Требование об обеспечении земельного участка доступом к землям общего пользования Текст научной статьи по специальности «Право»

 Требование об обеспечении земельного участка доступом к землям общего пользования

Е.В. Булдаева начальник отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятии (г. Улан-Удэ)

Екатерина Владимировна Булдаева, evbouldaeva@yandex.ru

Общие требования к образуемым земельным участкам установлены статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), которую можно назвать систематизирующей, поскольку ее нормы в основном имеют отсылочный характер.

Так, порядок установления предельных размеров регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами. Запрет на пересечение с объектами землеустройства, указанный в статье 11.9 ЗК РФ, дублирует статью 83 ЗК РФ. При этом статьей 11.9 ЗК РФ не установлено требование об обеспечении образуемого земельного участка доступом к землям общего пользования.

В то же время наличие доступа определяет возможность использования любого земельного участка, а то, каким образом (с какой стороны) доступ организован, определяет план застройки земельного участка. Грамотное расположение дорог, проездов, определение достаточной нагрузки (предельное количество земельных участков) на участок дороги определяют удобство и благополучие населенного пункта.

Статьей 22 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон № 218-ФЗ) установлено, что в графической части межевого плана указывается доступ к образуемым или из-

мененным земельным участкам (проход или проезд от земельных участков общего пользования) в том числе посредством установления сервитута. Пунктом 26 части 1 статьи 26 Закона № 218-ФЗ предусмотрено, что отсутствие доступа к образуемому или изменяемому земельному участку является основанием для приостановления государственного кадастрового учета.

Под доступом к земельным участкам в соответствии со статьями 22 и 26 Закона № 218-ФЗ понимается наличие прохода или проезда от земельных участков общего пользования. При этом земельным законодательством не уточняется, в каком случае достаточно обеспечение прохода, а в каком необходимо обеспечение проезда к землям общего пользования.

Так, судебная коллегия Самарского областного суда пришла к выводу о том, что требования истцов о предоставлении им проезда на свой земельный участок на законе не основаны, поскольку доступ к земельному участку обеспечивается и наличием прохода, который занимает значительно меньшую часть чужого земельного участка, чем проезд. При этом в обоснование своих выводов суд указал, что доказательств необходимости пожарного проезда (заключение МСЧ о необходимости пожарного проезда) не представлено; в градостроительной документации спорный проезд не предусмотрен (см. [9, п. 8]).

До принятия Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государ-

ственном кадастре недвижимости» порядок образования земельных участков регулировался подзаконными нормативными правовыми актами, в том числе Методическими рекомендациями по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства [3] (далее - Методические рекомендации). Согласно подпункту 4 пункта 7.5 Методических рекомендаций земельный участок в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования в обязательном порядке обеспечивается доступом в виде прохода (шириной не менее 1 метра) или проезда (шириной не менее 3,5 метра). Земельный участок, на котором имеются капитальные строения или право на их возведение, обеспечивается проездом. Доступ к участку обеспечивается как за счет земель общего пользования, так и за счет территории иных земельных участков посредством установления частного сервитута.

Как тогда, так и сейчас более детальные требования к ширине проезда в зависимости от вида разрешенного использования земельного участка установлены СНИП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» [10].

Думается, что общее правило, которое было закреплено в пункте 4 пункта 7.5 Методических рекомендаций, необходимо закрепить в статье 11.9 ЗК РФ.

Правила обеспечения доступом образуемых земельных участков к землям общего пользования регламентированы в большей степени подзаконным нормативным правовым актом - приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 8 декабря 2015 года № 921 «Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке» (далее - Требования к межевому плану). В соответствии с утвержденной формой межевого плана при образовании (изменении) земельных участков обязательно указываются сведения об обеспечении досту-

па (прохода или проезда от земель общего пользования, земельных участков общего пользования, территории общего пользования) к образуемым или измененным земельным участкам. Единственный случай, когда сведения об обеспечении доступа не указываются в межевом плане, это когда образуемый земельный участок является земельным участком общего пользования (п. 55 Требований к межевому плану).

В каждом положении Требований к межевому плану, касающемся обеспечения доступа, перечисляются все три возможных варианта используемой терминологии (земли общего пользования, земельные участки общего пользования, территории общего пользования), что не отвечает принципам законодательной экономии, затрудняет восприятие информации. Отсутствие единой терминологии создает путаницу. Так, законом № 218-ФЗ в положениях об обеспечении доступа к земельным участкам используется термин «земельные участки общего пользования». И если буквально толковать нормы статей 22 и 25 этого закона, то получается, что обеспечение доступа к землям (территориям) общего пользования, предусмотренное Требованиями к межевому плану, не отвечает требованиям статьи 22 и является основанием для приостановления государственного кадастрового учета в соответствии со статьей 25 Закона № 218-ФЗ.

Представляется, что должен быть один обобщающий термин - «земли общего пользования». При этом под землями понимается не только совокупность земельных участков, но и земли, на которых не сформированы земельные участки (земли не-разграниченной государственной собственности).

Согласно пунктам 55, 56 и 105 Требований к межевому плану обеспечение доступа образуемого земельного участка к землям общего пользования возможно следующими способами:

1) непосредственный доступ к землям (территориям) общего пользования. В этом

случае в сведениях межевого плана об обеспечении доступа к земельному участку указывают словосочетания «земли общего пользования» или «территория общего пользования»;

2) непосредственный доступ к земельным участкам общего пользования. В этом случае указывается кадастровый номер или обозначение земельного участка и словосочетания «земельный участок общего пользования» или «расположен в границах территории общего пользования»;

3) доступ к землям (земельным участкам, территориям) общего пользования через смежные земельные участки. В этом случае указывается кадастровый номер или обозначение земельного участка, посредством которого обеспечивается доступ;

4) доступ к землям (земельным участкам, территориям) общего пользования посредством зоны с особыми условиями использования (например охранной зоны). В этом случае в межевом плане указывается: «доступ обеспечен посредством зоны (указывается наименование зоны, ее индивидуальное обозначение (например, вид, тип, номер, индекс)». Также указывается основание установления зоны (реквизит акта органа государственной власти, органа местного самоуправления либо, если зона установлена в силу закона, - реквизиты соответствующего законодательного акта). При этом, если соответствующая зона не имеет непосредственного доступа к землям (земельным участкам, территориям) общего пользования, то дополнительно приводятся обозначение или кадастровый номер земельного участка, обеспечивающего такой доступ.

Надо отметить, что в ранее принятых редакциях Требований к межевому плану четвертый способ обеспечения доступа к земельным участкам не указывался. Смысл указанной нормы не совсем понятен. Территория зоны с особыми условиями использования не может быть отнесена к землям общего пользования, так как в ее границах, как правило, расположены земельные

участки с иными видами разрешенного использования, не предполагающими общего пользования. Получается, что можно организовать проезд через чужой незастроенный земельный участок, который относится, например, к охранной зоне, и указать в межевом плане, что доступ обеспечен посредством зоны. Формально требования к межевому плану будут соблюдены. Учитывая, что это самостоятельный способ обеспечения доступа, требования о наличии соглашения либо правового акта не предусмотрены.

Основной проблемой обеспечения доступа к земельным участкам является, как уже указывалось, отсутствие единой терминологии и однозначного понимания, в отношении земель общего пользования. О понятии «земли общего пользования» упоминается в трех кодифицированных федеральных законах и во всех с разной терминологией и в разном значении.

Так, статья 262 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) называется «Земельные участки общего пользования. Доступ на земельный участок». Определения указанных понятий в этой статья не содержатся. Согласно ее содержанию граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на незакрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

Из приведенного положения следует, что земельные участки общего пользования -это все незакрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. При этом пока доступ к земельному участку открыт, - это земельный участок общего пользования, как только доступ будет закрыт, этот статус утрачивается. Соответственно, может закрыться доступ и

к другим смежным земельным участкам. В этом случае гарантий обеспеченности доступа у собственников таких земельных участков нет.

В статье 39.11 ЗК РФ используются понятия и «земельные участки общего пользования», и «земли общего пользования», и «территории общего пользования», однако определения указанных понятий не приведены, указан лишь примерный перечень объектов, которые могут быть размещены на таких земельных участках.

В соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ к земельным участкам общего пользования отнесены участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами. Нормой пункта 12 статьи 85 ЗК РФ установлено правило: земельные участки общего пользования не подлежат приватизации.

Представляется спорным отнесение к землям общего пользования только тех земель, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. Так, в случае установления публичного сервитута для прохода или проезда через земельный участок, находящийся в частной собственности, думается, он приобретает статус земель общего пользования. Другим примером могут служить дороги, проезды в дачных, садоводческих товариществах. Земельные участки, на которых размещены дороги, проезды, принадлежат либо товариществу, либо членам товарищества. Возможность нахождения земель общего пользования в частной собственности не вполне сочетается с требованиями статей 262 ГК РФ и 85 ЗК РФ.

В Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее - ГрК РФ) дается определение территориям общего пользования. В соответствии с пунктом 12 статьи 1 ГрК РФ территории общего пользования -это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, на-

бережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Перечень объектов, которыми могут быть заняты территории общего пользования, почти такой же, как в статье 85 ЗК РФ (6 идентичных объектов). Не указаны лишь автомобильные дороги, водные объекты, пляжи. Перечень, указанный в ГрК РФ, дополнен территорией береговой полосы водных объектов общего пользования.

В письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 ноября 2011 года № д23-4580 в отношении земель общего пользования приводится определение из ГрК РФ, а также указано, что к таким землям в соответствии с частью 1 статьи 11 Лесного кодекса Российской Федерации относятся все земли лесного фонда.

В определении, закрепленном статьей 1 ГрК РФ, можно выделить два признака:

1) по кругу лиц (таким объектом пользуется неограниченный круг лиц);

2) пользование осуществляется беспрепятственно.

Представляется, что приведенные признаки не дают гарантий собственнику образованного земельного участка в сохранении постоянногом статуса таких земель.

На практике все земли, находящиеся в неразграниченной государственной собственности, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, свободные от застройки, воспринимаются как земли общего пользования. Формально они отвечают установленному требованию - открыты для пользования неограниченным кругом лиц. На месте незастроенных земельных участков, неразграниченных земель стихийно образуются дороги, проезды. Впоследствии на месте таких дорог и проездов формируются земельные участки, и начинаются проблемы с обеспечением доступа. Правовые акты органов местного самоуправления об обеспечении доступа не всегда принимаются. При отсутствии правового акта органа местного самоуправления об обеспечении

доступа к земельному участку невозможно предъявить претензии к органу местного самоуправления в случае, если доступ к земельным участкам будет закрыт.

Дело в том, что при обеспечении доступа непосредственно к землям, доступным на момент образования земельного участка для общего пользования, никаких ограничений на эти земли не возникает. Специального правового акта об установлении доступа в этом случае орган кадастрового учета не требует.

А.А. Ушакова в своей диссертации [7] предлагает использовать термин «земли, доступные для общего пользования». При этом земли общего пользования предлагается считать подвидом земель, доступных для общего пользования. Отличительной чертой земель общего пользования должно быть то, что они призваны обеспечить функционирование и развитие территории населенного пункта как сложного территориального образования. Соответственно, для придания им такого статуса необходимо решение уполномоченного органа местного самоуправления, оформленное в установленном законом порядке.

Учитывая изложенное, предлагаем следующее определение понятия: земли общего пользования - это земельные участки, территории, предназначенные в соответствии с документами о планировке территории для использования неограниченным кругом лиц для прохода, проезда, а также отдыха.

Вопрос об организации проездов, проходов должен решаться при утверждении проектов планировки территории. Границы земель общего пользования должны определяться красными линиями. Проекты планировки предусмотрены далеко не для всех земель. Например, в городе Улан-Удэ только для 54 процентов территории существуют проекты планировки. Вне границ населенных пунктов проекты планировки вообще не предусмотрены.

Земельные участки общего пользования, как правило, образуются в последнюю

очередь. Орган кадастрового учета не имеет возможности проверить информацию, предоставленнную кадастровым инженером, если в межевом плане указано, что доступ обеспечен непосредственно к землям общего пользования.

В процедуре образования земельных участков альтернативой документам о планировке территории стала схема расположения земельного участка (до 2008 года - проект границ земельного участка). Если документы о планировке территории - это вариант системного образования земельных участков, то схема расположения границ земельного участка - это вариант точечного, единичного образования земельного участка (см. [8]). Сведения об обеспечении земельного участка доступом к землям общего пользования не отражаются в утвержденных схемах расположения земельного участка.

Кадастровый инженер может обосновать свои действия положениями статьи 262 ГК РФ и указать, что доступ на смежный земельный участок не был закрыт на момент проведения кадастровых работ, соответственно, участок был территорией общего пользования.

Кроме того, длительное время отсутствовало правило о соответствии схемы утвержденным проектам планировки. Нередко образование земельных участков осуществлялось без учета указанных документов.

Согласно первому способу обеспечения доступа непосредственно к землям общего пользования, указанному в Требованиях к межевому плану, под такими землями понимаются территории, на которых не сформированы земельные участки (земли неразграниченной государственной собственности). В этом случае достаточно указать в межевом плане, что одна из границ земельного участка является смежной с землями общего пользования. На практике нередко кадастровый инженер указывает такую информацию исходя из ситуации на месте, а не на основании документов о планировке территории.

Отдельно следует рассмотреть вопрос об обеспечении доступа через смежные земельные участки.

Такие сведения должны включаться в межевой план на основании договоров или соглашений, заключенных между собственниками земельных участков либо лицами, которым такие земельные участки предоставлены на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования. Копии таких документов включаются в Приложение к межевому плану.

В соответствии со статьей 39.24 ЗК РФ соглашение об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, также может заключить арендатор и землепользователь, которому земельный участок предоставлен на праве безвозмездного пользования, если срок договора превышает 1 год.

Согласно Требованиям к межевому плану, в случае если исходный (измененный) земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности или земельный участок образуется из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо смежный земельный участок, посредством которого обеспечивается доступ к землям общего пользования, находится в государственной или муниципальной собственности, сведения об обеспечении образуемых (измененных) земельных участков доступом в межевой план вносятся на основании соответствующего акта органа государственной власти или органа местного самоуправления (например утвержденных в установленном порядке схем расположения земельного участка или земельных участков на кадастровых планах территорий, проектов границ земельных участков, уведомления о возможности заключения соглашения об установлении сервитута, предложения о заключении сервитута в иных границах с приложением схемы границ сервитута на кадастровом плане терри-

тории, актов об установлении сервитутов). Копии таких документов включаются в Приложение к межевому плану.

Указанным положением в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной собственности, установлено исключение. Если по общему правилу необходим договор или соглашение о сервитуте, то в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, достаточно уведомления о возможности заключения соглашения об установлении сервитута или предложения о заключении такого соглашения. Представляется спорным возможность трактовки таких документов как правовых актов об обеспечении доступа. Нередко таким правовым актом заменяют соглашение об установлении сервитута.

Правовое значение решения органа местного самоуправления об обеспечении доступа земельного участка к землям общего пользования не всегда однозначно.

Так, при возникновении спора суд отклоняет доводы о том, что спорный проезд был установлен ранее на основании решения органа местного самоуправления, и указывает на то, что никаких обременений в договоре купли-продажи не указано, в ЕГРП не зарегистрировано, соответственно, не имеется (см. [9, п. 5]). Как правило, вопрос об обеспечении доступа на земельный участок остается на усмотрение кадастрового инженера, который проводит кадастровые работы по образованию земельного участка.

Представляется, что правовой акт органа местного самоуправления об обеспечении доступа должен приниматься во всех случаях. При принятии решения не только подтверждаются статус земель общего пользования, соответствие проекту планировки территории, но и определяется возможность использования территории для проезда и нагрузка на проезжую часть.

Так, например, законодательством Швеции требование об обеспечении доступа закреплено в Земельном кодексе, согласно статье 4 которого, если формирование объ-

екта недвижимости требует обеспечения нового выхода на публичную дорогу или использования иных существующих выходов, формирование объекта недвижимости не может иметь место без исключительных причин.

Существует еще один проблемный вопрос.

В случае если образуемый (измененный) земельный участок и земельный участок, посредством которого обеспечивается доступ к землям общего пользования, принадлежат на праве собственности одному лицу, то для включения в межевой план сведений об обеспечении такого образуемого (измененного) земельного участка доступом наличие указанных договоров либо соглашений не требуется.

Между тем на практике нередко возникает следующая ситуация: собственник земельного участка осуществляет раздел принадлежащего ему земельного участка, продает земельные участки разным людям, а впоследствии оказывается, что один из образованных земельных участков к землям общего пользования доступом не обеспечен. Собственники такого земельного участка нередко обращаются с требованиями к владельцам других смежных земельных участков об установлении сервитута. Судебная практика исходит из того, что при разделе земельного участка добросовестный землевладелец обязан предусмотреть проезд к вновь образованным земельным участкам. Соответственно, покупателю земельного участка надлежит восстанавливать нарушенное право посредством заявления соответствующего иска к продавцу (см. постановление Президиума Московского областного суда от 17 декабря 2014 года № 678 по иску об установлении сервитута).

Представляется, что проблема заключается в несовершенстве института частного сервитута. Срочный и договорный характер правоотношений, возникающих из соглашения об установлении сервитута, не позволяет закрепить доступ к земельному

участку на относительно постоянной основе. Может быть так, что сегодня у двух земельных участков один собственник, поэтому установление сервитута не требуется, на следующий день появляются другие собственники земельных участков, а земельный участок не обеспечен доступом. Доступ к земельному участку должен быть относительно постоянной, неизменяемой характеристикой земельного участка.

Например, в Швеции решение об установлении сервитута принимает кадастровый инженер, он же определяет, на какую часть земельного участка сервитут распространяется, и сумму, на которую снижается стоимость обременяемого земельного участка. Эта сумма выплачивается единовременно. Сервитут принадлежит не конкретному владельцу, а земельному участку. При переходе права собственности сервитут сохраняется.

Исходя из изложенного полагаем необходимым внести в законодательство следующие изменения:

1) закрепить в статье 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требование об обеспечении доступа, поскольку оно является необходимым и общим в отношении всех земельных участков;

2) уточнить понятие «доступ к землям общего пользования»;

3) установить минимальные размеры прохода и проезда;

4) в статье 226 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепить определение понятия «земли общего пользования»;

5) исключить пункт Требований к межевому плану о возможности обеспечения доступа посредством зоны с особыми условиями использования;

6)закрепить требование об обязательном принятии правового акта органа местного самоуправления об обеспечении доступа земельного участка к землям общего пользования;

7) ввести норму об установлении сервитута на этапе образования земельного

участка на основании решения кадастрового инженера.

ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ

ИСТОЧНИКИ

1. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-Ф3.

2. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 1 3 июля 2015 года № 218-ФЗ.

3. Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства. URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_128653/

4. Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 8 декабря 2015 года № 921.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.

6. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 90-ФЗ.

7. Ушакова А. А. Правовой режим земель общего пользования в составе земель на-

селенных пунктов : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015.

8. Липски С. А., Гордиенко И. И., Орлова И. Ю., Булдаева Е. В., Кушнир А. С., Кучинская А. В., Нижник Л. С. Проблемы и перспективы развития земельного законодательства и смежных отраслей в современных социально-экономических условиях : монография / под ред. С. А. Липски. М. : ГУЗ, 2015.

9. Справка по результатам обобщения судебной практики рассмотрения судами Самарской области гражданских дел, связанных с установлением сервитута на земельные участки. URL: http://oblsud. sam.sudrf.ru/modules.php?name=docum_ sud&id=377 (дата обращения: 5 июля 2017 года).

10. Строительные нормы и правила СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» : постановление Государственного строительного комитета СССР от 16 мая 1989 года № 78.

11. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 ноября 2011 года № д23-4580.

12. Постановление Президиума Московского областного суда от 17 декабря 2014 года № 678.

МЕЖДУНАРОДНАЯ АКАДЕМИЯ ОЦЕНКИ И КОНСАЛТИНГА

предлагает квалифицированные услуги по оценке следующих объектов:

• предприятий, бизнеса;

• пакетов акций, облигаций;

• активов предприятий, созданных на основе франчайзинга;

• инвестиционных проектов;

• дебиторской задолженности;

• недвижимого имущества (незавершенных строительных объектов, земельных участков и т.д.);

• машин, оборудования и транспортных средств;

• интеллектуальной собственности (патентов, товарных знаков и т.д.);

• ювелирных изделий и драгоценных камней, антиквариата

Звоните сегодня - (499) 230-01-31, -02-06 Мы ждем Вас - 115184, г. Москва, переулок Климентовский, дом 1, стр. 1 e-mail ocenka@maok.ru наш сайт www.maok.ru