госрасходов и пр., очевидно, что главную выгоду от нее получает частный бизнес, и не только вследствие снижения нагрузки по предоставлению отчетности. За счет
государства он создает технологические платформы и инфраструктуру для проведения исследований и разработок, которые он может использовать в своих бизнес-целях, благоприятное для него законодательство, поддержку в работе на зарубежных рынках [3].
Но главное, в интересах частного бизнеса предусмотрено следующее (изложено все достаточно откровенно): «Сторонние разработчики будут обладать возможностью предлагать государству ("владельцу" ГЦП) разработку на возмездной основе (в модели подрядчика) отдельных ее элементов и/или связанных приложений (частей программно-аппаратного комплекса ГЦП), а также разработку и предоставление целых цифровых сервисов, связанных с ГЦП (как в модели подрядчика, так и в модели государственно-частного партнерства в "совместном предприятии", предоставляющем цифровые сервисы гражданам, бизнесу и государству). Например, какой-либо из наиболее технологичных банков может взяться как за разработку программного обеспечения для оказания сервиса регистрации юридических лиц в качестве подрядчика, так и за оказание услуг этого сервиса "под ключ" в качестве провайдера в партнерстве с государством, сообразно разделяя доходы и расходы. Кроме того, речь может идти не просто об обмене данными между "государственными" и "коммерческими" сервисами или их интеграции, а, в перспективе, и о масштабном взаимодействии целых государственных и частных (коммерческих) цифровых платформ» [3]. Предусмотрено также, что внешние поставщики сервисов будут иметь двухуровневый доступ к данным, содержащимся в ГЦП. В части данных он будет осуществляться по фиксированным тарифам, а в другой — по ценам, установленным операторами.
Перед нами описание внедрения частных ИКТ-компаний и банков в сферу управления, которое открывает им возможность перейти к полному контролю за этим процессом. Перевод ее на цифровую платформу приведет к появлению нового вида власти — цифровой, которая будет принадлежать новому цифровому классу — системным администраторам компьютерных систем, программистам и внедренцам этих систем. Контролировать эту власть будет невозможно.
Именно эту программу начало реализовывать правительство РФ в феврале 2018 г., приступив к созданию проекта национальной системы управления данными (НСУД), которую планировалось формировать на базе Росстата [9]. В июне 2019 г. правительство утвердило концепцию создания и функционирования НСУД, а также ее дорожную карту. Чуть позже группа по нормативному регулированию при АНО «Цифровая экономика» одобрила законопроект по ее созданию [14]. Систему планируют запустить в конце 2022 г.
В качестве главных опор построения цифрового государства власть рассматривает ФНС и Сбербанк, который считается лидером цифровой трансформации в стране. Еще в конце 2016 г. его глава Г. Греф представил проект крупнейшей цифровой платформы для цифровой экономики, которая будет воплощать собой «национальную экосистему» в сфере интернет-коммерции по примеру крупнейших мировых компаний,
чтобы оказывать услуги потребителям и бизнесу в самых разных областях — от образования и здравоохранения до потребительских и государственных услуг. Объем ее экономики к 2025 г. может составить 65 трлн рублей.
Амбиции Г. Грефа велики, но соответствующие корневые технологии для их реализации отсутствуют. Поэтому в октябре 2017 г. Сбербанк заключил соглашение о сотрудничестве с крупнейшей американской корпорацией Microsoft, в соответствии с которым он может предоставлять более 80 облачных услуг этой компании своим клиентам из различных индустрий и других российских компаний. Среди них — сервисы по распознаванию лиц и эмоций, инструменты для работы с большими данными и «Интернетом вещей», сервис мониторинга и защиты информации, инструменты управления гибридными и гетерогенными средами и пр. Иными словами, в основе цифровой платформы Сбербанка лежат технологии, разработчиком и правообладателем которой является компания, тесно связанная, напомним, с Агентством национальной безопасности США и являющаяся важнейшим подрядчиком американского ВПК.
Уже после этого, в декабре 2017 г., на Дне инвестора в Лондоне, собравшем 130 человек из десяти стран мира (в основном представителей инвестиционных фондов и аналитиков), Сбербанк презентовал свою «Стратегию развития до 2020 г.», в соответствии с которой он собирается превратиться в универсальную технологическую компанию и вступить в конкуренцию за клиентов с корпорациями Google, Apple, Facebook и Amazon.
Особенность этой бизнес-экосистемы в том, что она создается на базе классической банковской системы, ключевым преимуществом которой является наличие обширной клиентской базы — задела для старта. Это позволило Сбербанку создать систему биометрических данных граждан России, находящуюся, по выражению Г. Грефа, в «значительно более продвинутой стадии», чем государственная Единая биометрическая систем (ЕБС), за которую отвечает Центробанк. В 2018 г. для нефинансовых сервисов была основана новая дирекция SberX и, создавая совместные предприятия с Mail.ru, Яндекс и др., Сбербанк начал формировать свою экосистему, в которую сегодня входит более 30 компаний, занимающихся электронной коммерцией (Яндекс.Маркет), медициной (DocDoc), телекоммуникациями, облачными технологиями, идентификацией, торговлей недвижимостью, образованием и пр. В июне 2019 г. Сбербанк подписал соглашение об инновационном сотрудничестве с «Газпромом», которому он будет предоставлять ряд сервисов и услуг для создания инфраструктурных и платформенных облачных решений, технологической коммуникационной платформы, разработки решений с использованием искусственного интеллекта.
Но опять же «помощь» Сбербанку будут оказывать Microsoft и другая американская компания — NVidia. С Microsoft он в октябре того же года запустил совместный исследовательский проект по применению ИИ-платформы этой американской компании для задач робототехники. Инженеры-исследователи Сбербанка будут работать совместно
с сотрудниками исследовательского подразделения Microsoft (MSR) в Редмонде (округ Кинг штата Вашингтон, США). Комментируя данное событие, Г. Греф заявил: «Искусственный интеллект и робототехника являются стратегическим направлением современных исследований как для коммерческих компаний, так и для государственных научных центров по всему миру. Сбербанк взял на себя лидерство по искусственному интеллекту в программе "Цифровая экономика", и поэтому для нас очень важно использовать лучший мировой опыт в этой сфере. Именно поэтому мы сотрудничаем с Microsoft — компанией, которая более 25 лет инвестирует в разработку искусственного интеллекта и является одним из лидеров отрасли. Мы гордимся тем, что корпорация Microsoft выбрала нас для проведения совместных исследований. Это говорит о высоком уровне доверия, которое сложилось между нашими компаниями, и высоком потенциале наших исследователей. Уверен, что проект станет началом успешного сотрудничества и в других областях исследований Сбербанка, принесет ощутимый результат обеим сторонам».
Вот эта строящаяся цифровая платформа Сбербанка и должна стать основой для цифрового госуправления в нашей стране.
Подготовкой кадров для цифровой трансформации занялись еще летом 2019 г. А в феврале 2020-го премьер-министр М. Мишустин поручил создать в министерствах и ведомствах должности заместителей руководителей, ответственных за цифровую трансформацию, которые должны параллельно друг другу в разных органах власти выстраивать единую цифровую инфраструктуру. Они были названы премьер-министром «цифровым спецназом правительства». На него возложена задача интегрировать различные государственные информационные системы, в целях чего этот «спецназ» будет обладать значительными ресурсами, которые позволят ему блокировать работу министерств по созданию собственных ИТ-систем.
Планируется появление 50 таких «цифровых комиссаров», которые окажутся в распоряжении (без прямого подчинения) министра цифрового развития, связи и коммуникаций М. Шадаева. Это приведет к политическому усилению последнего, поскольку он сможет через различные рычаги воздействовать на комиссаров. В силу того, что комиссары будут подчиняться сразу двум руководителям — М. Шадаеву и главе госоргана, в котором он будет отвечать за переход, — существует опасность появления «двоевластия» и бюрократических трений. Данная схема управления, которой еще не было в правительстве и которая характерна для крупных корпораций, с большой долей вероятности ставит под вопрос возможность контроля за процессом всеобщей цифровизации со стороны профильных специальных служб.
Несмотря на очевидную угрозу для национальной безопасности, в рамках программы цифровой трансформации 21 мая 2020 г. Государственная Дума приняла в третьем чтении в срочном порядке под предлогом борьбы с коронавирусом законопроект № 759897-7 «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации» (ЕФИР; далее — Регистр).
Цель законопроекта о ЕФИРе — сбор сведений обо всем населении страны из различных баз данных органов власти в один общий регистр, управлять которым в качестве оператора будет Федеральная налоговая служба (ФНС). На каждого человека должно быть сформировано цифровое досье, в котором будут собраны 30 видов сведений: о семейном положении, родителях, детях, образовании, постановке на воинский учет, на учет в органах службы занятости, регистрации индивидуальных предпринимателей и самозанятых и др. Каждый человек при этом получает персональный идентификационный номер, который сохраняется в случае смены фамилии, имени или переезда в другую страну и даже после смерти человека. К номеру будут привязаны идентификаторы ИНН, СНИЛС и пр. Профильные государственные органы власти и учреждения будут обязаны непрерывно предоставлять в Регистр персональные данные граждан, находящиеся в их компетенции, для формирования и обновления записи о гражданине без получения согласия последнего.
Тут важно выделить два момента.
Во-первых, Регистр создает основу для монополизации всего информационного актива в ФНС, который сможет установить тотальный электронный контроль над населением РФ с неизвестными последствиями. Фактически возникнет некий невидимый слой власти, принадлежащей тому, кому она не делегирована, и которая остается без контроля со стороны как гражданского общества, так и государства. ФНС прописана в законопроекте об ЕФИРе как оператор Регистра и имеет право пользоваться всеми собранными данными. В аппаратном смысле после создания Регистра все ведомства — источники персональных данных для него — потеряют самостоятельное значение и будут выполнять сервисные функции в интересах оператора. На сегодняшний день ФНС уже ведет Единый госрегистр налогоплательщиков (утвержден Приказом Минфина № 99н от 22 июня 2017 г.), в который вносится 33 вида сведений о физическом лице, включая информацию об имуществе, акты о рождении и смерти, СНИЛС. Также ФНС ведет регистр актов гражданского состояния и имеет к нему доступ, несмотря на то, что контроль в сфере актов гражданского состояния по закону — у Минюста. К этому информационному массиву добавляется Единый регистр сведений о населении, включая гостайну.
Это превратит ФНС в самое информированное «суперведомство» с полной информацией обо всем населении, близкое по значению к силовым структурам, а за счет всеохватности накопленных сведений — даже превосходящее их.
Во-вторых, с учетом зависимости России от зарубежных производителей создаются беспрецедентные возможности для ее геополитических противников по сбору информации. В законопроекте об ЕФИРе неясно упоминаются требования к программному и аппаратному обеспечению Регистра, в то время как существующая в стране система их сертификации не защищает от программных и аппаратных закладок или ВаекЭоог8 в интересах либо производителя, либо иностранных спецслужб.
Сложившаяся в России практика использования сертифицированных программных и аппаратных средств в госорганах и госкорпарациях не защищает от применения запрещенного облачного хранения данных и передачи их за пределы РФ. В результате даже сертифицированное Федеральной службой по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК) зарубежное программное средство на практике может скачивать обновления, которые уже никем не сертифицируются, не говоря уже о возможных чрезвычайно сложных для обнаружения гибридных программно-аппаратных закладках. Просматривается риск построения системы критической инфраструктуры, к которой будет возможен доступ иностранных производителей и спецслужб.
Литература
1. Баранов И. Н. Новый государственный менеджмент: эволюция теории и практики применения // Российский журнал менеджмента. 2012. Т. 10. № 1. — https://cyberleninka.ru/article/n/novyy-gosudarstvennyy-menedzhment-evolyutsiya-teorii-i-praktiki-primeneniya (дата обращения: 14.02.2021).
2. Галин А. Аутсорсинг в госсекторе: как российские госструктуры учатся делегировать? — http:// blog.ucmsgroup.ru/outsourcing-in-the-public-sector-how-russian-state-agencies-learn-to-delegate/ (дата обращения: 14.02.2021).
3. Государство как платформа : (Кибер)государство для цифровой экономики : Цифровая трансформация. М., 2018. — https://www.csr.ru/uploads/2018/05/G0SUDARSTV0-KAK-PLATF0RMA_ internet_21.05.2018.pdf (дата обращения: 14.02.2021).
4. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика. — http://institutiones. com/general/1079-gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo.html (дата обращения: 14.02.2021).
5. Добролюбова Е. И., Южаков В. Н., Ефремов А. А., Клочкова Е. Н., Талапина Э. В., Старцев Я. Ю. Цифровое будущее государственного управления по результатам. М. : ИД «Дело», 2019.
6. Мельников М. В. Приватизация государства: понятие и феномен. — https://cyberleninka.ru/ article/n/privatizatsiya-gosudarstva-ponyatie-i-fenomen (дата обращения: 14.02.2021).
7. Месропян В. Цифровые платформы — новая рыночная власть. М., 2018. — https://www.econ. msu.ru/sys/raw.php?o=46781&p=attachment (дата обращения: 14.02.2021).
8. Мур Дж. Хищники и жертвы : Новая экология конкуренции. — https://impsa.ru/presscenter/ business-ecosystem/dzheyms-mur-khishchniki-i-zhertvy-novaya-ekologiya-konkurentsii/ (дата обращения: 14.02.2021).
9. МЭР подготовит проект нацсистемы управления данными на базе Росстата//РИА «Новости». 2018. 15.02. — https://ria.ru/20180215/1514692158.html (дата обращения: 14.02.2021).
10. Национальный проект «Цифровая экономика». — https://cdn.tass.ru/data/files/ru/cifrovaya-ekonomika.pdf (дата обращения: 14.02.2021).
11. Паспорт национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». — http://static.government.ru/media/files/urKHm0gTPPnzJlaKw3M5cNLo6gczMkPF.pdf (дата обращения: 14.02.2021).
12. Понкин И. В. Концепт и онтология «параллельного государства» //Право и образование. 2015. — http://naukarus.com/kontsept-i-ontologiya-parallelnogo-gosudarstva (дата обращения: 14.02.2021).
13. Программа «Цифровая экономика Российской Федерации». — http://static.government.ru/ media/files/9gFM4FHj4PsB79I5v7yLVuPgu4bvR7M0.pdf (дата обращения: 14.02.2021).
14. Распоряжение Правительства РФ от 03.06.2019 № 1189-р «Об утверждении Концепции создания и функционирования национальной системы управления данными и плана мероприятий ("дорожной карты") по созданию национальной системы управления данными на 2019—2021 годы». — http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_326265/ (дата обращения: 14.02.2021).
15. Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего. М. : Центр стратегических разработок, 2018. — https://publications.hse.ru/mirror/pubs/share/direct/219490174. pdf (дата обращения: 14.02.2021).
16. Ривз М., Левин С., Уэда Д. Компания как экосистема: биология выживания. — https://hbr-russia.ru/biznes-i-obshchestvo/fenomeny/a17381 (дата обращения: 14.02.2021).
17. Россия онлайн : Четыре приоритета для прорыва в цифровой экономике. Boston (MA) : The Boston Consulting Group, 2017. — http://image-src.bcg.com/Images/Russia-0nline_tcm27-178074. pdf (дата обращения: 14.02.2021).
18. Свинарев С. Как реализовать экономику данных // itWeek. 2018. 11.09. № 4(940). — https:// www.itweek.ru/digitalization/article/detail.php?ID=202434 (дата обращения: 14.02.2021).
19. Современные тенденции развития государственного управления. — https://bookonlime.ru/ lecture/sovremennye-tendencii-razvitiya-gosudarstvennogo-upravleniya (дата обращения: 14.02.2021).
20. Создание стоимости и получение выгод: последствия для развивающихся стран. 2019 : доклад о цифровой экономике // ЮНКТАД. — https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/der2019_overview_ ru.pdf (дата обращения: 14.02.2021).
21. Цифровая трансформация государственного управления: мифы и реальность : доклад НИУ ВШЭ. При участии Всемирного банка. М., 2019. — https://conf.hse.ru/mirror/pubs/share/262129321 (дата обращения: 14.02.2021).
22. Цифровая экономика : Автономная некоммерческая организация. — https://data-economy.ru/ organization (дата обращения: 14.02.2021).
23. Цифровое правительство 2020: перспективы для России. Апрель 2016. — http://www.iis.ru/ docs/DigitalGovernmentRussia2020RUS.pdf (дата обращения: 14.02.2021).
24. Цифровое ускорение. — http://www.fidp.ru/projects/concept (дата обращения: 14.02.2021).
25. Шваб К. Четвертая промышленная революция. М. : Эксмо, 2017.
26. Яковлева О. А. «Электронные услуги» или приватизация власти. М., 2013.
27. Schwab K., Malleret Th. COVID-19: The Great Reset. N. Y. : Forum Publishing, 2020. — http:// reparti.free.fr/schwab2020.pdf (дата обращения: 14.02.2021).
28. Strange S. The Retreat of the State: The Diffusion of Power in the World Economy. Cambridge : Cambridge University Press, 1996. ♦
