ЦЕННОСТИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: ПОНЯТИЕ, ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ВЛИЯНИЕ НА КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО СУВЕРЕННЫХ ГОСУДАРСТВ Текст научной статьи по специальности «Право»

исследования молодых ученых

УДК 341.17(4-672ЕС) DOI: 10.12737/jflcl.2022.029

Ценности Европейского Союза: понятие, правовая природа и влияние на конституционное право суверенных государств

Яна Игоревна Лебедева

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, lebedeva.ioanna@yandex.ru, https://orcid.org/0000-0002-2982-5642

Аннотация. Ценностное измерение Европейского Союза (ЕС) начало формироваться еще с основания Европейских сообществ в 1950-х гг. Исторически ценности представляют собой общее конституционное наследие европейских государств и ныне являются не только частью учредительных договоров, но и ориентиром для любых внутренних и внешних действий Европейского Союза, а также основой его расширения. После вхождения в состав ЕС государство-кандидат воспринимает эти ценности и обязуется проводить их в жизнь. Однако с течением времени наблюдается падение сопоставимого уровня конституционных стандартов в ряде государств. В ответ на указанные вызовы Европейский Союз продолжает расширять правовой инструментарий защиты основополагающих ценностей. Поддержка таких ценностей как в деятельности Союза, так и в отдельных государствах — членах ЕС и третьих странах становится все более кропотливым процессом, требующим детального стратегического планирования, принятия широкого спектра политических и правовых решений, привлечения дополнительных финансовых ресурсов. Отдельным направлением в деятельности Союза становится сотрудничество с другими международными и региональными организациями в целях поддержания единства собственного конституционного измерения. Прежде всего такой организацией является Совет Европы, располагающий обширными механизмами поддержания и защиты ценностей демократии, верховенства права и прав человека.

В настоящей статье автором рассмотрены истоки и эволюция ценностного измерения Европейского Союза, понятие и правовая природа составляющих его ценностей, а также влияние последних на конституционное право государств — членов ЕС. Отдельный блок вопросов посвящен сотрудничеству Европейского Союза и другой организации региона — Совета Европы, стандарты которого воспринимаются в качестве общеевропейского эталона в области демократии, прав человека и верховенства права. Кроме того, рассмотрена роль Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) в продвижении европейского конституционного наследия как в европейском регионе, так и за его пределами.

Ключевые слова: верховенство права, демократия, права человека, Европейский Союз, Совет Европы, Венецианская комиссия, конституционные ценности, конституционное право, европейская интеграция

Для цитирования. Лебедева Я. И. Ценности Европейского Союза: понятие, правовая природа и влияние на конституционное право суверенных государств // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 2. С. 130—147. DOI: 10.12737/jflcl.2022.029

EU Values: Concept, Legal Nature and Impact on the Constitutional Law of Sovereign States

Iana I. Lebedeva

Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, lebedeva. ioanna@yandex.ru, https://orcid.org/0000-0002-2982-5642

Abstract. The value dimension of the European Union (EU) began to take shape since the founding of the European Communities in the 1950s. Historically, values represent the common constitutional heritage of European States and are now not only part of the founding treaties, but also a guideline for any internal and external actions of the European Union, as well as the basis for its expansion. After joining the EU, the Candidate State perceives these values and undertakes to bring them to life. However, over time, there has been a decline in the comparable level of constitutional standards in a number of States. In response to these challenges, the European Union continues to expand the legal tools for the protection of fundamental values. The support of such values both in the activities of the Union and in individual EU Member States and third countries is becoming an increasingly painstaking process that requires detailed strategic planning, adoption of a wide range of political and legal decisions, and attraction of additional financial resources. Cooperation with other international and regional organizations in order to maintain the unity of its own constitutional dimension becomes a separate direction in the Union's activities. First of all, such an organization is the Council of Europe, which has extensive mechanisms for maintaining and protecting the values of democracy, the rule of law and human rights.

In this article, the author examines the origins and evolution of the value dimension of the European Union, the concept and legal nature of its constituent values, as well as the influence of the latter on the constitutional law of the EU Member States.

A separate block of issues is devoted to cooperation between the European Union and another organization in the region — the Council of Europe, whose standards are perceived as a pan-European benchmark in the field of democracy, human rights and the rule of law. In addition, the role of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) in promoting the European constitutional heritage both in the European region and beyond is considered.

Keywords: rule of law, democracy, human rights, European Union, Council of Europe, Venice Commission, constitutional values, constitutional law, European integration

For citation. Lebedeva I. I. EU Values: Concept, Legal Nature and Impact on the Constitutional Law of Sovereign States. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 2, pp. 130—147. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2022.029

В 1950-х гг. первичной аксиологической1 основой создаваемых европейских сообществ являлись мир и свобода, достижение этих целей планировалось за счет ограничения национального суверенитета и объединения экономических ресурсов2. К 1973 г. государства-члены согласовали перечень общих ценностей, которые рассматривались в качестве основы правового, политического и нравственного порядка3. В последующем они были включены в преамбулу, а затем и основной текст Договора о Европейском Союзе (далее — ДЕС)4. Среди них значились свобода, демократия, равенство, верховенство права, соблюдение прав человека, в том числе права меньшинств. Лиссабонский договор дополнил ст. 2 ДЕС указанием на такие ценности, как плюрализм, недискриминация, толерантность, справедливость и равенство между мужчинами и женщинами.

Исторически первой европейской ценностью становится демократия, которая получила распространение еще в Древних Афинах. Великая хартия вольностей, принятая в Англии более 800 лет назад, заложила основы правового государства с соблюдением принципа строгого верховенства закона. Идея свободы в англосаксонском праве никогда не звучала абстрактно, но всегда принимала более конкретное воплощение в виде отсылок к неким «правам и вольностям» — правам на неприкосновенность личности, праву на справедливое судебное разбирательство и др.

Однако начало современного этапа формирования идей демократии, а затем и других европейских конституционных ценностей восходит к эпохе Просвещения. В политическом отношении ценности свобо-

1 Аксиология — раздел философии, посвященный изучению человеческих ценностей.

2 Traité instituant la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier (Paris, le 18 avril 1951), p. 11.

3 Указанный перечень согласован по итогам Копенгагенского саммита глав государств. Подробнее см.: The Copenhagen Summit Conference — Declaration on European identity // Bull. EC 12-1973. P. 119.

4 ДЕС, а также Договор о функционировании Европейско-

го Союза (далее — ДФЕС) являются двумя учредительными

договорами — высшими по юридической силе актами в пра-

вовой системе ЕС. Их значение возводится Судом ЕС до уровня «конституционной хартии».

ды, равенства и братства5 провозглашены в качестве лозунга Великой французской революции, будучи закрепленными в дальнейшем и на конституционном уровне (в том числе в действующей Конституции Франции 1958 г.). На определенных этапах развития мирового конституционализма они появились (в том или ином виде) и в основополагающих актах абсолютного большинства европейских государств. Сегодня они выступают в качестве «общего конституционного наследия» всех государств — членов Европейского Союза (далее — ЕС, Союз)6.

Принятие ценностей на наднациональном уровне означает переход от ЕС как международной организации экономической интеграции к полноценному политическому союзу. Ныне основополагающие ценности и производные от них правовые принципы лежат в основе всей правовой системы ЕС. Закрепление ценностей в учредительных договорах также направлено на поддержание сопоставимого уровня конституционных стандартов в государствах-членах (принцип однородности). Однородные конституционные стандарты создают между государствами атмосферу взаимного доверия (принцип взаимного доверия)7 — важную основу функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия (далее — ПСБП).

Существует значительная неопределенность в отношении объема полномочий ЕС по управлению европейским ценностным измерением. Согласно принципу наделения компетенцией Союз действует только в тех пределах, которые предоставляют ему государства-члены (ст. 5(2) ДЕС). Однако вопросы соблюдения конституционных ценностей государствами-членами напрямую не входят в компетенцию Союза. В связи с этим считается, что Союз обладает «подразумеваемой компетенцией», поскольку содействие основополагающим ценностям выступает в качестве одной из его главных целей (ст. 3(1) ДЕС).

5 В настоящее время в качестве ценности братства в актах ЕС фигурирует понятие «солидарность».

6 Понятия «общее конституционное наследие» (common constitutional heritage) или «европейское конституционное наследие» (European constitutional heritage) часто фигурируют в актах ЕС, Совета Европы и конституционной практике европейских государств.

7 Подробнее см.: CJEU, Opinion 2/13 of the Court (Full Court) of 18 December 2014, ECLI:EU:C:2014:2454, para. 168.

В то же время государства обязаны способствовать достижению целей Союза в духе лояльного сотрудничества, т. е. всецело и добросовестно. Ценности наполняются тем содержанием, которое им придают европейские конституционные традиции, международные организации и соглашения, общие для государств-членов8, а также акты институтов ЕС, особенно Суда ЕС9.

В качестве конкретизации содержания европейских ценностей была принята и Хартия ЕС об основных правах10. На это указывает сама структура Хартии, которая разделена на главы «Достоинство», «Свободы», «Равенство», «Солидарность», «Гражданство» и «Правосудие». Тем не менее положения Хартии адресуются только институтам и органам Союза, а государствам-членам — лишь в той мере, в которой они претворяют в жизнь право ЕС (ст. 51(1))11. На практике большинство случаев действия права Союза могут быть оценены не только сами по себе, но и с точки зрения основных прав, предусмотренных в Хартии. По этой причине председатель Суда ЕС Кун Лёнартс (Коеп Lenaerts) метафорично назвал Хартию тенью права ЕС12.

По официальным подсчетам обращение к Хартии осуществлялось более чем в 10% преюдициальных запросов национальных судов. Только в 2019 г. Суд ЕС опирался на Хартию в 371 решении13. Кроме того, принятие Хартии побудило к разработке права ЕС в таких областях, как защита персональных данных, жертв преступлений, осведомителей, обеспечение гендерного равенства и права на справедливое судебное разбирательство14.

В настоящее время обсуждается идея о наделении прав, предусмотренных Хартией, механизмом дей-

8 Среди них можно упомянуть Всеобщую декларацию прав человека, акты ОБСЕ, Европейскую социальную хартию и др.

9 Практика Суда ЕС, посвященная выяснению содержания основополагающих ценностей, очень обширна. В отношении конкретизации Судом ЕС ценности верховенства права см.: Чиркин С. В., Лебедева Я. И., Кошелева Е. В. Верховенство права в Европейском Союзе: содержание, механизмы защиты и роль Венецианской комиссии и Европейского суда по правам человека // Венецианская комиссия о правовом государстве / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2021. С. 507—527.

10 Хартия имеет такую же юридическую силу, как и учредительные договоры (ст. 6(1) ДЕС).

11 Подробнее см.: Judgment of 26 February 2013, Akerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105.

12 См.: Lenaerts K. Keynote speech at the Conference "Making the EU Charter of Fundamental Rights a reality for all". 12 November 2019. URL: https://ec.europa.eu/info/sites/default/ files/charter_lenaerts12.11.19.pdf.

13 См.: The Fundamental Rights Report 2020. EU Agency for Fundamental Rights, 2020. P. 4.

14 Подробнее см.: The 2018 Annual reports on the application

of the Charter. European Commission, 2019.

ствия, схожим с тем, которым обладает Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее — ЕКПЧ)15. Это привело бы к значительному расширению компетенции Союза, превратив его по сути в правозащитную организацию. Однако такая возможность исключена прямым указанием, содержащимся в ст. 51(2) Хартии.

Данное «правозащитное расширение» также противоречит договоренностям о том, что механизмы ЕС в области основных прав должны носить вспомогательный характер в отношении контрольных механизмов Совета Европы. В связи с этим возможность присоединения Европейского Союза к ЕКПЧ не только сохраняется в качестве цели Союза в соответствии со ст. 6(2) ДЕС, но и продолжает являться важным приоритетом интеграционного объединения16. Несмотря на сопротивление со стороны Суда справедливости17, Европейская комиссия руководствуется идеей, что «если ЕС по-настоящему хочет укрепить основные права, он должен (must) быть открыт внешнему контролю»18.

Ценности, предусмотренные в ст. 2, являются обязательной нормой первичного права ЕС. Это означает, что «государства-члены не могут избежать вопроса о том, соответствуют ли принимаемые ими меры основной конституционной хартии — Договору»19. Следовательно, Европейская комиссия или другие го-сударства-члены20 могут прибегнуть к косвенной за-

15 См.: Reding V. The EU and the Rule of Law — What next? 4 September 2013. URL: https://ec.europe.eu/commission/ presscorner/detail/cs/speech_13_677.

16 Об этом свидетельствует письмо председателя и вице-председателя Европейской комиссии генеральному секретарю Совета Европы от 31 октября 2021 г. о том, что ЕС готов возобновить переговоры о своем присоединении к ЕКПЧ. С этой целью была создана неофициальная группа по присоединению Европейского Союза к Европейской конвенции по правам человека (CDDH-UE) в формате, который собирается на регулярной основе в формате «47+1».

17 Подробнее о позиции Суда справедливости в отношении возможности присоединения ЕС к ЕКПЧ см. : Рябова В. О. Взаимодействие Суда Европейского Союза и Европейского суда по правам человека по делам о защите прав человека после Лиссабонского договора: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016.

18 Strategy to strengthen the application of the Charter of Fundamental Rights in the EU (COM(2020) 711 final). Brussels, 02.12.2020. P. 4.

19 Case 294/83, Parti écologiste "Les Verts" v. European Parliament, ECLI:EU:C:1986:166, [1D986] ECR 01339.

20 Случаи межгосударственных споров в практике Суда ЕС достаточно редки. Подробнее см.: Капустин А. Я., Ков-лер А. И., Белялова А. М, Лебедева Я. И., Фокин Е. А. Практика рассмотрения межгосударственных жалоб в международных судах: история вопроса и перспективы // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2020. № 6. С. 124—127.

щите общих ценностей, обратившись в Суд ЕС с иском о нарушении обязательств (ст. 258, 259 ДФЕС)21.

Однако Суд рассматривает вопрос о нарушении ценностей ЕС лишь в связи с более конкретными положениями первичного или вторичного права22. Данное правило связано с тем, что Суд ЕС не уполномочен привлекать к ответственности государства-члены за нарушение права ЕС, когда полномочия по привлечению к ответственности возложены на иные институты. Поскольку, как будет рассмотрено ниже, Совет ЕС обладает собственной процедурой привлечения государств-членов к политической ответственности за нарушение ценностей, Суд ЕС может установить свою юрисдикцию только с опорой на более конкретные нарушения.

Преимуществом обращения в Суд ЕС является то, что решение Суда подлежит незамедлительному исполнению, которое может быть приостановлено только Судом. Кроме того, в случае неисполнения решения Суда ЕС, в том числе неприведения внутреннего (в том числе конституционного) права в соответствие с правом ЕС, на государство-член может быть возложена обязанность по уплате штрафа или пени в соответствии со ст. 260 ДФЕС.

Кроме того, ст. 267 ДФЕС предполагает возможность направления национальным судом преюдициального запроса в Суд ЕС, что выступает в качестве дополнительной гарантии соответствия конституционного права государств-членов ценностям как части права ЕС23. В научной литературе продвигается идея о наделении национальных судов правом обращения в Суд ЕС в случае наличия систематических нарушений конституционных ценностей, в первую очередь прав человека в государстве-члене24.

Однако точечные иски и преюдициальные запросы не способны решить более общие конституционные проблемы, возникшие в государстве-члене. Основным механизмом борьбы с системными угрозами ценностям Союза является политическое принуждение, возможность которого была предусмотрена Амстердамским договором и дополнена Договором о реформе 2007 г. Механизм ст. 7 ДЕС состоит из трех фаз — от констатации существования «явной угрозы серьезного нарушения», а затем и «серьезного и

21 Подробнее об иске о нарушении обязательств см.: Капустин А. Я., Ковлер А. И., Белялова А. М., Лебедева Я. И., Фокин Е. А. Указ. соч. С. 124—128.

22 См., например: Judgment of 2 August 2019, Commission v. Poland (Independence of the Supreme Court), C-78/18, ECLI:EU:C:2019:531.

23 Подробнее см.: C-354/20 PPU and C-412/20 PPU, Openbaar Ministerie v. L and P, Judgment of the Court of 17 December 2020, ECLI:EU:C:2020:1033.

24 См.: Von Bogdandy A. Reverse Solange — Protecting the Essence of Fundamental Rights against EU Member States // Common Market Law Review. 2012. Vol. 49. Iss. 2. P. 489.

устойчивого нарушения» ценностей до приостановления отдельных прав государства-члена25. Указанный механизм долгое время оставался «спящей» нормой и был инициирован лишь дважды — в отношении Венгрии и Польши.

В качестве развития механизма ряд исследователей предлагают установить возможность принудительного выхода государства-нарушителя из состава организации26. Противоположная точка зрения у К. В. Энтина, который, ссылаясь на вывод Суда ЕС по недавнему делу Wightman, указывает, что выход из состава Союза имеет суверенную природу. По этой причине «государство-член нельзя заставить покинуть ЕС против его воли»27.

В настоящее время ухудшение ситуации с верховенством права наблюдается в ряде государств-членов. Примерами таких проблем становится массовая депортация представителей общины румынских цыган из Франции в 2010 г., политическая борьба в Румынии между Т. Бэсеску и В. Понта, которая привела к конституционному кризису 2012 г., а также меры, принятые в отношении независимости судебной власти в Польше28 и Венгрии29 в 2015 г. Это предполагает необходимость разработки новых инструментов поддержания верховенства права, которые являлись бы «альтернативой между мягкой силой политического убеждения и ядерным вариантом статьи 7»30.

С этой целью в 2014 г. Европейской комиссией был принят усовершенствованный Механизм верховенства права (The European Commission's Enhanced Rule of Law Mechanism)31. Указанная процедура представ-

25 Подробнее в отношении процедурных аспектов и практики применения ст. 7 см.: Чиркин С. В., Лебедева Я. И., Ко-шелева Е. В. Указ. соч. С. 521—523.

26 См.: Closa C., Kochenov D. Reinforcing the Rule of Law Oversight in the European Union, in Strengthening the Rule of Law in Europe: From a Common Concept to Mechanisms of Implementation. Oxford, 2015. P. 30.

27 Энтин К. В. Право Европейского Союз сквозь призму практики Суда Европейского Союза. М., 2020. С. 85.

28 Подробнее о казусе Польши см.: Фокин Е. А., Черенко-ва В. С. Судебная реформа в Польше: аналитический обзор заключения, принятого Венецианской комиссией на 113-й пленарной сессии в отношении Польши // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 2. С. 124—130.

29 Подробнее о казусе Венгрии см.: Черенкова В. С., Лебеде -ва Я. И. Аналитический обзор заключений в отношении Молдовы и Венгрии, принятых на 111-й пленарной сессии Венецианской комиссии // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 4(65). С. 164—166.

30 Barroso J. M. President of the European Commission State of the Union 2012 Address Plenary Session of the European Parliament. Strasbourg, 2012. 12 September.

31 A new EU Framework to strengthen the Rule of Law

(C0M/2014/0158 final). Brussels, 11.03.2014.

ляет собой структурированный диалог Комиссии с государством-членом, в котором наличествует «системная угроза верховенству права». Она состоит из трех стадий: правовой оценки ситуации Комиссией с последующим вынесением заключения о верховенстве права, направлении государству более детальных рекомендаций в случае отсутствия прогресса и фазы мониторинга выполнения государством соответствующих рекомендаций.

Предоставление указанных полномочий позволяет Европейской комиссии оказывать непрекращающееся политическое давление на отдельные государства-ч лены с целью проведения в них конституционных преобразований. Подобный характер указанной процедуры может представлять собой грубое вмешательство в основополагающие политические и конституционные структуры государства-члена, т. е. нарушать принцип уважения национальной идентичности (ст. 4(2) ДЕС).

Вопреки указанной критике развитие механизмов защиты верховенства права со временем лишь усиливается. В 2020 г. регламентом Европейского парламента и Совета был предусмотрен Европейский механизм верховенства права (European Rule of Law Conditionality Mechanism)32. Основной идеей нового механизма является учет приверженности государства-члена верховенству права при расходовании средств бюджета и Фонда восстановления ЕС, который был создан с целью ликвидации негативных последствий пандемии COVID-19. Подобные финансовые санкции будут вводиться исполнительным регламентом Совета ЕС по мотивированному предложению Комиссии. Превентивной частью механизма является подготовка ежегодного отчета о верховенстве права33.

Помимо защитных механизмов Европейский Союз реализует деятельность по продвижению ценностей, которая получает конкретизацию в документах стратегического характера. Вместе с ежегодными отчетами в рамках Европейского механизма верховенства права Европейский план действий в области демократии34 и Стратегия по усилению применения Хартии ЕС по основным правам35 составляют

32 Regulation (EU, Euratom) 2020/2092 of the European Parliament and of the Council of 16 December 2020 on a general regime of conditionality for the protection of the Union budget // OJ L 433I. 22 December 2020. P. 1—10. В связи с возражениями ряда государств-членов на применение регламента был наложен мораторий.

33 2020 Rule of Law Report, The rule of law situation in the European Union (C0M/2020/580 final). Brussels, 30.09.2020; 2021 Rule of Law Report, The rule of law situation in the European Union (C0M(2021) 700 final). Brussels, 20.07.2021.

34 On the European democracy action plan (C0M(2020) 790 final). Brussels, 03.12.2020.

35 Strategy to strengthen the application of the Charter of Fundamental Rights in the EU (C0M(2020) 711 final). Brussels, 02.12.2020.

«программную триаду» Европейской комиссии по защите основополагающих ценностей. К ним примыкает значительное число иных программных документов, которые имеют дополняющий характер, а именно стратегии по гендерному равенству36, борьбе с расизмом и антисемитизмом37, защите прав инвалидов38, детей39, жертв преступлений40 и др.

Европейский план действий в области демократии был принят 3 декабря 2020 г. сроком на четыре года. Основными направлениями Плана являются: 1) продвижение свободных и справедливых выборов; 2) укрепление свободы и плюрализма в СМИ; 3) борьба с политической дезинформацией. В рамках указанных направлений планируется ужесточить отчетность о финансировании наднациональных европейских партий, а также принять законодательный акт Союза о прозрачности финансирования политического контента (политической рекламы). Кроме того, Европейской комиссией будет осуществляться инициатива «Мониторинг плюрализма в СМИ», которая направлена на раскрытие информации о собственниках и бенефициарах СМИ.

Европейской комиссией также будут расширены Руководящие принципы по безопасности журналистов41, кроме того, принята новая директива, устанавливающая минимальные стандарты в отношении стратегических исков против участия общественности42. Также планируется принятие Руководящих принципов по совершенствованию Кодекса ЕС по борьбе с дезинформацией43. Будет создана система подотчетности онлайн-платформ в отношении поли-

36 A Union of Equality: Gender Equality Strategy 2020-2025 (C0M(2020) 152 final). Brussels, 05.03.2020.

37 A Union of Equality: EU anti-racism action plan 2020-2025 (C0M(2020) 565 final). 18.09.2020.

38 Union of Equality: Strategy for the Rights of Persons with Disabilities 2021—2030 (C0M(2021) 101 final). Brussels, 03.03.2021.

39 Strategy on the rights of the child and the European child guarantee (C0M(2021) 142 final). Brussels, 24.03.2021.

40 The EU strategy on victims' rights (C0M(2020)258). Brussels, 24.06.2020.

41 0n ensuring the protection, safety and empowerment of journalists and other media professionals in the European Union (C(2021) 6650 final). Brussels, 16.09.2021.

42 «Стратегические иски против участия общественности» (strategic lawsuit against public participation, SLAPP) — термин, объединяющий судебные меры воздействия, которые применяются частными лицами по искам о защите чести, достоинства и деловой репутации с истинной целью запугать журналистов или помешать осуществлению их законной деятельности.

43 European Commission Guidance on Strengthening the Code

of Practice on Disinformation (C0M(2021) 262 final). Brussels,

26.05.2021.

тического контента путем внесения отдельных положений в Акт о цифровых услугах44.

В институциональном плане предполагается расширить деятельность Европейской сети сотрудничества по выборам (European cooperation network on elections), а также начать встречи на высшем уровне по вопросам выборов. Миссии ЕС по наблюдению за выборами (Election observation missions, EUEOM) будут дополнены новым оперативным механизмом Европейской комиссии по надзору за выборами. Система быстрого оповещения о дезинформации, запущенная в марте 2019 г., также будет дополнена сетью национальных хабов Европейской обсерватории цифровых медиа (European Digital Media Observatory, EDMO) с целью повышения способности обнаруживать, анализировать и разоблачать отдельные кампании по дезинформации.

В 2020 г. на очередной десятилетний период была представлена Стратегия по усилению применения Хартии ЕС об основных правах. Основными направлениями Стратегии являются: 1) эффективное применение Хартии государствами-членами; 2) расширение прав и возможностей организаций гражданского общества, правозащитников и практикующих юристов; 3) использование Хартии в качестве ориентира для институтов ЕС; 4) повышение осведомленности граждан о правах, предусмотренных Хартией.

Первое направление предполагает усиление диалога с государствами-членами по вопросам прав человека, в частности посредством системы SOLVIT45 и встреч на высшем уровне46. Комиссия также рекомендует государствам-членам разработать стратегии обучения юристов, правозащитников и судей в области применения Хартии, а также продолжить обмен национальным опытом на портале e-Justice47. В будущем национальные власти также будут обязаны создать систему оценивания проектов, финансируемых из бюджета Союза, на соответствие Хартии.

Государствам-членам рекомендуется не прибегать к чрезмерным ограничениям в отношении доступа правозащитников к финансированию, не допускать создание препятствий в работе журналистов посред-

44 В настоящее время Акт о цифровых услугах находится на стадии принятия. Подробнее см.: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on a Single Market for Digital Services (Digital Services Act) and amending Directive 2000/31/EC (COM/2020/825 final). Brussels, 15.12.2020.

45 Комиссия поддерживает сеть национальных центров поддержки SOLVIT, которые помогают государствам-членам решать вопросы соответствия национального права и политики праву ЕС.

46 Среди таких встреч можно отметить Группу высокого уровня по недискриминации, Группу экспертов по правам ребенка, Группу высокого уровня по борьбе с расизмом, ксенофобией и другими формами нетерпимости.

47 URL: https://e-justice.europa.eu/home?action=home.

ством судебных дел, запугивания и угроз физической расправы. Комиссия обращается к государствам-членам с призывом создать и обеспечить соответствующие гарантии национальным органам по правам человека48, а также выступает за поддержку деятельности профессиональных «сетей сотрудничества»49.

В отличие от национальных властей институты Сою -за обязаны следовать Хартии во всех случаях. В связи с этим Европейская комиссия подтверждает обязательство следовать Руководящим принципам оценки влияния на права человека законодательных инициатив50, а также проводить обязательные диалоги с гражданским обществом при подготовке проектов актов Союза51. В Европейском парламенте такая проверка осуществляется специально созданным Комитетом по гражданским свободам, правосудию и внутренним делам (Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs, LIBE). Кроме того, проведение оценки на соблюдение принимаемого акта Хартии ЕС об основных правах предусмотрено Межинституциональным соглашением о совершенствовании законодательной процедуры52.

Заключительным направлением документа является повышение осведомленности населения Союза о Хартии. По данным Евробарометра 42% граждан Союза слышали о существовании Хартии и лишь 12% действительно осведомлены о ее содержании и применении. Европейская комиссия намерена проводить кампании по просвещению, например ввести обязательный курс по Хартии для всех студентов ERASMUS+, и призывает государства поддержать аналогичные начинания.

48 Национальные органы по правам человека (national human rights institutions, NHRIs)—это обладающие гарантиями независимости органы власти, такие как омбудсмены или комитет по правам человека, которые играют важную роль в поддержке связи между государством и правозащитниками.

49 Международное сотрудничество в данной области осуществляется за счет независимых органов ЕС, которые построены по принципу «сетей сотрудничества»: Европейской сети судебных советов (European Network of Councils for the Judiciary, ENCJ), Совета адвокатов и юридических сообществ Европы (the Council of Bars and Law Societies of Europe, CCBE), Европейской сети органов по вопросам равенства (The European Network of Equality Bodies, Equinet), Европейской сети омбудсменов (European Network of Ombudsman, ENO).

50 Strategy for the effective implementation of the Charter of Fundamental Rights by the European Union (COM(2010) 573 final). Brussels, 19.10.2010.

51 В рамках законодательной процедуры Совет ЕС также оценивает принимаемый акт на соответствие Хартии по методологии, предложенной Руководящими принципами по проверке на основные права (Doc. 5377/15 of 20 January 2015).

52 Interinstitutional Agreement between the European Parliament, the Council of the European Union and the European Commission on Better Law-Making // OJ L 123. 12 May 2016. P. 1—14.

Европейский Союз располагает обширным институциональным механизмом, который обеспечивает претворение в жизнь основополагающих ценностей, декларируемое в качестве одной из важнейших целей Союза (ст. 3(1) ДЕС). В первую очередь данная миссия возложена на «институциональный треугольник» — Европейский парламент, Комиссию и Совет. При указанных институтах действуют вспомогательные и консультативные органы, деятельность которых так или иначе направлена на поддержание основополагающих ценностей.

В рамках Совета ЕС вопросы основополагающих ценностей чаще становятся предметом рассмотрения формаций Совета по общим вопросам, Совета по правосудию и внутренним делам, а также Совета по иностранным делам (в части продвижения ценностей во внешних действиях). Подготовкой повестки дня Совета занимается Комитет постоянных представителей (фр. Comité des représentants permanents, COREPER)53, которому при проработке вопросов, связанных с ценностями, способствуют такие вспомогательные органы, как Комитет по вопросам политики и безопасности и Комитет по вопросам внутренней безопасности. Деятельность последних дополняют рабочие группы, среди которых можно отметить Рабочую группу по основным правам, правам граждан и свободному передвижению людей, а также ряд других54.

С 2014 г. в формации Совета по общим вопросам проводится Ежегодный диалог по вопросу верховенства права55. Он задуман в качестве альтернативы описанным выше принудительным механизмам Комиссии и организован на началах равенства и взаимного уважения между государствами-членами. В ходе диалога представители государств обмениваются опытом по вопросу верховенства права, которое на практике понимается как набор весьма разрозненных тем. Кроме того, данные встречи иронично именуют «серией монологов», а не диалогов, поскольку представители государств обычно не стремятся комментировать выступления друг друга56.

Другим институтом, который играет важнейшую роль в продвижении основополагающих ценностей,

53 Вопросы ценностей входят в сферу компетенции C0REPER II — формации, которая состоит исключительно из высших представителей (послов) государств-членов.

54 Рабочая группа по правам человека; Рабочая группа по расширению и странам, ведущим переговоры о вступлении в ЕС; Рабочая группа ad hoc по механизму сотрудничества и проверки в отношении Болгарии и Румынии; Рабочая группа по кодификации законодательства и др.

55 Conclusions of the Council of the EU and the Member States meeting within the Council on ensuring respect for the rule of law. Brussels, 16.12.2014.

56 См.: Butler I. Wary EU governments hold first rights

talk. URL: https://encompass-europe.com/comment/wary-eu-

governments-hold-first-rights-talk.

является Европейский парламент. Само существование данного института и расширение его законодательных полномочий являются одной из важнейших гарантий демократии на уровне Европейского Союза. Помимо этого Парламент осуществляет полномочия по обсуждению и исследованию повестки дня ЕС, по их итогам принимаются резолюции и иные акты, имеющие рекомендательный характер.

В структуре Европейского парламента выделяется серия комитетов, в компетенцию которых входит тематика основополагающих ценностей: Комитет по правам человека, Комитет по гражданским свободам, Комитет по правосудию и внутренним делам, Комитет по конституционным вопросам и Комитет по правам женщин и гендерному равенству. Важную роль в защите прав граждан ЕС выполняет и Европейский омбудсмен, который представляет Парламенту доклады по итогам проводимых расследований. Кроме того, одним из основных прав гражданина ЕС является возможность направления в Парламент петиций.

Каждый год Европейский парламент принимает резолюцию о положении в области основных прав в ЕС57, которая становится основой для стратегических документов Комиссии по применению Хартии (см. выше). Эта резолюция основана на докладе, подготавливаемом сотрудниками Комитета по гражданским свободам, правосудию и внутренним делам. Доклад структурирован в соответствии с отдельными темами, которые ежегодно корректируются с учетом наиболее актуальных вопросов основных прав58. Он содержит общие для Европейского Союза рекомендации, например о присоединении ЕС к ЕКПЧ или расширении сотрудничества с Советом Европы59. Несмотря на то что резолюция не имеет обязательной силы, она является ключевым инструментом для анализа ситуаций, вызывающих озабоченность ЕС.

Европейская комиссия выступает в качестве «хранителя учредительных договоров» и в данном качестве несет главную ответственность за сохранение ценностей Союза. Вопросы основополагающих ценностей входят в компетенцию вице-председателей по вопросам ценностей и прозрачности, а также вопросам демократии и демографии. Защита европейских ценностей входит в «портфель» комиссара по вопросам правосудия и комиссара по вопросам равенства. В составе вышеуказанных должностных лиц, а также комиссара по межинституциональным отноше-

57 European Parliament resolution of 26 November 2020 on the situation of Fundamental Rights in the European Union—Annual Report for the years 2018 — 2019 (2019/2199(INI)).

58 The triangular relationship between fundamental rights, democracy and rule of law in the EU: Towards an EU Copenhagen Mechanism, European Parliament, 2013. P. 22.

59 cm.: Moxham L., Stefanelli J. Safeguarding the rule of law, democracy and fundamental rights: a monitoring model for the European Union. Bingham Centre for the Rule ofLaw, 2013. P. 15.

ниям была образована межотраслевая рабочая группа «Новый импульс для европейской демократии».

Распространение ценностей за пределами Союза входит в компетенцию Высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности, который ipso facto также является заместителем председателя Комиссии. Его деятельность дополняет комиссар по соседству и расширению, курирующий вопросы продвижения ценностей в государствах-кандидатах и потенциальных кандидатах. Он возглавляет Генеральный директорат по европейскому соседству и переговорам по расширению.

Под руководством комиссаров работают подразделения отраслевого и межотраслевого характера — генеральные директораты и специальные службы Комиссии. Центральным из них в контексте защиты основополагающих ценностей является Генеральный директорат по вопросам правосудия и защите потребителей (The Directorate-General for Justice and Consumers, DG JUST)60.

Значимая роль принадлежит и Генеральному директорату по поддержке структурных реформ (Directorate-General for Structural Reform Support, DG REFORM), который осуществляет поддержку национальных реформ по различным направлениям, в том числе верховенству права, государственному управлению, системе правосудия и борьбе с коррупцией. Генеральный директорат располагает инструментом технической поддержки, бюджет которо -го составляет 864 млн евро на период 2021—2027 гг. Указанная поддержка осуществляется по инициативе государств-членов при согласии Европейской комиссии. Она может принимать форму консультирования, проведения исследований и учебных курсов, направления экспертных миссий и охватывает любые этапы реформы — от подготовки до реализации. На сегодняшний день было реализовано более 1200 проектов, которые затронули основополагающие политические и конституционные структуры всех государств — членов ЕС.

Кроме того, многие европейские структурные и инвестиционные фонды направляют средства на укрепление публичного управления, институтов демократии и судебной системы в государствах-членах, в связи с чем защита направляемых средств Союза от коррупции на местах приобретает особое значение. Такая защита обеспечивается специальной службой Комиссии — Европейским ведомством по борьбе с мошенничеством, а также учрежденной недавно Европейской прокуратурой.

Далее рассмотрим механизмы Европейской комиссии, которые позволяют осуществлять контроль

60 В его структуру входят директорат «С», курирующий вопросы верховенства права и основных прав, а также директорат <Ш», который сосредоточен на вопросах равенства и гражданства Союза.

и надзор за соблюдением основополагающих ценностей. Одним из них является механизм ст. 70 ДФЕС, который предполагает оценку имплементации государством-членом политики Союза в области ПСБП. Данная оценка осуществляется при сотрудничестве государств-членов в отсутствие четкой методологии. Итоговый доклад направляется в Совет, который принимает окончательное решение о соответствии практики государств политике ПСБП. Несмотря на то что механизм ст. 70 ДФЕС напрямую не связан с предположением о нарушении ценностей Союза, его результаты содержат важную фактическую информацию о возможном наличии угроз правам и свободам граждан, верховенству права или демократии в государстве-члене61.

Следующим механизмом является Европейский семестр, который впервые был учрежден в контексте реализации долгосрочной стратегии развития «Европа-2020». Первоначально Европейский семестр представлял собой шестимесячный цикл имплементации государствами-членами экономической политики, однако на современном этапе он включает оценку и других областей политики. В качестве примера можно рассмотреть Показатели правосудия в ЕС (EU Justice Scoreboard), которые представляют собой периодический обзор функционирования национальных судебных систем. Оценка осуществляется с применением индикаторов, которые позволяют сравнить показатели государств-членов. На основании полученных данных, подкрепленных позицией Европейского парламента, Комиссия разрабатывает рекомендации для каждого государства, которые затем принимаются Советом ЕС. Контрольный механизм Европейского семестра может предполагать введение санкций и бюджетных ограничений.

До настоящего времени санкции Европейского семестра в контексте противоречащей ценностям ЕС конституционной политики не применялись. По этой причине Показатели правосудия ЕС остаются инструментом «мягкого права» ограниченного действия не только в силу отсутствия конкретных правовых последствий, но и ограничений в предмете и методологии оценки. Основой оценки являются количественные, а не качественные показатели, которые позволяют судить о привлекательности государства для осуществления бизнеса и инвестиций. По этой причине Показатели сосредоточены на правосудии по гражданским делам, а не на административном или конституционном правосудии.

61 cm.: Andersen S. Non-binding Peer Evaluation within an

Area of Freedom, Security and Justice // Freedom, Security and

Justice in the European Union: Internal and External Dimensions

of Increased Cooperation after the Lisbon Treaty / ed. by R. L. Holzhacker, P. PaulLuif. Springer Science & Business Media,

2014. P. 31, 34—36.

Кроме того, положение судебной власти при подготовке Показателей правосудия рассматривается в отрыве от системы разделения властей. Это привело к тому, что критическая ситуация в области правосудия, которая сложилась в Венгрии, не получила какого-либо отражения в Показателях62. Кроме того, была выдвинута инициатива учреждения Показателей правосудия по уголовным делам, а также рассмотрения правосудия с учетом «структурных особенностей и различных социальных традиций в государствах-членах»63.

Особое внимание в контексте рассматриваемой темы необходимо уделить Агентству ЕС по основным правам (Fundamental Rights Agency, FRA), которое было учреждено в 2007 г. со штаб-квартирой в Вене (Австрия)64. Агентством руководит правление, в состав которого входят независимые эксперты, назначенные государствами-членами, два представителя Европейской комиссии и один независимый эксперт, назначенный Советом Европы. Кроме того, деятельность Агентства дополняют национальные сети экспертов FRANET, а также уполномоченные на национальном уровне.

Основной целью Агентства является предоставление экспертной помощи при реализации права ЕС, в первую очередь Хартии ЕС об основных правах. С этой целью проводятся сравнительно-правовые исследования для выявления наилучших практик и проблемных вопросов по отдельным тематическим направлениям. Текущий Рамочный документ на 2018—2022 гг. устанавливает следующие рубрики, в соответствии с которыми осуществляется деятельность Агентства: а) жертвы преступлений и доступ к правосудию; б) равенство и дискриминация; в) информационное общество и защита личных данных; г) судебное сотрудничество, за исключением сотрудничества по уголовным делам; д) миграция, границы, убежище и интеграция беженцев и мигрантов; е) расизм, ксенофобия и связанная с ними нетерпимость; ж) права ребенка; з) незащищенные группы населения65.

Агентство не имеет компетенции по рассмотрению индивидуальных жалоб и не осуществляет ис-

62 European Parliament resolution of 3 July 2013 on the situation of fundamental rights: standards and practices in Hungary (pursuant to the European Parliament resolution of 16 February 2012) (2012/2130(INI)).

63 European Parliament resolution of 12 March 2014 on evaluation of justice in relation to criminal justice and the rule of law (2014/2006(INI)), P7_TA-PR0V(2014)0231, paras 6 and 7.

64 Regulation 168/2007 of 15 February 2007 establishing a European Union Agency for Fundamental Rights // OJ 2007 L 53/1.

65 Council Decision (EU) 2017/2269 of 7 December 2017 establishing a Multiannual Framework for the European Union Agency for Fundamental Rights for 2018—2022 // OJ L 326. 9 December 2017. P. 1—4. Art. 2.

следований в отношении конкретной страны66. Ситуация в области прав человека оценивается в соответствии с тематическим подходом в масштабах всего ЕС. Периодически институты ЕС официально направляют в Агентство запросы об издании исследований по конкретным темам или проектам актов67.

По итогам своей деятельности Агентство издает ежегодный отчет68, ежемесячный электронный информационный бюллетень, ведет базу данных прецедентного права, а также подборку «Хартия», которая представляет собой свод национального и международного права в привязке к разделам и статьям Хартии ЕС об основных правах. C 1 января 2017 г. действует Информационная система ЕС по основным правам (European Fundamental Rights Information System, EFRIS), которая объединяет ряд существующих баз по правам человека69.

Таким образом, основополагающие ценности входят в компетенцию многих институтов и органов. Единый орган, ответственный за мониторинг соблюдения ценностей Союза, все еще отсутствует. Д. Коченов и Л. Печ указывают на необходимость создания Копенгагенской комиссии, которой будет поручено следить за соблюдением ст. 2 ДЕС70. Другие авторы ратуют за передачу указанной функции внешним контрольным органам, таким как Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия)71.

С момента вступления в силу Амстердамского договора ценности ЕС становятся юридической основой внешних действий Союза. Согласно ст. 21(1) ДЕС Союз стремится продвигать во всем мире свои ценности72. Учредительные договоры прямо связывают

66 В исключительных случаях Агентство сообщало об обес -покоенности в отношении какого-либо государства-члена, если это оказывало разрушительное влияние на состояние прав человека в ЕС в целом.

67 В частности, Европейский парламент запрашивал мнение Агентства в рамках принятия Директивы об использовании данных пассажиров, а также пакета нормативных актов о защите персональных данных.

68 Consolidated Annual Activity Report of the European Union Agency for Fundamental Rights 2020. European Union Agency for Fundamental Rights, 2021. URL: https://fra.europa.eu/sites/default/ files/fra_uploads/fra-2021-annual-activity-report-2020_en.pdf.

69 URL: https://fra.europa.eu/en/databases/efris/#.

70 См.: KochenovD., PechL. Upholding the Rule of Law in the EU: 0n the Commission's "Pre-Article 7 Procedure" as a timid step in the right direction. European University Institute Working Papers, Department of Law, 2015. P. 10.

71 См.: Buquicchio G. Speech at the Assises de la Justice Conference on "What role for Justice in the European Union" organised by the European Commission. 21 November 2013.

72 Таким образом, внешнеполитическая деятельность Союза осуществляется на основании принятой идеологии «экспорта ценностей». Основу этой идеологии составляет убеж-

развитие отношений с третьими странами и организациями с соблюдением последними европейских ценностей.

Стратегическим документом в отношении внешнего измерения основополагающих ценностей является План действий по правам человека и демократии, который рассчитан на 2020—2024 гг.73 Отправной точкой текущей повестки является желание Союза подтвердить «глобальное лидерство» в области прав человека и демократии. ЕС настаивает на универсальности и неделимости прав человека в сложной обстановке, которая характеризуется ростом вооруженных конфликтов и чрезвычайных ситуаций (например, распространения пандемии COVID-19), влиянием технологической революции74; изменением климата75 и другими угрозами76.

Методикой ЕС по борьбе с этими угрозами является не только политическая поддержка гражданского общества, СМИ и правозащитников, но и финансовая — «инвестиции в права человека» (англ. investing in human rights). Среди инструментария по продвижению ценностей также значится создание многостороннего порядка, основанного на правилах (англ. multilateral rules-based order), а также межрегиональ-

дение, что «чем больше соседи ЕС будут копировать ценности Союза, тем безопаснее и защищеннее будет ЕС». Подробнее см.: Ghazaryan N. The fluid concept of "EU values" in the neighborhood: A change of paradigm from East to South? // The European Neighbourhood Policy — Values and Principles / ed. by S. Poli. London, 2018. P. 11.

73 Action Plan on Human Rights and Democracy, 2020—2024 JOIN/2020/5, final.

74 По мнению Европейской комиссии, цифровые технологии могут облегчить участие человека в делах государства и обеспечить доступ к качественным государственным услугам. Однако они также могут способствовать распространению дезинформации, ненависти и вражды и являться инструментом манипулирования общественным мнением.

75 Комиссия указывает, что негативные последствия деградации окружающей среды и изменения климата могут усугубить проблемы, связанные с целым рядом прав человека — на здоровье, питание, воду, всеобщее образование и даже саму жизнь.

76 Среди иных негативных тенденций перечисляются: 1) со-

кращение пространства для гражданского общества; 2) ослаб -ление верховенства права; 3) растущие угрозы надлежащему проведению выборов и демократических процессов; 4) рост

запугивания журналистов и усиление угроз в адрес незави-

симых СМИ; 5) рост насилия и запугивания правозащитников; 6) рост безнаказанности при нарушении прав человека и посягательстве на роль Международного уголовного суда;

7) нарушения международного гуманитарного права во вре-

мя вооруженных конфликтов, в том числе в Сирии, Йемене и Южном Судане; 8) рост числа нарушений прав женщин и принципа гендерного равенства; 9) сохранение злоупотреблений в сфере труда, включая детский труд.

ных коалиций. Продвижение идеи прав человека рассматривается как гарантия безопасности и устойчивости в мире и должно осуществляться без какой-либо дискриминации в соответствии с политикой «никого не оставлять позади» (англ. leave no-one behind).

План действий содержит пять направлений: 1) защита прав и расширение возможностей отдельных лиц; 2) построение устойчивых, инклюзивных и демократичных обществ; 3) содействие созданию глобальной системы защиты прав человека и демократии; 4) использование возможностей и решение проблем, связанных с новыми технологиями; 5) достижение результатов за счет совместной работы.

В приложении приводятся конкретные инструменты реализации Плана действий, а именно: 1) установление диалогов по правам человека77; 2) диалоги и миссии по имплементации в рамках общей системы преференций для развивающихся стран; 3) тематические и географические инструменты, финансируемые в соответствии с Многолетним финансовым рамочным планом на 2021—2027 гг.; 4) участие в международных и региональных форумах по правам человека; 5) публичная дипломатия и коммуникации; 6) наблюдение за судебными процессами над правозащитниками; 7) исполнение руководящих принципов ЕС по правам человека; 8) направление миссий по наблюдению за выборами; 9) региональный диалог с гражданским обществом; 10) координация в рамках многосторонних организаций и органов ООН по правам человека. В институциональном отношении необходимо отметить создание поста Специального представителя Европейского Союза по правам человека (the EU Special Representative for Human Rights, EUSR), что было предусмотрено еще в Плане действий по правам человека и демократии 2012 г.

На основании общего Плана действий ЕС принимает пострановые стратегии. Среди них Сообщение Европейской комиссии от 16 июня 2016 г. «Отношения России и ЕС: отталкивать, сдерживать и вовлекать»78, в котором содержится позиция Комиссии по взаимодействию с Россией, в том числе в сфере основополагающих ценностей.

Важнейшим юридическим механизмом stricto sensu распространения основополагающих ценностей становится включение отдельных положений

77 Европейский парламент также указывал на неэффектив -ность дискурсивного метода защиты прав человека, ссылаясь на предшествующий опыт ЕС. Так, Союзом было организовано более сорока «диалогов по правам человека» с третьими странами, что не привело к каким-либо существенным ре -зультатам. См.: European Parliament, Resolution of 16 December 2010 on the Annual Report on Human Rights in the World 2009 and the European Union's policy on the matter (2010/2202(INI), P7_TA(2010)0489, para. 157.

78 Push back, constrain and engage (JOIN(2021) 20), final. Brussels, 16.06.2021.

в международные договоры, заключаемые с третьими странами и международными организациями. В соглашениях о партнерстве и сотрудничестве, заключенных с 10 бывшими республиками Советского Союза (кроме Таджикистана и стран Балтии)79, содержится стандартное указание на наличие общих с Европейским Союзом ценностей (common values). Перечень общих ценностей в этих соглашениях не столь значителен: в него включаются верховенство права, уважение прав человека (и, в частности, прав меньшинств), наличие многопартийной системы и свободных демократических выборов. Содержание этих ценностей определяется не на основании учредительных договоров Союза, а тем, как они предусмотрены в Хельсинкском акте 1975 г. и других общепризнанных международных актах.

Государство, заинтересованное в более тесном сотрудничестве с ЕС, принимает участие в Европейской политике соседства. Указанное направление политики предусматривает особую стратегию сотрудничества с государствами, которые имеют «европейскую перспективу». Основными правовыми актами, принимаемыми в рамках политики добрососедства, являются соглашения об ассоциации80; стабилизации и ассоциации; зоне свободной торговли, в том числе углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли.

Данные государства рассматривают идеалы европейского конституционного наследия в качестве «разделяемых ценностей» (shared values). В отличие от государств партнерства они обязаны соответствовать расширенному перечню ценностей, которые предусмотрены в учредительных договорах, а также стратегических документах и сообщениях по политике расширения.

Стратегический документ 2004 г.81 еще более расширил перечень разделяемых ценностей, который в настоящее время включает: 1) укрепление демократии и верховенства права, реформирование судебной системы, борьбу с коррупцией и организованной преступностью; 2) уважение прав человека и основных свобод, включая свободу средств массовой информации и выражения мнений, права меньшинств и детей, обеспечение гендерного равенства; 3) уважение прав профсоюзов и имплементацию основных тру-

79 Одним из них выступает Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией 1994 г. (заключено на о. Корфу 24 июня 1994 г.).

80 Тем не менее заключение соглашения об ассоциации не является гарантией вступления государства в Европейский Союз. Примером может служить Соглашение об ассоциации, заключенное между ЕС и Турцией еще в 1963 г., которая до сих пор не принята в Союз.

81 Communication from the Commission — European Neighbourhood Policy — Strategy paper (COM(2004)0373final). Brussels, 12.05.2004.

довых стандартов; 4) борьбу с практикой применения пыток и предотвращения жестокого обращения; 5) поддержку развития гражданского общества; и сотрудничество с Международным уголовным судом. В Сообщении о расширяющейся Европе 2003 г. упоминается также необходимость имплементации ключевых стандартов в области труда в качестве «существенных предварительных условий для политической стабильности»82.

Среди документов, международные стандарты которых должны быть восприняты соседними государствами, указываются Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, а также документы Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе83.

Приверженность разделяемым ценностям не может быть голословной — она предполагает наличие «сильных демократических институтов» и «необходимость институционализации уважения прав человека»84.

Конкретные двусторонние соглашения, которые заключаются в рамках Европейской политики соседства, содержат достаточно разрозненный набор ценностей, приверженность которым должно продемонстрировать государство. При этом отсутствует конкретное обоснование причин, по которым Союз остановился на тех или иных ценностях в каждом конкретном случае.

В отношении южных соседей, таких как Египет, Марокко и Тунис, больше внимания уделяется правам женщин, а также борьбе с дискриминацией, расизмом и ксенофобией. В соглашениях об ассоциации с Арменией и Азербайджаном основной упор делается на обеспечении надлежащего функционирования системы разделения властей (особенно исполнительной и судебной), а также проведении избирательных реформ и обеспечении основных прав. В Соглашении об ассоциации между ЕС и Грузией значительно опускаются вопросы обеспечения основных прав, за исключением запрета пыток. В соглашениях с Украиной и Молдовой указываются дополнительные задачи по сотрудничеству с Международным уголовным судом. Соглашение об ассоциации ЕС и Израиля является уникальным: там установлены симметричные обязательства по борьбе с расизмом и исламофобией в Израиле и антисемитизмом в ЕС.

Следующей фазой сближения является участие государства в европейской политике расширения в качестве потенциальных кандидатов, а затем и канди-

82 Wider Europe — Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours (COM(2003) 104 final). Brussels, 11.03.2003. P. 4.

83 Ibid. P. 10—13.

84 European Neighbourhood Policy — Strategy paper

(C0M/2004/0373 final). P. 12.

датов на вступление в Европейский Союз. Расширение Европейского Союза осуществляется «волнами», т. е. предполагает поэтапное вхождение в Союз одной или сразу нескольких стран.

Возможность участия в проекте европейской интеграции была предусмотрена еще Парижским договором 1951 г. Согласно ст. 98 «любое европейское государство может обратиться с просьбой о присоединении к настоящему Договору». Аналогичные положения содержались в принятых позднее Договоре об учреждении ЕЭС 1957 г. (ст. 237) и Договоре об учреждении Евратома 1957 г. (ст. 205). Таким образом, до первого расширения единственным условием членства была «европейская идентичность»85.

В апреле 1978 г. Европейский совет установил дополнительные политические условия членства, указав на «уважение и поддержание представительной демократии» в качестве важного элемента членства в европейских сообществах86. Указанный критерий применялся при вступлении в ЕС Греции, Испании и Португалии87. Представительная демократия в качестве критерия членства была подтверждена на заседании Европейского совета в Лиссабоне в 1992 г.88

В том же году 12 государствами-членами был подписан Договор о Европейском Союзе. Ныне ст. 49 ДЕС предусматривает, что государство, вступающее в Союз, должно быть европейским с учетом географического положения и культуры страны, уважать ценности, на которых основан Европейский Союз, и «проводить их в жизнь», а также удовлетворять критериям соответствия, которые принимаются Европейским советом.

В 1993 г. Европейский совет в Копенгагене установил условия членства, известные как Копенгагенские критерии, которым должно соответствовать государство-кандидат, а именно: 1) стабильность институтов, гарантирующих демократию, верховенство закона, права человека, включая права меньшинств; 2) наличие функционирующей рыночной экономики, а также способности справляться с конкурентным давлением и рыночными силами внутри Союза; 3) способность выполнять обязательства по членству, включая приверженность целям политического, экономического и валютного союза.

Кроме того, было разработано еще одно условие членства, которое обращено к самому Союзу. Соглас-

85 См.: GatevaE. European Union Enlargement Conditionality. Palgrave Macmillan, 2015. P. 19.

86 Council of the European Communities (1978) Conclusions — The European Council [Copenhagen Summit 1978]: 7—8 April. Brussels: Council of the European Communities.

87 Греция стала членом ЕС в 1981 г., а Испания и Португалия — в 1986 г.

88 Council of the European Communities (1992) Conclusions of the Presidency — The European Council [Lisbon Summit 1992]: 26—27 June. Brussels: Council of the European Communities.

но выводам Европейского совета «способность Союза принимать новых членов при сохранении динамики европейской интеграции также является важным соображением в общих интересах как Союза, так и стран-кандидатов»89.

Условия членства были дополнены на Европейском совете в Мадриде в 1995 г. Согласно выводам председателя Совета членство требует не только декларативной приверженности ценностям Союза, но и корректировки административных и институциональных структур, гарантирующих эффективное осуществление ценностей и права Союза. Иными словами, необходимо наличие «стабильных институтов», гарантирующих основополагающие ценности.

В последующем ЕС также подчеркнул, что важнейшим условием членства является следование принципу мирного урегулирования споров в соответствии с Уставом ООН и призвал «государства-кандидаты приложить все усилия для урегулирования любых нерешенных пограничных споров и других связанных с ними вопросов»90.

Текущая седьмая волна расширения была начата в июне 2003 г.91 После этого Европейский совет расширил ценностное измерение политики добрососедства. Было указано, что она основана на урегулировании споров путем переговоров, уважении прав меньшинств, соблюдении международных обязательств, в том числе в отношении признания юрисдикции Международного трибунала по бывшей Югославии, долгосрочном решении проблемы беженцев и перемещенных лиц и уважении международных границ государств92.

Официально процедура вступления начинается с подачи заявки в Совет ЕС. В последующем указанная заявка направляется в Комиссию, которая составляет для государства-заявителя анкету. Анкета представляет собой значительный по объему документ — Сербии было предложено 2438 вопросов, Черногории — 2178, Албании — 2280, Хорватии — 4560 и Македонии — 4000 вопросов93. После этого Комис-

89 Council of the European Union (1993) Presidency Conclusions — Copenhagen European Council: 21—22 June. Brussels: Council of the European Union.

90 Council of the European Union (1999) Presidency Conclusions — Helsinki European Council: 10—11 December. Brussels: Council of the European Union.

91 На заседании Европейского совета в Салониках были определены потенциальные кандидаты на членство в ЕС — государства Западных Балкан и Турция.

92 Zagreb Declaration (2000) The Declaration of the Zagreb Summit. URL: http://ec. europa.eu/enlargement/enlargement_ process/accession_process/how_does_a_ country_join_the_eu/ sap/zagreb_summit_en.htm.

93 Government of the Republic of Serbia (2015) Candidacy for

Membership and European Commission Questionnaire. URL: http://www.seio.gov.rs/infoservice/questions-and-answers.258.html.

сия выносит предварительное заключение (Avis) о соответствии критериям членства и возможности присоединения.

При наличии единогласия в Совете открываются переговоры о вступлении, хотя на практике принимаются два отдельных решения: о признании государства кандидатом и о начале переговоров о вступлении. Европейская комиссия предлагает рамочные основы проведения переговоров (negotiating framework). Процедура согласуется единогласно на межправительственных конференциях, которые проводятся между государствами-членами и государством-кандидатом. Подготовительный этап переговоров о вступлении, известный как проверка (screening), включает аналитическое исследование законодательства страны-заявителя и его соответствия всему комплексу норм правовой концепции Союза (acquis communautaire). На основе проверки Комиссия готовит отчет о проверке (screening report), который включает рекомендации по открытию отдельных глав.

Переговоры предполагают приведение внутреннего права государства-кандидата в соответствие с правовой концепцией Союза, объем которой превышает 160 тыс. страниц. Концепция охватывает практически все области политики ЕС и разделена на 35 глав. Переговоры о членстве проводятся по принципу «ничто не согласовано, пока не согласовано все». Это означает, что отдельные главы закрываются временно до завершения всего переговорного процесса, и только после этого вступление в Союз становится возможным94.

В 2012 г. был принят новый подход к переговорам о вступлении, который поставил гл. 23 «Судебная система и основные права» и гл. 24 «Правосудие, свобода и безопасность» в центр процесса вступления. Ко -миссия подтвердила, что гл. 23 и 24 должны открываться как можно раньше и закрываться как можно позднее, а к их оценке необходимо применять промежуточные контрольные показатели. Таким образом, продвижение переговоров напрямую зависит от прогресса в областях, охватываемых этими главами.

Европейская комиссия на ежегодной основе издает Сообщение о политике расширения и пострано-вые отчеты о прогрессе государств-кандидатов и потенциальных кандидатов. В структуре пострановых отчетов сразу после введения и общего содержания следует гл. 2 «Первичные основы: политический критерий и область верховенства права». В данной главе осуществляется общая оценка институтов, гарантирующих верховенство права, рассматриваются существующие проблемы и достигнутые улучшения.

Когда переговоры по всем главам завершены, Совет после консультации с Европейским парламентом и Комиссией единогласно принимает решение о завершении процесса вступления. Затем следует подписа-

94 Understanding Enlargement: The European Union's Enlargement Policy. Brussels, 2007.

ние Соглашения о присоединении, после чего оно направляется в государства-члены для прохождения этапа ратификации в соответствии с их собственными конституционными процедурами. После окончания процесса ратификации Соглашение о присоединении вступает в силу и государство-кандидат становится полноправным членом Европейского Союза.

Отметим, что не все государства-кандидаты успевают провести необходимые реформы до вступления в Европейский Союз. В 2007 г. в отношении Румынии и Болгарии был установлен отдельный механизм сотрудничества и проверки (Cooperation and Verification Mechanism for Romania and Bulgaria). Он направлен на помощь указанным государствам-членам по устранению существующих недостатков в таких областях, как судебная реформа и борьба с коррупцией, а для Болгарии также — борьба с организованной преступностью. Установление данного механизма представляет собой переходные меры, которые будут завершены после достижения определенных контрольных показателей.

Целью международного сотрудничества, которое осуществляет Европейский Союз, является не только консолидация и поддержка, но и защита основополагающих ценностей (ст. 21(2) ДЭС). Она осуществляется мирными средствами с помощью ограничительных мер, введение которых регулируется разд. IV «Ограничительные меры» части пятой ДФЕС «Внешнеполитическая деятельность Союза». Такие меры могут означать «полное или частичное приостановление экономических и финансовых отношений»95.

Индивидуальные санкции против частных лиц предусматривают замораживание счетов и других активов частных лиц, запрет въезда на территорию ЕС и др. Физические и юридические лица, ставшие объектом санкций, в отличие от государств вправе обжаловать соответствующие решения в Суд ЕС (ст. 275 ДФЕС). В качестве примера можно привести ограничительные меры в отношении отдельных сотрудников полиции и правоохранительных органов Ирана, которые, по мнению Совета ЕС, несут ответственность за тяжкие нарушения прав человека в результате осуществления насильственных действий против представителей оппозиции.

В 2020 г. Европейский Союз предпринял реформу института ограничительных мер. Решением Совета 2020/1999ЮВПБ и Регламентом Совета 1998/2020 была предусмотрена правовая основа для принятия ограничительных мер против серьезных нарушений и злоупотреблений правами человека96. Со-

95 Частичное приостановление предполагает введение секторальных санкций, таких как эмбарго на поставку вооруже -ния, банковские ограничения и др.

96 Council Decision (CFSP) 2020/1999 of 7 December 2020 concerning restrictive measures against serious human rights violations and abuses // OJ L 410I. 7 December 2020. P. 13—

кращенно предусмотренный данными актами механизм получил название «Глобальный режим санкций ЕС в области прав человека» (The European Union Global Human Rights Sanctions Regime, сокращенно — EUGHRSR) и направлен на борьбу с серьезными нарушениями и злоупотреблениями правами человека отдельными лицами в отсутствие географической привязки.

Важнейшим направлением реализации ценностей во внешних действиях является сотрудничество с Советом Европы, истоки которого восходят к соглашению между ЕОУС и Советом Европы (Парижскому договору)97 В 1974 г.98 в Брюсселе было учреждено отделение связи Совета Европы99. До 1990-х гг. организации участвовали в деятельности друг друга без создания новых бюрократических структур.

После падения Берлинской стены сотрудничество между организациями переживает новый подъем. В то время роль Совета Европы сводилась к функциям «входных ворот в Европейский Союз», которому начали отдавать панъевропейское первенство100. Такому пониманию способствовало принятие Амстердамского договора, значительно расширившего ценностное измерение Союза. Организации договорились сотрудничать в целях адаптации «новых демократий» к европейским ценностям посредством со -вместных программ101 и миссий, а также создавать совместные рабочие группы.

19; Council Regulation (EU) 2020/1998 of 7 December 2020 concerning restrictive measures against serious human rights violations and abuses // OJ L 410I. 7 December 2020. P. 1—12.

97 Основной идеей Протокола являлось налаживание более тесной связи между Ассамблеей ЕОУС и Парламентской ассамблеей Совета Европы (ПАСЕ). Аналогичное сближение Комитета министров Совета Европы (КМСЕ) и Европейской комиссии было подтверждено соглашением, заключенным в 1959 г. КМСЕ также заключил соглашение о сотрудничестве с Евратомом.

98 Exchange of letters between the Secretary General of the Council of Europe and the President of the Commission of the European Communities concerning the establishment of a liaison office of the Council of Europe in Brussels (29.11.1974, 20.12.1974).

99 В дальнейшем была учреждена Делегация Европейского Союза при Совете Европы в Страсбурге.

100 В частности, она была высказана в Совместной декларации, которую организации приняли в 2001 г.

101 Совместные программы представляют собой проекты

Совета Европы и Европейского Союза, которые запланированы в консультации с государствами-бенефициарами. Они со-

финансируются указанными организациями и осуществляют-

ся Советом Европы и предназначены для стран, охваченных политикой соседства и процессом стабилизации и ассоциации ЕС, а также для других стран, таких как Турция и Рос-

сия. Примерами являются программы по модернизации судебной системы и реформе уголовного права в Турции, созданию независимой, надежной и оперативной судебной си-

16—17 мая 2005 г. в Варшаве состоялся Третий саммит глав государств и правительств Совета Европы. В противоположность вышеуказанному подходу в Заключительной декларации был принят курс на взаимодополняемость, а не «правовое соревнование» организаций. Миссия по разработке новой правовой основы для расширенного сотрудничества СЕ и ЕС была поручена саммитом премьер-министру Люксембурга Ж.-К. Юнкеру, доклад которого затрагивал все существенные вопросы, касающиеся взаимоотношений организаций102.

В частности, обсуждались такие вопросы, как присоединение Европейского Союза к ЕКПЧ; цитирование актов СЕ в деятельности Европейского Союза; сотрудничество ЕС и Комиссара Совета Европы по правам человека; избежание ненужного дублирования в деятельности органов Совета Европы и Агентства ЕС по основным правам103; взаимодействие Суда ЕС и Европейского суда; координация инициатив по принятию актов СЕ и ЕС. В докладе также подчеркивалась важность координации инициатив по принятию правовых актов в области прав человека, освещалась деятельность Форума о будущем демократии, поднимались вопросы создания общеевропейского правового и судебного пространства, сотрудничества в рамках Европейской политики соседства, укрепления межпарламентских связей ПАСЕ и Европейского парламента, совместного среднесрочного бюджетного планирования и встреч в верхах, действия Соглашения о сотрудничестве Комитета регионов ЕС и Конгресса местных и региональных властей ЕС104 и др.

Создание новых правовых основ предполагало принятие «амбициозного меморандума» о взаимопонимании между ЕС и Советом Европы, который был подписан в 2007 г. и ознаменовал начало текущего этапа взаимоотношений105. Помимо установления основных направлений дальнейшего сотрудничества между Советом Европы и Европейским Союзом уста-

стемы на Западных Балканах, а также созданию полицейских сил, способных бороться с преступностью в странах Юго-Восточной Европы. Финансовый вклад ЕС в эти программы обычно превышает 90% от общей стоимости.

102 См.: Council ofEurope-European Union: a sole ambition for the European continent. Doc. 10897. 11 April 2006.

103 С целью координации деятельности Агентства ЕС по основным правам и Совета Европы было заключено отдельное соглашение. Подробнее см.: Agreement between the European Community and the Council of Europe on cooperation between the European Union Agency for Fundamental Rights and the Council of Europe // OJ L 186. 15 July 2008. P. 7—11.

104 Соглашение было пересмотрено дважды. Последняя версия: Revised Cooperation Agreement between the European Committee of the Regions and the Congress of Local and Regional Authorities of the Council Of Europe (Strasburg, 2018).

105 Memorandum of Understanding between the Council of Europe and the European Union (Strasburg, 2007).

навливается стремление организаций «в полной мере использовать опыт Венецианской комиссии»106.

Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия)107 представляет собой независимый консультативный орган, созданный при Совете Европы в 1990 г. Основой деятельности Венецианской комиссии (далее — ВК) является консультирование по конституционным вопросам государств — участников частичного108, а затем и расширенного соглашения 2002 г.109 с целью продвижения демократии, прав человека и верховенства права. Согласно Уставу Венецианская комиссия может сотрудничать не только с государствами, но и с «заинтересованными международными организациями и стру ктурами»110.

Одной из таких заинтересованных международных организаций выступило и Европейское экономическое сообщество. В Уставе ВК также предусмотрена ст. 2(6), согласно которой «Европейское сообщество имеет право участвовать в работе Комиссии». Это положение также устанавливает, что Европейское сообщество может стать членом Комиссии «в соответствии с условиями, согласованными с Комитетом министров».

После вступления в силу Лиссабонского договора Европейское сообщество было ликвидировано. Согласно абз. 3 ст. 1 Договора о ЕС в текущей редакции «[Европейский] Союз заменяет собой Европейское сообщество и является его правопреемником». Европейский Союз наследует статус Европейского сообщества в качестве участника в работе Венецианской комиссии. Примечательно, что ни Европейское сообщество, ни его правопреемник не обращались к Комитету министров за предоставлением статуса полноценного членства.

Индивидуальный член ВК Х. Сухоцка (Hanna Suchocka) указывает, что существует «некоторая неопределенность в отношении правовой природы деятельности ЕС в рамках Венецианской комиссии»111.

106 Memorandum of Understanding between the Council of Europe and the European Union (Strasbourg, 2007). P. 28.

107 Европейская комиссия за демократию через право получила сокращенное название Венецианской комиссии, поскольку основным местом заседания пленарных сессий Комиссии в соответствии с п. 3 ст. 6 Устава является регион Ве-нето (в частности, г. Венеция).

108 Resolution (90) 6 of the Committee of Ministers of the Council of Europe (10 May 1990).

109 Resolution RES (2002) 3 adopting the Revised Statute of the European Commission for Democracy through Law (adopted by the Committee of Ministers on 21 February 2002 at the 784th meeting of the Ministers' Deputies).

110 Ibid. Art. 1. P. 1.

111 EU engagement with other European regional organisations /

ed. by A.-L. Chane, A. Hauser, J. Jaraczewski and others. 2017.

Work Package No. 5 — Deliverable No. 2. P. 115.

Можно указать лишь на формы, которые приобретает участие ЕС в деятельности Венецианской комиссии:

1) участие в пленарных сессиях и заседаниях в подкомитетах ВК. Состав делегации Союза, направляемой в Венецию, обычно образуют представитель юридической службы Европейской комиссии и представитель Европейской службы внешних действий. В отдельных случаях в работе заседаний ВК могут принимать участие представители других органов и институтов Союза в зависимости от повестки мероприятия, например Комитета регионов;

2) направление запроса в Венецианскую комиссию от собственного имени или от имени третьих стран и международных организаций на издание Венецианской комиссией заключения по интересующим вопросам. На сегодняшний день Комиссией получены два официальных запроса Европейского Союза на издание заключений, в частности в отношении Боснии и Герцеговины112 и от имени Боливии113.

Таким образом, можно согласиться с Х. Сухоцка, что «отсутствие четких правил не создает особых препятствий для участия ЕС в работе Венецианской комиссии»114. Тем не менее ряд прав, таких как право выдвижения индивидуальных членов, участие в назначении докладчиков и голосование в отношении издаваемых актов для Европейского Союза, ограничены.

Изначально Венецианская комиссия намеревалась вносить более весомый вклад в становление Европейского Союза. Примерами являются исследования ВК в отношении правовой природы Союза и разработка Акта о европейском гражданстве115. Однако впоследствии Европейский Союз предложил Комиссии сосредоточиться на ее уставной деятельности116,

112 Opinion on legal certainty and the independence of the Judiciary in Bosnia and Herzegovina — CDL-AD (2012)014 adopted by the Venice Commission at its 91st Plenary Session (Venice, 15—16 June 2012).

113 Председатель Палаты депутатов Боливии обратился к делегации ЕС с просьбой направить в Венецианскую комиссию запрос об издании заключения по проекту Конституционного процессуального кодекса в рамках совместной программы между ВК и ЕС по разработке конституционных реформ в Боливии. Opinion on the draft code of constitutional procedure of Bolivia CDL-AD (2011)038 adopted by the Venice Commission at its 88th Plenary Session (Venice, 14—15 October 2011).

114 EU engagement with other European regional organisations, p. 115.

115 Подробнее см.: CDL(1995)016rev-e, Memorandum on the 1996 Intergovernmental Conference; CDL(1995)077e-restr, Note on the Venice Commission contribution to the 1996 Intergovernmental Conference (Strasbourg, 16 November 1995).

116 В частности, Рабочая группа Межправительственной конференции 1996 г., которая осуществляла реформу недавно учрежденного Европейского Союза, после значительного числа инициатив Венецианской комиссии предложила послед-

а именно на вопросах конституционного права. По этой причине на протяжении своей истории Венецианская комиссия стремилась выступать в качестве «моста» между национальным конституционным правом государств-членов и правом Европейского Союза.

Выводы. В Европейском Союзе реализуется преимущественно внутренняя модель контроля за соблюдением основополагающих ценностей. Несмотря на то что их продвижение и защита являются одной из главных целей Союза, в данной сфере существует ряд ограничений. В первую очередь они связаны с тем, что Европейский Союз не располагает строго правозащитной компетенцией, т. е. может контролировать соблюдение прав человека только в связи с применением права ЕС. Еще более серьезные ограничения сковывают и деятельность учрежденного в 2007 г. Агентства Европейского Союза по основным правам. Суд ЕС также не может напрямую прибегать к защите основополагающих ценностей в силу наличия у Совета компетенции в данной сфере. В связи с этим стратегические шаги, принимаемые для распространения ценностей, имеют для государств — членов ЕС во многом рекомендательный характер, что делает данное направление политики «заложником» суверенных государств.

Совет, который располагает механизмом ст. 7 ДЕС, не способен прибегнуть к его полноценной реализации в силу необходимости принятия данного решения единогласием. В случае, когда государства-нарушители существуют в количестве более одного, как в ситуации с Польшей и Венгрией, указанный сценарий практически нереализуем. Данная «беспомощность» находит воплощение в пролиферации правовых механизмов контроля Комиссии в отношении внутриполитической ситуации государств-членов. Апогеем такого давления становится предусмотренная в 2020 г. возможность лишения отдельных государств-членов финансовых ресурсов, необходимых для восстановления экономики после пандемии. В свою очередь, это приводит к интенсифика-

ней «сосредоточить внимание... на вопросах, по которым она уже готовила заключения Правительствам». Данный призыв можно рассматривать как попытку Союза лимитировать вмешательство Венецианской комиссии в собственную деятельность. Подробнее см.: CDL(1995)077e-restr, р. 1.

ции столкновений национальных и наднациональных интересов и дальнейшему ослаблению единства Союза.

Реализация модели внешнего контроля также не гарантирует искомые преимущества ценностной политике. Присоединение ЕС к ЕКПЧ, открывающее Совету Европы дорогу к статусу главного хранителя общеевропейских ценностей, не устраивает Союз, который также стремится к панъевропейскому первенству и рассматривает собственную правовую систему в качестве автономной. Возможность пересмотра ЕСПЧ решений институтов, особенно Суда ЕС, очевидно, усилит защиту прав человека, но может ослабить авторитет Союза в свете выявления Страсбургским судом тех или иных ошибок в наднациональном управлении. Отсутствие единого органа по защите конституционных ценностей (наподобие Копенгагенской комиссии) может компенсировать работа Венецианской комиссии. В то же время передача защиты ценностей Союза «на аутсорсинг» небольшой европейской организации может стать для последней непосильной задачей. Кроме того, констатация факта, что Союз не способен самостоятельно продвигать и защищать основополагающие ценности, может стать дополнительной репутационной издержкой.

Итак, многие вопросы, которые становятся причиной преследования России со стороны европейских структур, являются предметом правового регулирования в самом Европейском Союзе. В первую очередь примечательно начало принятия серии актов по борьбе с политической дезинформацией и раскрытию информации о владельцах и бенефициарах средств массовой информации. Реформа института экономических санкций в сторону исключительно индивидуальных санкций без географической привязки является следствием осознания негативного воздействия прежних санкций на проживающие на данной территории народы, их экономическое благосостояние, что усугубляет проблемы, существующие в государственном управлении. «Нравоучительная риторика» в виде организуемых ЕС политических диалогов также не имеет серьезных успехов, что было недавно отмечено Европейским парламентом. Анализ новой стратегии в отношении России показывает, что ныне Союз пытается применять давно продвигаемый Россией инструментарий открытого и взаимовыгодного секторального диалога.

Список литературы

Andersen S. Non-binding Peer Evaluation within an Area of Freedom, Security and Justice // Freedom, Security and Justice in the European Union: Internal and External Dimensions of Increased Cooperation after the Lisbon Treaty / ed. by R. L. Holzhacker, P. Paul Luif. Springer Science & Business Media, 2014.

Barroso J. M. President of the European Commission State of the Union 2012 Address Plenary Session of the European Parliament. Strasbourg, 2012. 12 September.

Buquicchio G. Speech at the Assises de la Justice Conference on "What role for Justice in the European Union" organised by the European Commission. 21 November 2013.

Butler I. Wary EU governments hold first rights talk. URL: https://encompass-europe.com/comment/wary-eu-governments-hold-first-rights-talk.

Closa C., Kochenov D. Reinforcing the Rule of Law Oversight in the European Union, in Strengthening the Rule of Law in Europe: From a Common Concept to Mechanisms of Implementation. Oxford, 2015.

Gateva E. European Union Enlargement Conditionality. Palgrave Macmillan, 2015.

Ghazaryan N. The fluid concept of "EU values" in the neighborhood: A change of paradigm from East to South? // The European Neighbourhood Policy — Values and Principles / ed. by S. Poli. London, 2018.

Kochenov D., Pech L. Upholding the Rule of Law in the EU: On the Commission's "Pre-Article 7 Procedure" as a timid step in the right direction. European University Institute Working Papers, Department of Law, 2015.

Lenaerts K. Keynote speech at the Conference "Making the EU Charter of Fundamental Rights a reality for all". 12 November 2019. URL: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/charter_lenaerts12.11.19.pdf.

Moxham L., Stefanelli J. Safeguarding the rule of law, democracy and fundamental rights: a monitoring model for the European Union. Bingham Centre for the Rule of Law, 2013.

Reding V. The EU and the Rule of Law — What next? 4 September 2013. URL: https://ec.europe.eu/commission/presscorner/detail/ cs/speech_13_677.

Von Bogdandy A. Reverse Solange — Protecting the Essence of Fundamental Rights against EU Member States // Common Market Law Review. 2012. Vol. 49. Iss. 2.

Капустин А. Я., Ковлер А. И., Белялова А. М., Лебедева Я. И., Фокин Е. А. Практика рассмотрения межгосударственных жалоб в международных судах: история вопроса и перспективы // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2020. № 6.

Рябова В. О. Взаимодействие Суда Европейского Союза и Европейского суда по правам человека по делам о защите прав человека после Лиссабонского договора: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016.

Фокин Е. А., Черенкова В. С. Судебная реформа в Польше: аналитический обзор заключения, принятого Венецианской комиссией на 113-й пленарной сессии в отношении Польши // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 2.

Черенкова В. С., Лебедева Я. И. Аналитический обзор заключений в отношении Молдовы и Венгрии, принятых на 111-й пленарной сессии Венецианской комиссии // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 4(65).

Чиркин С. В., Лебедева Я. И., Кошелева Е. В. Верховенство права в Европейском Союзе: содержание, механизмы защиты и роль Венецианской комиссии и Европейского суда по правам человека // Венецианская комиссия о правовом государстве / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2021.

Энтин К. В. Право Европейского Союз сквозь призму практики Суда Европейского Союза. М., 2020.

References

Andersen S. Non-binding Peer Evaluation within an Area of Freedom, Security and Justice. Freedom, Security and Justice in the European Union: Internal and External Dimensions of Increased Cooperation after the Lisbon Treaty. Ed. by R. L. Holzhacker, P. Paul Luif. Springer Science and Business Media, 2014.

Barroso J. M. President of the European Commission State of the Union 2012 Address Plenary Session of the European Parliament. Strasbourg, 2012. 12 September.

Buquicchio G. Speech at the Assises de la Justice Conference on "What role for Justice in the European Union" organised by the European Commission. 21 November 2013.

Butler I. Wary EU governments hold first rights talk. Available at: https://encompass-europe.com/comment/wary-eu-governments-hold-first-rights-talk.

Cherenkova V. S., Lebedeva Ya. I. Analytic Review of the Opinions on Moldova and Hungary Adopted at the 111th Plenary Session of the Venice Commission. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2017, no. 4, pp. 161—166. (In Russ.) DOI: 10.12737/ article_598063fbc55c57.59501047.

Chirkin S. V., Lebedeva Ya. I., Kosheleva E. V. The rule of law in the European Union: content, protection mechanisms and the role of the Venice Commission and the European Court of Human Rights. European Court of Human Rights and Venice Commission: on the State of Law. Ed. by T. Y. Khabrieva. Moscow, 2021. 528 p. (In Russ.)

Closa C., Kochenov D. Reinforcing the Rule of Law Oversight in the European Union, in Strengthening the Rule of Law in Europe: From a Common Concept to Mechanisms of Implementation. Oxford, 2015.

Entin K. V. The law of the European Union through the prism of the practice of the Court of Justice of the European Union. Moscow, 2020. 324 p. (In Russ.)

Fokin E. A., Cherenkova V. S. The Judicial Reform in Poland: Analytical Reviews of the Opinion, Adopted by the Venice Commission on the 113th Plenary Session. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2018, no. 2, pp. 124—130. (In Russ.) DOI: 10.12737/ art.2018.2.19.

Gateva E. European Union Enlargement Conditionality. Palgrave Macmillan, 2015. 267 p.

Ghazaryan N. The fluid concept of "EU values" in the neighborhood: A change of paradigm from East to South? The European Neighbourhood Policy — Values and Principles. Ed. by S. Poli. London, 2018.

Kapustin A. Ya., Kovler A. I., Belyalova A. M., Lebedeva Ya. I., Fokin E. A. Inter-State Applications in International Courts: History and Prospects. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2020, no. 6, pp. 116—134. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2020.056.

Kochenov D., Pech L. Upholding the Rule of Law in the EU: On the Commission's "Pre-Article 7 Procedure" as a timid step in the right direction. European University Institute Working Papers. Department of Law, 2015. 24 p.

Lenaerts K. Keynote speech at the Conference "Making the EU Charter of Fundamental Rights a reality for all". 12 November 2019. Available at: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/charter_lenaerts12.11.19.pdf.

Moxham L., Stefanelli J. Safeguarding the rule of law, democracy and fundamental rights: a monitoring model for the European Union. Bingham Centre for the Rule of Law, 2013. 54 p.

Reding V. The EU and the Rule of Law — What next? 4 September 2013. Available at: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/ detail/cs/SPEECH_13_677.

Ryabova V. O. The interaction of the Court of the European Union and the European Court of Human Rights on Affairs for the Protection of Human Rights after the Lisbon Treaty. Cand. diss. Moscow, 2016. 188 p. (In Russ.)

Von Bogdandy A. Reverse Solange — Protecting the Essence of Fundamental Rights against EU Member States. Common Market Law Review, 2012, vol. 49, iss. 2, pp. 489—519.

Информация об авторе

Я. И. Лебедева, младший научный сотрудник отдела научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ