CC BY
31
В. С. Мартьянов
ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И «ДЕПОЛИТИЗАЦИЯ ПОЛИТИКИ» В РЕГИОНАХ
В настоящее время региональная политика в России исчезает как таковая. Политика в регионах все менее является классическим публично-идеологическим конфликтом интересов, разрешаемым периодической апелляцией к народу. Региональная политика становится предметом теории управления и администрирования, экономики и статистики, а региональные лидеры в свою очередь превращаются в администраторов и хозяйственников, состоящих на государственной службе. Пространство региональной политики в России свертывается и все менее интересно как предмет политической науки. Региональная политика стремительно теряет единицы для количественного политологического анализа. Ее стержнем является уже не электоральный процесс и система принятия политических решений на уровне субъекта РФ, а скорее вопросы административно-хозяйственного управления и реализации федеральных политических решений. Вышесказанное является следствием комплексной централизации модели российского федерализма. Причиной деполитизации управления российскими регионами стала объективная необходимость «собрать страну», предотвратить «парад суверенитетов», чреватый развалом страны, и установить элементарную вертикальную управляемость по линии «федеральный центр-регион», а также привести региональное законодательство в соответствие с федеральным. С позиций предотвращения центробежных тенденций усиление Российского государства было неизбежно. Проблема заключалась в выборе эффективной стратегии централизации, выборе, который нельзя признать удачным. Деполитизация «региональных политик» была реализована федеральным центром с помощью целого набора мер, основными из которых стали следующие:
1. Введение института полпредов Президента РФ и формирование федеральных округов. Полпредства должны были повысить управляемость на местах и стать каналом объективной информации «из первых рук» о ситуации в регионах. Очевидно, что эффективно управлять 89 субъектами РФ, находясь в федеральном центре и не имея параллельного мониторинга информации (помимо глав регионов), невозможно.
2. Отмена региональных политических партий и объединений, а также возможности политического блокирования. Это лишило региональные элиты своего рода частичного политического суверенитета. В результате региональная элита может проводить собственную политику, только будучи вольно или невольно встроена в ту или иную федеральную партию. Вступление в федеральные структуры типа «Единой России» также накладывает ограничения на свободу действий регионалов, которым отводится роль территориальных кураторов, а не самостоятельных лидеров. Таким образом, «электоральный капитал» регионов фактически уже не принадлежат региональным лидерам.
© В. С. Мартьянов, 2006
ПОЛИтЭКС- 2006. Том 2. № 2
Очевидно, что это изменение снижает самостоятельность региональных элит и возможности политического маневра посредством опоры на «карманные партии».
3. Введение полностью пропорциональной системы на очередных выборах в Государственную Думу, которые пройдут в декабре 2007 г., а также постепенно вводимое избрание по пропорциональной или смешанной системе региональных легислатур. В результате у «независимых» региональных политиков, побеждавших ранее в одномандатных округах, резко сокращаются возможности попадания в партийные списки. Эти списки будут формироваться в федеральном центре, что затруднит лоббирование интересов регионов. Официальная цель изменений выборной системы заключатся в том, чтобы поставить в центр российской политики политические партии. По мнению федерального центра именно в рамках и посредством партий должна проистекать «нормальная» политическая жизнь. Между тем в России сегодня нет сильных и независимых от Кремля федеральных партий, естественно помимо «суперпартии власти». Формирующаяся система с доминирующей партией, по сути, воспроизводит архетип советского однопартийного режима. При этом российские партии уже не идеологичны, но «проект-ны», являясь не столько институтами, представляющими интересы определенных социальных сегментов общества, сколько лоббистскими структурами без внятной идеологии, действующими во имя конкретных финансово-промышленных групп. Поэтому, несмотря на все законодательные меры, призванные укрепить роль партий в российской политике, все более эффективными становятся различные внепартийные общественные инициативы, молодежные движения, сетевые структуры и т. п. Стоит отметить, что реальную политическую эффективность в ходе цветных переворотов последнего времени на просторах СНГ проявили отнюдь не партии, но иные политические структуры.
4. Хронологическая унификация дат региональных выборов — два раза в год (март и октябрь), которая также сужает возможности для маневров регионалам.
5. Введение системы назначения глав исполнительной власти субъектов РФ. Последнее ведет к тому, что «назначенные» российские губернаторы теряют высокую когда-то степень политической независимости от центра, получаемую в результате прямого избрания населением данной территории. Вследствие этого главы регионов начинают стремительно покидать список влиятельных политиков России. Это отражает реальную потерю влияния и независимости глав исполнительной власти субъектов РФ, которые теперь могут быть напрямую сняты со своих должностей, потеряв политический иммунитет от непосредственного избрания народом.
Например, если весной 2004 г. в рейтинге 100 ведущих российских политиков стабильно находились пять из шести губернаторов УрФО (за исключением курганского губернатора), то через год в апрельском экспертном рейтинге 2005 г., представленном компанией «Глас народа» в «Независимой газете» (от 01.04.2005), в нем остался лишь губернатор Тюменской области Сергей Собянин, занявший 94-е место. По иронии судьбы он и сегодня остается в рейтинге в качестве главы администрации Президента РФ. Однако в рейтинге влияния уже не осталось ни одного регионального политика УрФО. Если раньше глава субъекта РФ нес двойную ответственность перед администрацией
ПОЛИТЭКС- 2006. Том 2. № 2
президента РФ и народом, то сейчас — только перед вышестоящим уровнем власти. С назначаемых глав субъектов фактически снимается ответственность за социальноэкономическое положение региона, которое является главным индикатором их работы. Регионалы становятся исполнителями федеральных проектов и инициатив, основанных на «универсальных методиках», принятых без учета особенностей развития тех или иных территорий. В результате власть начинает оценивать сама себя, и эта оценка оказывается, как правило, неадекватной. Необходимость постоянной и неэффективной коррекции ошибок задним числом становится очевидной на примере «монетизации льгот», реформы ЖКХ и т. п.
6. В марте 2005 г. Президент РФ В. Путин подписал указ «О советах при полномочных представителях президента РФ в федеральных округах». В состав советов будут входить главы исполнительной власти субъектов округа, представители законодательной власти, замгенпрокурора по федеральному округу, руководители крупных партий и общественных организаций. Это нововведение, несомненно, еще больше усилит координирующую и направляющую роль полпредов, особенно в кризисных ситуациях. В чрезвычайных случаях полпреды будут иметь возможность рекомендовать те или иные кадровые решения в регионах. Советы при полпредах, мгновенно переименованные экспертами в «партхозактивы», позволят держать под постоянным наблюдением региональную политико-экономическую элиту, очевидно, станут еще одним дополнительным каналом, с помощью которого федеральный центр будет влиять на региональные политические элиты.
7. Наконец, в ближайшем будущем не исключено принятие закона о непрямом избрании глав крупных муниципальных образований, которое, скорее всего, будет аналогично новому порядку избрания губернаторов. Не секрет, что конфликт «губернатор -мэр областного центра» является типичным для большинства субъектов РФ. Очевидно, что противостояние региональной государственной власти и автономных от нее органов местного самоуправления осложняет построение полной вертикали исполнительной власти. Именно поэтому может быть принято принципиальное политическое решение о продлении этой вертикали в ближайшем будущем до глав крупных муниципальных образований (МО). В результате главы местного самоуправления попадут в зависимость от региональной исполнительной власти. Реализация этой инициативы будет означать ликвидацию автономии местного самоуправления и де-факто превращение России в унитарное государство.
8. Создание общественных палат на уровне РФ и субъектов РФ, выполняющих функцию субститутов гражданского общества. Иллюзия участия во власти, которая сводится к одобрению и легитимации уже принятых политических решений, диктует общественным палатам невольную апологетику существующего status quo, т. е. логику, по которой они оказываются с властной элитой по одну сторону баррикад в качестве ее невольных адвокатов. Согласно федеральному закону «Об общественной палате РФ», состав палаты формируется не гражданским обществом, а органами власти, которые способны создавать лишь свое подобие. Таким образом, ценность общественных палат
ПОЛИтЭКС- 2006. Том 2. № 2 заключается лишь в совокупном «символическом капитале» ее членов, ресурс которого будет использован властвующей элитой для дополнительной моральной легитимации тех или иных властных решений, законов, реформ.
Таким образом, действующая элита создает политическую систему, в которой нет точки прерывания самореференции, механизмов эффективной обратной связи с обществом. Это означает, что элита всех уровней все более лишается способов быстрого реагирования на изменения в обществе. Ложный круг стабильности возникает именно тогда, когда политические инициативы могут быть инициированы только федеральным центром, а позитивные ответы просимулированы «эрзацами гражданского общества» и региональными лидерами как исполнителями федеральной повестки дня на местах. Система замыкается на саму себя. Таким образом, элита оказывается не в состоянии своевременно реагировать на серьезные внешние и внутренние запросы и угрозы. Централизация властных полномочий в подобной модели федерализма оказывается формальной и неэффективной. В условиях унитарного федерализма элиты теряют чувствительность к росту социальной напряженности, накопление которой можно разрешить только через социальный взрыв и иные конфликтные сценарии.
Модель централизованного российского федерализма все острее напоминает механизмы функционирования власти в советском обществе. Структурная трансформация властных институтов воспроизводит исторический российский инвариант единой вертикали власти. Сегодня высшая элита страны уже стала новым политбюро. В данном случае неважно, кто конкретно из членов нового политбюро является (или будет избран на очередных выборах) действующим генсеком (президентом). Отличие от СССР лишь в том, что новое политбюро реально контролирует подавляющую часть крупной собственности в стране, в то время как в СССР крупные активы формально принадлежали государству, а элита осуществляла лишь управленческие функции.
При всех плюсах, таких как восстановление элементарной управляемости Российским государством, соблюдение федерального законодательства и профилактика регионального сепаратизма, деполитизация регионов имеет ряд негативных следствий. Унификация российских регионов привела к тому, что региональная политика стала «зависимым приложением» федеральной политики, не имеющим права политической инициативы и поля для «автохтонной» политической деятельности. Региональным лидерам приходится просто встраиваться в федеральные политические холдинги, чтобы оставаться в политике.
Между тем у населения на фоне последовательной либерализации государства в виде сброса государством социальных обязательств и двусмысленной социальноэкономической политики нарастают усталость и недовольство от несменяемости региональных и федеральных руководителей. Региональные выборы демонстрируют все более отчетливое стремление избирателей к ротации действующей политической элиты. Отсутствие же реальных механизмов электорального влияния на исполнительную власть ведет к тому, что накопленный социальный протест не выражается через выборы, но переносится (часто с помощью искусных политтехнологов) прямо на улицы. В
ПОЛ^ТЭКС- 2006. Том 2. № 2
результате элита, в отсутствие электоральных и иных механизмов обеспечения обратной связи и общественного консенсуса, рискует в случае ухудшения социальноэкономического ситуации оказаться в тяжелом положении. Примеры эффективных демонстраций против «монетизации льгот», роста тарифов на услуги ЖКХ, голодовок против невыплаты зарплат и т.п. ясно показывают, что электорат готов к активным действиям. Свертывание форм публичной демократической политики и «деполитизация региональных политик» в целом ведут к тому, что протестная и иная социальная активность общества, а также политические инициативы на уровне регионов не будут иметь реальных возможностей для своего воплощения. В результате в случае наступления кризисной социально-экономической ситуации эта активность будет реализована в разрушительных для действующего политического режима формах.
Поэтому меры по деполитизации регионов на самом деле не повлекли реального стабилизирующего эффекта. В реальности российская политическая система лишь потеряла ряд важных двусторонних связей с «жизненным миром» российской политики. Дело в том, что политическое (властное) как таковое избегает любых формализаций, связанных с политическими институтами. Например, недееспособность формальных политических лидеров и собственно политических организаций оказывать влияние на политику ведет лишь к политизации неполитических общественных организаций, своего рода «проклятой стороны» официальной политики, контрполитики, неконструктивной и неконтролируемой оппозиции в виде маргиналов и радикалов.
Ведущие центры силы в России начинают понимать, что время политической апатии последних лет проходит. Здесь одним из самых точных индикаторов грядущих перемен является рост политической активности молодежи. В настоящее время в политически зрелый возраст входит новое поколение — «дети перестройки». Они не помнят СССР, не знают, что такое пионерия и комсомол, но зато прекрасно осведомлены об успешном опыте «цветных переворотов» на пространстве СНГ. Электорат готов к активным действиям, что подтверждает и рост явки на выборы. Молодежь является важнейшим политическим ресурсом тех, кто сможет ее организовать и взять под свое крыло. Сегодня и Кремль, и оппозиция осознали, что российская молодежь была предоставлена в политическом плане сама себе и, образно говоря, находится без присмотра старших товарищей, являясь в то же время важнейшим и активнейшим сегментом российского общества. Поэтому и те, и другие в срочном порядке пытаются создать эффективные молодежные проекты.
Однако ниша комсомола до сих пор остается вакантной, а действующая власть раз за разом терпит фиаско в попытке занять эту нишу своими политическими проектами. После последовавших провалов сначала созданной в администрации Президента РФ молодежной организации «Идущие вместе», а затем «нашистов» стало очевидно, что жизнеспособные и эффективные молодежные проекты можно создать только «снизу», через инициативу масс в регионах. В результате в последнее время практически во всех крупных российских городах активизировались разного рода инициативные группы, претендующие на роли реальных молодежных лидеров. Поскольку парламентские выборы
ПОЛ^ТЭКС- 2006. Том 2. № 2
2007 г. и президентские — 2008 г. уже не за горами, создавать эффективные молодежные движения необходимо уже сегодня. Отнюдь не случайно заместитель главы администрации Президента РФ «по идеологии» Владислав Сурков проводит в последнее время многочисленные встречи с реальными лидерами российской молодежи, известными рок-музыкантами, спортсменами, руководством студенческих организаций. Свежий опыт ряда постсоветских стран показывает, что организованные молодежные движения могут сыграть в политической истории страны гораздо более важную роль, чем мертворожденные политические партии, которые во множестве можно наблюдать на российской политической сцене. Самоорганизация молодежи идет тем быстрее, чем яснее она убеждается в том, что у нее имеется реальная возможность влияния на властные решения.
Опыт актуальных «цветных революций» на пространстве СНГ и за его пределами наглядно продемонстрировал, что многие активные сегменты общества не контролируются действующей политической элитой, будучи предоставлены сами себе. Вместе с тем их автономия достаточна для эффективного противостояния власти. Отсюда популярность различных концептов сетевой, горизонтальной и иных нетрадиционных демократий. Для предотвращения негативного развития события федеральным центром был инициирован целый ряд политических проектов, направленных на контроль и включение в поле власти потенциально опасных для него сегментов общества: создание альтернативной и лояльной сети профсоюзов, лояльных молодежных политических проектов, клонов «партии власти», таких как «Родина», «Российская партия пенсионеров» и т. д. Тем не менее централизация власти не является гарантом политической стабильности. Более того, вертикаль власти может впасть в ступор именно тогда, когда от нее потребуются быстрые политические решения, и именно там, где политики уже превратились в исполнителей различного рода директив.
В ходе реформ 90-х годов XX в. постсоветское общество пережило катастрофу своих базовых, фундаментальных оснований. В тяжелой экономической ситуации всеобщего распада революционный по своей сути дискурс социальной справедливости — «согласно каким ценностным основаниям будем жить дальше» — был неуместен. Любые стратегии и социальная рефлексия неуместны, когда задачей для большинства является обыкновенное выживание в совершенно новых структурах повседневности. Однако общественные трансформации и «реформы» не могут длиться бесконечно. Однажды активные социально-политические преобразования заканчиваются. И тогда наступает этап стабилизации и саморефлексии общества, пережившего социальный шок реформ. И здесь, в условиях благоприятной экономической конъюнктуры, проблема общественной справедливости сразу занимает ключевое место, поскольку «революция свободы» 1991 г. не завершена без «революции справедливости» и, строго говоря, является лишь ее преддверием (см.: Делягин, 2005).
Российское общество, прошедшее очередной переломный этап своей истории, должно, прежде всего, определиться, согласно каким ценностям и целям стоить жить дальше. Этот этап уже начался. И формальными мерами, связанными с ситуативной
ПОЛИТЭКС- 2006. Том 2. № 2
адаптацией элиты к вызовам текущего момента, прагматизмом, популизмом, централизацией власти и политических институтов, данную проблему не решить. Действующая элита даже не ставит вопрос о справедливости, не говоря о концептуальном ответе, который можно было бы действительно положить в основание нового общественного консенсуса в России, т. е. того широкого согласия, которого сегодня, к сожалению, нет. Поэтому Россия остается внутренне расколотой и конфликтной страной с неопределенным будущим, несмотря на все проведенные ранее и проводимые ныне реформы и национальные проекты. Они, во-первых, не затрагивают самой сути общественного строя, во-вторых, не предлагают смысла существования России в будущем. А этот смысл, как и условия совместного проживания действующей элиты и остального общества, отнюдь не самоочевиден.
Литература
Делягин М. Социально-экономическая программа // Свободная мысль-ХХ1. 2005. № 7.
