CC BY
52
ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ ПРОВЕДЕНИЯ АУДИТОВ ВТОРОЙ СТОРОНЫ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
А.А. Борзунов, канд. экон. наук, главный специалист по качеству
Предприятие по обращению с радиоактивными отходами «РосРАО» (Предприятие Госкорпорации «Росатом») (Россия, г. Москва)
DOI: 10.24411/2411-0450-2018-10296
Аннотация. Гласность, прозрачность и отсутствие ограничения конкуренции при проведении государственных закупок нередко оборачивается срывом сроков исполнения договоров и негативно сказывается на уровне качества продукции, что в свою очередь приводит к дополнительным затратам на исправление несоответствий и сводит на нет весь полученный экономический эффект от проведения конкурентных процедур. Эффективным инструментом снижения зависимости от неконтролируемых рисков, связанных с поставщиками, является проведение аудитов второй стороны, которые способствуют формированию достаточно объективного представления об участниках закупки и их способности исполнить договор. В данной статье проведен анализ ряда проблемных вопросов, связанных с государственными закупками, и аргументирована целесообразность проведения аудитов второй стороны при их осуществлении.
Ключевые слова: государственные закупки; аудит второй стороны; аудит поставщика; управление рисками; риск-ориентированный подход.
В экономике Российской Федерации традиционно велика доля государственных компаний, которая согласно подсчетам Центра стратегических разработок составляет 46% [1, с. 13], в то время как по оценкам экспертов Федеральной антимонопольной службы РФ госсектор контролирует более 60-70% российской экономики [2, с. 9]. С учетом сохранения государственно-монополистических тенденций большое значение для национальной экономической безопасности имеют вопросы оптимального регулирования закупок, осуществляемых государственными компаниями и компаниями с государственным участием, так как по данным Министерства финансов РФ в 2017 году по результатам таких закупок заключено договоров общим объемом около 18,7 трлн руб. [3, с. 11] и контрактов общим объемом более 6,31 трлн. рублей [4, с. 10].
В целях экономически эффективного расходования денежных средств, обеспечения гласности и прозрачности закупочной деятельности, отсутствия необоснованного ограничения конкуренции и предотвращения мошенничества, коррупции и других злоупотреблений с начала 2012 го-
да в России введено законодательное регулирование госзакупок. Следует отметить, что определение термина «государственные закупки» исследователями трактуется по-разному в зависимости от контекста рассмотрения и специфики профессиональной деятельности «трактователей». В рамках настоящей статьи будут рассматриваться закупки, осуществление которых регламентировано Федеральным законом от 18.07.2011 №223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон №223-Ф3) [5] и Федеральным законом от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон №44-
ФЗ) [6].
По прошествии более пяти лет можно констатировать, что подобное регулирование закупок породило массу споров (в том числе в судебных инстанциях) о правильном применении и особенностях соблюдения требований, предъявляемых к субъектам, которые осуществляют закупки по правилам Закона №44-ФЗ (с учетом того, что в ряде случаев они имеют право вос-
пользоваться нормами Закона №223-ФЗ -например, при закупках федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства [6]) и правилам Закона №223-ФЗ (которые, наоборот, в ряде случаев должны соблюдать требования Закона №44-ФЗ - например, при получении субсидий в соответствии с бюджетным законодательством РФ [5]).
Оставляя в стороне вопросы наличия обширных возможностей для толкования правовых норм, равно как и вопросы, связанные с достижением экономического эффекта от проведения закупочных процедур, следует отметить, что законодательное регулирование закупок позволило обеспечить приемлемый уровень конкуренции, а также способствовало развитию рынков товаров/услуг/работ и созданию условий для их устойчивого функционирования. Вместе с тем, дуализм всего, что связано с человеческой деятельностью, однозначно свидетельствует о существовании обратной стороны зарегулированно-сти закупочной деятельности. Так, реализуемый в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» принцип «Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации ... стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем)» [7] приводит к тому, что поставщиками (подрядчиками, исполнителями) становятся организации, которые не в состоянии качественно исполнить договор (контракт).
В частности статья 33 Закона № 44-ФЗ устанавливает правила описания объекта закупки, в соответствии с которыми «не допускается включение в документацию о закупке (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работы или услуги, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требований к производителю товара, к участнику закупки (в том числе требования к квалификации участника закупки, включая наличие опыта работы), а также требования к деловой репутации участника закуп-
ки, требования к наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, . выполнения работы или оказания услуги, ...» [6]. То есть у заказчика попросту отсутствует возможность предъявления каких-либо требований к исполнителю, что зачастую приводит к невозможности отклонения недобросовестных участников рынка по результатам конкурсных процедур (в случае демпинга) в связи с тем, что основным критерием выбора является цена.
Отсутствие ограничений в допуске к участию, равноправие и открытость при проведении государственных закупок нередко оборачивается срывом сроков выполнения договора (контракта) и негативно сказывается на уровне качества продукции (услуг/работ), что в свою очередь приводит к дополнительным затратам на исправление несоответствий и сводит на нет весь полученный экономический эффект от проведения конкурентных процедур. Несмотря на то, что заказчик вправе установить требование об отсутствии сведений об участниках закупки в реестрах недобросовестных поставщиков, предусмотренных законами № 44-ФЗ и № 223-ФЗ, следует признать, что длительность и трудоемкость внесения информации в данные реестры во много раз превышает аналогичные показатели при смене наименования и реквизитов юридического лица, чем и пользуются участники рынка при попадании в «черный список».
По мнению автора, эффективным инструментом снижения рисков, связанных с недобросовестными производителями (поставщиками/сервисными предприятиями), является проведение аудитов второй стороны, которые в соответствии с ГОСТ Р ИСО 9000-2015 «выполняются сторонами, заинтересованными в деятельности организации, например, потребителями, или другими лицами от их имени» [8]. Проведение аудитов второй стороны способствует формированию достаточно объективного представления об участнике закупки и о его способности исполнить договор на основе реальной оценки действующей
системы управления, наличия производственных мощностей, человеческих ресурсов, сырья и материалов, а также других составляющих, которые имеют значение при производстве конкретного товара (выполнения работы/оказания услуги).
В контексте рассматриваемого вопроса целесообразно также упомянуть о другой разновидности внешних аудитов - аудитах третьей стороны, которые проводятся независимыми аудитирующими организациями, как правило, в целях сертификации на соответствие российским или международным стандартам. К сожалению, приходится констатировать, что, несмотря на единые критерии, аудиторы из разных органов по сертификации исходят из различного понимания требований стандартов и зачастую очень по-разному оценивают предприятия, что в сочетании с огромным количеством недобросовестных органов по сертификации, которые являются «не посредником, а аккредитованным специализированным органом» и выдают сертификаты по акции «3 сертификата по цене двух!» за 2 часа и «с бесплатной доставкой курьером» без проведения какой-либо реальной оценки приводит к дискредитации процедуры подтверждения соответствия. Более того, деятельность таких «органов» подрывает доверие к стандартам, на соответствие которым проводится подобный «аудит», превращая сертификат соответствия ISO 9001:2015 из свидетельства зрелости системы менеджмента, подтверждающего способность предприятия к устойчивому выполнению требований заинтересованных сторон независимо от изменяющихся условий, в бессмысленную «бумажку».
Существующее крайне печальное положение дел на российском рынке сертификационных услуг не позволяет считать наличие сертификатов гарантией соответствия установленным требованиям и является одним из побудительных мотивов проведения аудитов второй стороны, которые становятся повседневной практикой многих крупных российских компаний с государственным участием. Основными целями при проведении таких аудитов, как правило, являются: оценка способности
конкретного производителя (поставщика/подрядчика) выполнить все условия договора, определение основных рисков при работе с данным производителем (поставщиком/подрядчиком) и принятие мер по их регулированию, разъяснение требований к продукции (работе/услуге), ранжирование производителя (поставщика/подрядчика) в сравнении с конкурентами и составление реестра одобренных производителей (поставщи-
ков/подрядчиков).
ПАО «Газпром» и компании группы «Газпром» проводят технический аудит -проверку соответствия сведений, указанных производителем (поставщиком/подрядчиком) в заявке на участие в предквалификации (открытая процедура определения потенциальных участников закупок), фактическим данным с выездом на место производственной деятельности [9, с. 33]. По результатам рассмотрения заявок и проведения технического аудита принимается решение о включении/невключении производителя (поставщика/подрядчика) в реестр потенциальных участников закупок по определенным видам поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг [9, с. 34].
ПАО «НК «Роснефть» и дочерние общества ПАО «НК «Роснефть» проверяют соответствие участника закупки заявленным требованиям и достоверность представленных им сведений, в том числе посредством проведения выездной проверки, инспекционного контроля и/или технического аудита [10, с. 108]. Целью проведения данного аудита является ознакомление с производственно-технической деятельностью производителя (поставщика/подрядчика), техническими возможностями, мощностями, номенклатурой продукции (услуг/работ), а также оценка его способности производить и/или поставлять продукцию (оказывать услуги/выполнять работы) в соответствии с установленными требованиями [11, с. 5].
Госкорпорация «Росатом» и предприятия атомной отрасли проводят аудиты достоверности данных - оценку степени соответствия производителя (предприятия-подрядчика / сервисного предприятия) ус-
тановленным требованиям [12, с. 37]. Ау- сатом» Мельченко И.А. констатирует: «В диты достоверности данных проводятся в 2018 году было 222 выездных аудита. Тем отношении производителей (предприятий- самым за короткий срок мы значительно подрядчиков / сервисных предприятий) повысили процент исполнения договоров: критически важной продукции, задержка там, где аудит проводился на стадии за-поставок и/или несоответствие которой купки, показатель по исполнению догово-влияет на безопасность и охрану труда или ров достигает 90%» [15, с. 5]. Таким обра-приводит к остановке основного произ- зом, аудит второй стороны является одним водственного процесса [13, с. 12]. Также из перспективных направлений совершен-функционирует рейтинг деловой репута- ствования системы материально-ции - онлайн-база с информацией по всем технического обеспечения государствен-поставщикам Госкорпорации «Росатом» ных компаний и компаний с государствен-[14, с. 5]. ным участием, эффективно отвечая на вы-
Директор департамента методологии и зовы современного рынка. организации закупок Госкорпорации «Ро-
Библиографический список
1. Эффективное управление государственной собственностью в 2018-2024 годах и до 2035 года / Радыгин А.Д., Абрамов А.Е., Аксенов А.А., Ильясова Г.У., Мальгинов Г.Н., Чернова М.И., Энтов Р.М. // Официальный сайт Центра стратегических разработок (ЦСР) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.csr.ru/wp-content/uploads/2018/02/Doklad_effektivnoe_upravlenie_gossobstvennostyu_Web.pdf (дата обращения: 04.11.2018).
2. Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2016 год // Официальный сайт Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) [Электронный ресурс]. -Режим доступа: https://fas.gov.ru/documents/596439 (дата обращения: 04.11.2018).
3. Статистические показатели, характеризующие результаты осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд по итогам I-IV кварталов 2017 г. // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2018/04/main/Monitoring_IV_kv_2.pdf (дата обращения: 04.11.2018).
4. Мониторинг применения Федерального Закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в 2017 году // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [Электронный ресурс]. -Режим доступа: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2018/04/main/Monitoring_223-FZ_2017_1.pdf (дата обращения: 04.11.2018).
5. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [Электронный ресурс]. - Некоммерческая интернет-версия системы КонсультантПлюс. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения 08.12.2018).
6. Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Электронный ресурс]. - Некоммерческая интернет-версия системы КонсультантПлюс. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения 08.12.2018).
7. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [Электронный ресурс]. - Некоммерческая интернет-версия системы КонсультантПлюс. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_61763/ (дата обращения 08.12.2018).
8. ГОСТ Р ИСО 9000-2015 «Системы менеджмента качества. Требования» // Техэкс-перт. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/1200124393 (дата обращения: 09.12.2018).
9. Положение о закупках товаров, работ, услуг ПАО «Газпром» и Компаний Группы Газпром (новая редакция), утверждено решением Совета директоров ПАО «Газпром» от 19.10.2018 № 3168 // Официальный сайт ПАО «Газпром» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gazprom.rU/f/posts/21/053269/new-provisions-on-procurement.pdf (дата обращения: 15.12.2018).
10. Положение компании о закупке товаров, работ, услуг № П2-08 Р-0019, утверждено решением Совета директоров ПАО «НК «Роснефть» от 30.11.2018 (Протокол от 03.12.2018 № 11) // Официальный сайт ПАО «НК «Роснефть» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://zakupki.rosneft.ru/node/459132 (дата обращения: 15.12.2018).
11. Требования ПАО «НК «РОСНЕФТЬ» при организации и проведении технических аудитов поставщиков материально-технических ресурсов // Официальный сайт закупок ПАО «НК «Роснефть» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://zakupki.rosneft.ru/files/Требования%20по%20организации%20Технических%20аудит ов.pdf (дата обращения: 15.12.2018).
12. Единый отраслевой стандарт закупок (положение о закупке) Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», утвержден решением Наблюдательного совета Госкорпорации «Росатом» от 07.02.2012 №37 // Официальный сайт закупок Госкорпорации «Росатом» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://zakшpki.шsatom.m/?mode=CMSArtide&actюn=siteview&oid=68&retшmшrl=&node=af2 3 (дата обращения: 15.12.2018).
13. Временный единый отраслевой порядок по типизации технических требований и аудиту достоверности данных, утвержденный приказом Госкорпорации «Росатом» от 29.03.2017 № 1/267-П, в редакции приказов Госкорпорации «Росатом»: от 10.08.2017 № 1/765-П, от 14.09.2017 № 1/877-П, от 16.02.2018 № 1/175-П, от 29.05.2018 № 1/552-П // Официальный сайт закупок Госкорпорации «Росатом» [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://zakшpki.шsatom.m/?mode=CMSArtide&actюn=siteview&oid=534&retшmшrl=&node=af 23 (дата обращения: 01.12.2018).
14. Поставщики попадут под аудит // Страна Росатом. - 2016. - № 40 (264). - С. 5.
15. Зайцева С. Работа по контрактам // Страна Росатом. - 2018. - №47 (367). - С. 5.
THE ADVISABILITY OF CONDUCTING SECOND PARTY AUDITS WITHIN STATE
PROCUREMENT
A.A. Borzunov, candidate of economic sciences, associate professor, main specialist in quality Radioactive Waste Management Enterprise «RosRAO» (State corporation «Rosatom» company) (Russia, Moscow)
Abstract. Openness, transparency and non-restricting competition within state procurement leads to failure of contracts' terms execution and have a negative impact on the level ofproduct quality that quite often leads to additional costs for the correction of nonconformity and negates all obtained economic effect of competitive procedures. An effective tool to reduce dependence on uncontrolled risks associated with suppliers is conducting second party audits, which contributes to the formation of a fairly objective view ofparticipants ofprocurement procedures and their ability to fulfill a contract. This article analyzes a number of problematic issues related to state procurement, andfigures out the advisability of conducting second party audits within state procurement.
Keywords: State procurement; second party audit; supplier audit; risk management; risk-oriented approach.
