CC BY
36
До 100-рiччя початку Укрансьт революц'й 1917-1921 poKie та створення Укранськоi Центральноi Ради
ЦЕНТРАЛЬНА РАДА ТА ПРОБЛЕМА РЕФОРМИ М1СЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: ЛИСТОПАД 1917 р. - КВГГЕНЬ 1918 р. (ДО 100-Р1ЧЧЯ УТВОРЕННЯ)
Козаченко Анатолт 1ванович,
д-р юрид. наук, доц., 3aeidysaH кафедри теорй та icmopii держави i права, Полтавський юридичний iHcmumym Нацюнального юридичного ушверситету iMeHi Ярослава Мудрого, Украгна, м. Полтава e-mail: a.i.kozachenko@ukr.net ORCID 0000-0002-4568-7964
/Г ~1\ (С /о \
Висвтлено дiяльнiсть Центральной Ради, що мала на мeтi проведення реформи мтцевого самоврядування. III Ушверсал Центральног Ради передбачав розширення повноважень оргатв земського самоврядування, але тдпорядковував гх Генеральному секретарству внутрштх справ. АгреЫя бтьшовицьког РосГг та поглиблення кризи земського самоврядування змусили Центральну Раду IV Утверсалом проголосити проведення позачергових виборiв народних (земських) рад. Конститущя УНР 1918 р. передбачала принципово нову систему мтцевого самоврядування, котра будувалася на принципах дeцeнтралiзацiг влади.
Ключов1 слова: Центральна Рада; Генеральний ceKpeTapiaT; Ушверсал; Конститущя; мюцеве самоврядування; земство; демократична реформа.
Постановка проблеми. Столптай ювшей утворення Центрально!' Ради (дал - ЦР) е т1ею под1ею, котра спонукае до осмислення юторичного досвщу державного 6уд1вництва перюду визвольних змагань 1917-1921 рр. Анаиз д1яльност1 ЦР з метою проведення демократично! реформи мюцевого самоврядування за умов бшьшовицько! агресп, полггично! нестабшьност та сощально-економ1чно! кризи надае можливють прогнозувати можлив1 вар1анти розвитку подш в Укра!ш у наш час.
Актуальшсть теми. Дослщження процесу подготовки ЦР до проведення реформи мюцевого самоврядування дозволяе краще зрозум1ти традицн й нащональш особливост розподшу повноважень м1ж центром i репонами, що супроводжуеться процесом децентралiзацii влади, та враховувати набутий
Теорiя i практика правознавства. — 2017. - Вип. 1 (11) ISSN 2225-6555
юторичний досвщ за сучасних умов.
Аналiз останшх досл1джень i публiкацiй. Проблема законодавчого врегулювання реформи земським самоврядуванням за чашв УНР залишаеться недостатньо вивченою, адже таю дослiдження стали можливими лише в пострадянський перюд. До зазначено! проблеми зверталися В. Ф. Верстюк, I. Г. Верховцева, В. С. Гвоздик, О. Л. Копиленко, М. Л. Копиленко, Т. О. Матенко, О. М. Мироненко та В. О. Румянцев.
Мета статт - встановити законодавчо закршлеш у III i IV Унiверсалах, Конституцп УНР 1918 р. та в шших нормативно-правових актах положення щодо реформи мюцевого самоврядування; розкрити характер взаемовiдносин мiж ЦР i земським самоврядуванням та причини невдачi реформи мiсцевого самоврядування.
Виклад основного матерiалу. 7 листопада 1917 р. ЦР ухвалила III
/ /ХУ 111 / 1\ / \ II ЧУ\ V» \
Унiверсал, який проголосив утворення Укра!нсько! Народно! Республiки (дай -УНР), що мала статус автономп у складi Росп. Зпдно з III Унiверсалом ЦР отримала статус вищого органу законодавчо! влади, а Генеральний секретарiат
7 г. I 1 , Д \\ //Д 'у \л\\
- статус уряду УНР. Ушверсал визнавав дiяльнiсть земського самоврядування i
\ \\ \ I ft " \ Х\ vt Г /// /I / /
зобов'язував Генеральне секретарство внутрiшнiх справ вжити заходiв щодо
розширення його повноважень - надання адмiнiстративно! влади на мюцях [1,
с. 398-399]. Але ЦР не конкретизувала, яким саме органам мюцевого
самоврядування повинш належати такi повноваження i не визначала !х обсяг. У
частиш, що стосувалася мiсцевого самоврядування, III Ушверсал носив
^/7/П{7ПГ1
суперечливий характер - проголошував розширення повноважень оргашв самоврядування й одночасно шдпорядковував !х Генеральному секретарству внутрiшнiх справ, як це було до Лютнево! революцп 1917 р., коли земства контролювало МВС Росiйсько! iмперi!. Такий контроль не вщповщае демократичним принципам дiяльностi мiсцевого самоврядування.
Земство засудило бшьшовицький переворот 1917 р. у Петрограда Переважна частина полтавських земцiв тдтримувала iдею вiдновлення влади Тимчасового уряду й надання автономп Укра!ш у складi демократично! Росп.
Теорiя i практика правознавства. — 2017. - Вип. 1 (11) ISSN 2225-6555
Припинення дiяльностi KOMicapiB Тимчасового уряду i громадських ком^елв сприяло зосередженню влади на мюцях у руках земств i рад робгтничих, селянських i солдатських депутапв. На цьому групп намггалася тенденцiя до тюшшо! спiвпрацi ЦР i3 земствами. У листопащ 1917 р. ЦР взяла шд свiй контроль процес формування земських волостей [2, арк. 15-16].
Розширення повноважень земств передбачав Закон про вибори до Установчих зборiв УНР вщ 16 листопада 1917 р., за яким оргашзащя та проведення виборiв покладалися на мюцеве самоврядування. Представники вiд земств входили до складу окружних, повггових i дiльничних виборчих комiсiй. Складання спискiв, проведення виборiв i тдрахунок голосiв Закон покладав на мюью й волоснi земськi управи. За ст. 122 фшансування виборiв забезпечували органи мiського i земського самоврядування [1, с. 415-426].
10 грудня 1917 р. ЦР затвердила проект Конституцп УНР, за якою Украша мала статус автономп у складi федеративно! Росп. У ст. 6 проекту зазначалось, що УНР «надае сво!м землям, волостям i громадам права широкого самоврядування, додержуючись принципу децентраизацп» [3, с. 5].
Г/г / i< А\\ //д у \ л\\
Проект передбачав судовi гарантп дiяльностi мiсцевого самоврядування. Право
Л 1 \ i /" \ \\ VV Г /// /I / С/^ч /
скасовувати постанови органiв самоврядування, що суперечили Конституцп, належало Генеральному суду УНР [Там само, с. 10]. Отже, проект Конституцп УНР спирався на основш демократичш принципи оргашзацп мюцевого самоврядування.
У грудш 1917 р. ЦР впровадила iнститут губернських i повггових
^/7/П{7ПГ1 lui*
комiсарiв, як керувалися «Тимчасовим положенням про губернських i повггових комiсарiв» Тимчасового уряду вгд 19 вересня 1917 р., що зумовило посилення контролю мюцево! адмшютрацп за дгяльнютю земств й обмеження !х повноважень. На пiдставi Закону УЦР «Про змшу назв земських шституцш» вгд 19 грудня 1917 р. губернсью, повгговг й волосш земськ збори отримали назву народних рад, а управи - народних управ [Там само, с. 50-51]. Це стало черговим кроком на шляху проведення реформи мюцевого самоврядування. Проте й пюля прийняття зазначеного закону земства, як правило, офщшно
Теорiя i практика правознавства. — 2017. — Вип. 1 (11) ISSN 2225-6555
користувалися звичною для них назвою. Навль в урядових актах нерщко застосовувалася попередня назва - земство [Там само, с. 190, 214, 257]. Постанова Генерального секретарiату, ухвалена у грудш 1917 р., мала за мету наведення порядку в сплал державних податюв та податюв земського i мiського самоврядування. Зпдно з цим нормативним актом особи, визнаш судом такими, що ухилялися вщ сплати податку, притягувалися до адмiнiстративно! або кримiнально! вщповщальност [3, с. 51]. Такi заходи сприяли наповненню земського бюджету, але подолати бюджетну кризу на той час було вже практично неможливо.
На початку 1918 р. у дiях ЦР все очевидшше простежувалася тенденцiя, спрямована на лiквiдацiю земств i впровадження принципово ново! системи самоврядування. IV Ушверсал вщ 9 (22) шчня 1918 р., який проголосив незалежшсть УНР, передбачав проведення позачергових виборiв до народних (земських) рад, щоб «встановити таку владу, до яко! б мали довiр'я верстви народу» [Там само, с. 103]. О^м цього, для допомоги органам мюцевого самоврядування ЦР залучала ради робггничих, солдатських i селянських
7 г- I I, Д \\ /ШЯ \ \л\\
депутатiв, чим обмежувала повноваження земств та ще бшьше ускладнювала
^Ь» V \ 1 : \ \\ \ ' /// '' i
!хне правове становище [Там само]. «Тимчасовий земельний закон»,
затверджений ЦР 18 сiчня 1918 р., у перелiку суб'еклв, якi користувалися
правом розпорядження землею, називае органи державно! влади, органи
мiського самоврядування i земельнi комiтети, але не згадуе народнi (земськi)
ради [Там само, с. 103]. Приймаючи зазначений закон, ЦР не зважила на те, що
^/7/П{7ПГ1
земства були одним з основних суб'еклв поземельних вщносин, адже вони збирали податок на землю i складалися переважно з селян.
У шчш-лютому 1918 р. територiя Полтавсько! губерн^' опинилася тд владою бiльшовикiв. Декрет Ради Народних Комiсарiв Рос^' вiд 27 грудня 1917 р. передбачав лшвщацш земського самоврядування, адже радянська полггико-правова доктрина не визнавала мiсцеве самоврядування самостшною пiдсистемою публiчно! влади [4, с. 131]. Тому земство вщмовилося визнавати бшьшовицьку владу. Однак бiльшовики утрималися вiд лiквiдацi! земства.
Теорiя i практика правознавства. — 2017. — Вип. 1 (11) ISSN 2225-6555
Свою дГяльнють не припиняла Полтавська губернська земська управа, про що свщчить офщшне листування управи за шчень-лютий 1918 р.
Наприкшщ лютого 1918 р. ЦР вгдновила свою владу на територп Полтавсько! губернп. ЦР i Рада Народних МшютрГв (дат - РНМ) продовжили свою роботу з метою проведення реформи мюцевого самоврядування. РНМ 10 лютого 1918 р. прийняла постанову, яка враховувала подш УНР на землГ, такого змюту: «1) внести в Раду закон про оргашзацш самоврядування на нових основах у зв'язку з подшом Украши; 2) зробити облж людност на Украшц 3) утворити лiквiдацiйнi органи для лшвгдаци старих шституцш» [3, с. 163]. 6 березня 1918 р. ЦР ухвалила Закон «Про адмшютративно-територiальний подш Украши», що передбачав «заведення нових органiв самоврядування i влади» у зв'язку з лжвщащею губернш та повтв i запровадження подшу УНР на землi [Там само, с. 181-182]. Вгдповгдно до ст. 5
/ 111 / l\ Il \ Il \
цього закону РНМ у найближчий час повинна була внести на розгляд ЦР законопроект про мюцеве самоврядування. У ст. 6 зазначалось, що «з
заведенням нових оргашв самоврядування i влади земель губернськ i повгтовГ
17г / i< А\\ //Д I \ л\\
установи будуть скасоваш» [Там само, с. 182]. Для проведення реформи
1\ \ I \ \\ \ JJ i // —i f I
мюцевого самоврядування уряд створив Департамент мюцевого
самоврядування [5, с. 33].
Але РНМ не змогла розпочати реформу i земства продовжували
виконувати функцп оргашв мюцевого самоврядування. Так, зокрема, у
циркулярГ МВС «Про впорядкування повсякденного життя населення» вгд 9
^/7/П{7ПГ1 lui*
березня 1918 р. зазначалося, що земства повинш приступити до виконання сво1'х обов'язюв [3, с. 190]. 16 березня 1918 р. РНМ прийняла ршення про залучення земських управ до збору податюв. Волосш збирачГ податюв призначалися за погодженням Гз повгтовими земськими управами [3, с. 209, 214]. Мшютерство освгга рекомендувало земським управам з початком нового 1918/1919 н. р. забезпечити навчання у школах украшською мовою [6, с. 72]. На початку квгтня 1918 р. ЦР розглянула проект закону про надання органам земського самоврядування позички в сумГ 100 млн крб [3, с. 235].
Але, незважаючи на прийнят ршення, на практиш ЦР не змогла створити умов для ефективно! роботи земського самоврядування. Так, на позачерговому засщанш 22 квггня 1918 р. Полтавськ губернськi земськi збори з тщативи вiдомого земського дiяча П. I. Чижевський ухвалили постанову, в якш зазначалося, що «уряд УНР не тшьки не виробив закону про поширення прав мюцевих самоврядувань, але i на практищ вщступив вiд деяких точок Ушверсалу. Народне мiнiстерство зводить шкiдливий для УНР центрашзм, забираючи у самоврядувань деяк важливi йому функцп i передаючи !х сво!м чиновникам на мюцях. Народне мiнiстерство одiбрало також у самоврядувань належну !м по III Ушверсалу адмшютративну владу» [7, с. 4-5]. Таким чином, земство вкрай негативно ощнювало дiяльнiсть ЦР незадовго до падшня УНР. З огляду на це П. I. Чижевський вщмовився зайняти запропоновану йому посаду
голови губернсько! земсько! управи [Там само, с. 46-50].
г АгУ 1 II / \ ! I \ г/ \\л VI. \
• / ßj / А ■■/ л ^^ \
Полiтика ЦР, що мала на мет лжвщащю земства, спричинила утворення
у квита 1918 р. Всеукра!нсько! Спiлки Земств. До не! увшшло 7 губернських
земств й окремi повiтовi земства. Очолив Всеукра!нську Спiлку Земств
7 Г- I I, Д \\ //Я \ \л\\
С. В. Петлюра, якого ще у квiтнi 1917 р. обрали головою Ки!всько! губернсько!
»\ \ и \ \\ (^^^Я 111^ // —i i' i ¿/*s
земсько! управи [8, с. 120]. Своею головною метою Спiлка проголосила об'еднання земств задля захисту !х iнтересiв i пiдтримку укра!нсько! державностг Проте створення Спiлки не сприяло подоланню господарсько! та бюджетно! земсько! кризи, а спричинило поглиблення процесу полггизащ! земського самоврядування.
^/7/П{7ПГ1
Принципово нову систему оргашв мюцевого самоврядування передбачала Конститущя УНР, прийнята ЦР в останнш день !! дiяльностi - 29 квггня 1918 р. Стаття 5 Конституцп проголошувала: «Не порушуючи едино! свое! влади, УНР надае сво!м землям, волостям i громадам права широкого самоврядування, додержуючись принципу децентраизацп» [3, с. 300]. За ст. 26 Конституцп органами мюцевого самоврядування Укра!ни проголошувалися виборш ради i управи громад, волостей та земель. 1м мала належати вся повнота влади на мюцях. Уряд УНР мгг лише контролювати й координувати дп
Теорiя i практика правознавства. — 2017. — Вип. 1 (11) ISSN 2225-6555
мюцевого самоврядування, але не повинен втручатися в його дГяльнють. Конститущя передбачала судовГ гарантп дГяльност мюцевого самоврядування [3, с. 302]. Отже, Конститущя УНР 1918 р. встановлювала трирГвневу систему мюцевого самоврядування, за яко! провгдна роль вгдводилася низовш ланщ -громадг Конститущя спиралася на основш демократичш принципи оргашзацп мюцевого самоврядування, передбачала мехашзми децентралГзацп влади. Але, як вгдомо, Конститущю УНР не вдалося впровадити на практищ у зв'язку з втратою ЦР державно!' влади.
Висновки. Таким чином, дГяльнють ЦР щодо реформи мюцевого самоврядування мала суперечливий характер. Керуючись III Ушверсалом, ЦР робила спроби реформувати земства, намагалася тдтримати !х фшансово й надавала !м додатковГ повноваження. Але водночас вона ухвалювала ршення, що передбачали посилення адмшютративного контролю за !х дГяльнютю. ЦР не змогла розмежувати повноваження мюцево1 адмшютрацп та самоврядування, не створила належно! нормативно-правово! бази для дГяльност земського
самоврядування. IV Ушверсалом ЦР розпочала подготовку до лшвгдаци земств i
7г / i< л\\ //Д i \ л\\
запровадження принципово ново! системи мюцевого самоврядування.
\ ^S* \\ \ I it" \ х\ vt Г /// /I / г
Основною причиною провалу реформи мюцевого самоврядування стали
прорахунки, допущеш ЦР. Реформа гальмувалася агрешею бшьшовицько! Росп,
внутршньою полггачною нестабшьнютю та сощально-економГчною кризою.
Видаеться, що на цьому юторичному еташ бшьш доцшьним i виправданим було
б збереження земського самоврядування у поеднанш з проведенням
^/7/П{7ПГ1 lui* демократично! реформи земства.
Список лггератури:
1. Украшська Центральна Рада. Документи i матер1али: у 2 т. Т. 2 (10 груд. 1917 р.-29 квп\ 1918 р.) / ред. кол.: В. А. Смолш, В. Ф. Верстюк та ш. Кшв: Наук. думка, 1996. 421 с.
2. Доклад № 16 Миргородсько'1 пов1тово'1 земсько'1 управи «Про оргашзащю економ1чно'1 допомоги в повт i розмежування компетенцп волосного та пов1тового земств» вщ 10.12.1917 р. Державний арх1в Полтавсько'1 обдаст!, ф. 610, оп. 1, спр. 3, арк. 11-12.
3. Украшська Центральна Рада. Документи i матер1али: у 2 т. Т. 1. (4 бер.-9 груд. 1917 р.) / ред. кол.: В. А. Смолш, В. Ф. Верстюк та ш. Кшв: Наук. думка, 1996. 587 с.
4. Лаптева Л. Е. Об истории земских учреждений России. Государство и право. 1993. № 8. С. 129-131.
5. Копиленко О. Л. Держава i право Украши 1917-1920 рр.: Центральна Рада.
Гетьманат. Директорiя: навч. noci6. Кшв: Либщь, 1997. 208 с.
6. Наказ мшстра народно! осв^и про утворення нацюнально! нижчо! початково! школи 1918 р. XpecmoMamin з icmopii держави i права Украгни: [у 2 т.]. Т. 2: Лютий 1917— 1996 рр.) / за ред. В. Д. Гончаренка. Кшв: 1н Юре, 2000. - С. 71-72.
7. Журнали позачергового Полтавського губернського земського зiбрання 22-23 квт 1918 р. Полтава: Друк. I. Фршберга, 1918. 50 с.
8. Верстюк В. Ф. Симон Петлюра: полiтичний портрет (до 125^ччя вiд дня народження). УЖ. 2004. № 3. С. 112-126.
References:
1. Ukrainska Centralna Rada. Dokumenty i materialy. (1996). Vol. 2. (10 grudnja 1917 - 29 kvitnja 1918). V.A. Smolij, V.F. Verstuk ta in. (Eds.). (Vols. 1-2). Kyiv: Nauk. dumka [in Ukrainian].
2. Doklad № 16 Mirgorodskoj povitovoj zemskoj upravi «Pro organizaciy ekonomichnoj dopomogi v poviti i rozmezhuvania kompetencij volosnogo ta povitovogo zemstv» vid 10.12.1917. Derzhavnij arhiv Poltavskoj oblasti, f. 610, оp. 1, spr. 3, аrk. 11-12 [in Ukrainian].
3. Ukrainska Centralna Rada. Dokumenty i materialy. (1996). Vol. 1. (4 bereznja - 9 grudnja 1917). V.A. Smolij, V.F. Verstuk ta in. (Eds.). (Vols. 1-2). Kiev: Nauk. dumka [in Ukrainian].
4. Lapteva, L.E. (1992). Ob istorii zemskih uchrezhdenij Rossii. Gosudarstvo i pravo, 8, 129-131 [in Russian].
5. Kopylenko, O.L., Kopylenko, ML. (1997). Derzhava i pravo Ukraini 1917-1920. Centralna Rada. Getmanat. Direktorij. Kyiv: Libid [in Ukrainian].
6. Nakaz ministra narodnoi osviti pro utvorennj nacionalnoi nizhchoi pochatkovoi chkoli 1918. (2000). Chrestomatij z istorij derzhavi i prava Ukraini. (Vols. 1-2; Vol. 2). (Lutij 1917-1996) / V.D. Goncharenko (Ed). Kyiv: In Ure, 71-72 [in Ukrainian].
7. Zhurnaly pozachergovogo Poltavskogo gubernskogo zemskogo zibrania 22-23 kvitnia 1918. (1918). Poltava: Druk. I. Frishberga, 50 [in Ukrainian].
8. Verstuk, V.F. (2004). Simon Petlura: politichnyj portret (do 125-richia vid dnia narodzhennia). Ukr. ist. zhurn., 3, 112-126 [in Ukrainian].
Козаченко А. И. Центральная Рада и проблема реформы местного самоуправления: ноябрь 1917 г. - апрель 1918 г. (к 100-летию создания Центральной Рады).
Освещена деятельность Центральной Рады по проведению реформы местного самоуправления. III Универсал Центральной Рады предусматривал расширение полномочий органов земского самоуправления, но подчинял их Генеральному секретарству внутренних дел. Агрессия большевистской России и углубление кризиса земского самоуправления вынудило Центральную Раду IV Универсалом провозгласить проведение внеочередных выборов народных (земских) рад. Конституция УНР 1918 г. предусматривала принципиально новую систему местного самоуправления, которая строилась на принципах децентрализации власти.
Ключевые слова: Центральная Рада; Генеральный секретариат; Универсал; Конституция; местное самоуправление; земство; демократическая реформа.
Kozachenko A. I. Central Council and issue of local self-government reform: november 1917 - april 1918 (on the occasion of centenary of Central Council establishment).
The article deals with the activities of the Central Council which intended to carry out a local self-government reform. The Third Universal of the Central Council provided for expansion of powers of zemstvo self-government but subordinated them to the General Secretariat of the Internal Affairs, which is contrary to democratic principles of local self-government. The Constitution of the UPR in 1918 provided a fundamentally new system of local government, which was based on the
principles of decentralization ofpower.
Keywords: Central Council; General Secretariat; Universal; Constitution; local self-government; zemstvo; democratic reform.
Надгйшла до редколегн 15.01.2017р.
