CC BY
242
Д.С. Гриц*
Земельные участки общего пользования: состав и правовое регулирование
Аннотация. Земля является основополагающим природным ресурсом, обеспечивающим реализацию естественных прав граждан. Согласно Конституции РФ, земля может находиться в частной собственности, однако эту возможность необходимо ограничивать законодательно для защиты естественных прав неограниченного круга лиц. Наличие земельных участков общего пользования, которые невозможно приобрести в частную собственность и на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо ограничений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в допустимых пределах, является средством реализации конституционных прав граждан. В настоящий момент правовое понятие «земельного участка общего пользования» встречается в разных законодательных актах, не согласованных между собой и содержащих в себе разные правовые смыслы и значения. Отсутствие эффективных механизмов защиты права граждан на доступ к земельным участкам общего пользования является актуальной проблемой современного земельного законодательства. Существует ряд мер, которые необходимо предпринять для развития законодательства, регулирующего статус земельных участков общего пользования. Ключевые слова: земельные участки общего пользования, земли общего пользования, территории общего пользования, естественные права человека, красные линии, градостроительное законодательство, земельное законодательство, земельные ресурсы, водные ресурсы, лесные ресурсы.
В системе природных ресурсов земля обладает такими свойствами, которые отличают ее от иных природных ресурсов. Представляется, что земля является настолько основополагающим ресурсом, что ее можно рассматривать в двух проти-воположныхаспектах. С одной стороны, как указывает М.М. Бринчук, земля одновременно выступает в качестве средства производства и операционного базиса. В последнем качестве земля объективно необходима для развития рыночной инфраструктуры — под промышленные, социальные и иные объекты. Это обстоятельство предопределяет возможность и необходимость обладания землей на праве частной собственности1. С другой стороны, земля является основой жизнедеятельности человека: это место существования, развития, передвижения человека, в связи с чем отнесение земли и земельных участков к объектам частной собственности в полном объеме привело бы к пагубному влиянию на права неограниченного круга лиц.
Для реализации естественных прав неограниченного круга лиц законодателем выделяется особая группа земель — земельные участки общего пользования. Предназначение земельных участков общего пользования заключается в том, что они обеспечивают естественные потребности
1 См.: Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): учебник. М.: Юристъ, 1998.
человека и благоприятные условия его жизнедеятельности. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием2. Данная категория земельных участков необходима для того, чтобы люди реализовывали свои конституционные права. Без земельных участков общего пользования существовала бы опасность ограничения граждан в реализации, в частности, права на свободу передвижения (ст. 27 Конституции РФ), права собираться мирно, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ), права иметь имущество (например, автомобиль или велосипед) в собственности, а именно пользоваться им (ст. 35 Конституции РФ), права выбирать род деятельности и профессию (ст. 37 Конституции РФ) и т.д. Таким образом, земля является местом нашего существования и передвижения, поэтому строго необходимо ограничивать возможность приобретения земельных участков в частную собственность, чтобы предоставить возможность реализации
2 Конституция РФ от 12.12.1993 (в ред. от 21.07.2014) // Российская газета. 1993. 25 дек.
© Гриц Д.С., 2015
* Гриц Дмитрий Сергеевич — адвокат (Адвокатский кабинет Грица Д.С.), аспирант, соискатель кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [d.s.grits@yandex.ru]
115093, Россия, г. Москва, ул. Павла Андреева, д. 3, кв. 8.
указанных конституционных прав неограниченному кругу лиц.
Согласно п. 12 ст. 1 ГрК РФ3, территории общего пользования — территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).
Примечательно, что данное понятие было дополнено конструкцией «береговые полосы водных объектов общего пользования» в 2011 г. при внесении изменений в ГрК РФ в связи с введением в действие Федерального закона от 19.07.2011 № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»4.
Теперь необходимо определить норму, где законодатель закрепляет «территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц». В соответствии со ст. 262 ГК РФ5, граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на незакрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. При этом согласно п. 2 указанной статьи, если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.
Если руководствоваться только п. 1 указанной статьи, то под территории общего пользования подпадают только земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Однако следует обратить внимание на следующие конструкции: «право свободно находиться на участках» (п. 1 ст. 262 ГК РФ) и «может пройти через участок» (п. 2 ст. 262 ГК РФ). Законодателем не установлены временные ограничения в обоих случаях: ни на «нахождение», ни на «проход». Означает ли это, что любой гражданин, если не доставляет беспокойства собственнику, может «двигаться» по земельному участку, находящемуся в частной собственности
3 Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 31.12.2014) // Российская газета.2004. 30 дек.
4 Федеральный закон от 19.07.2011 № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (в ред. от 23.06.2014) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4594.
5 Гражданский кодекс РФ (ч. 1) от 30.11.1994 № 51-ФЗ
(в ред. 22.10.2014) // Собрание законодательства РФ. 1994.
№ 32. Ст. 3301.
по одному метру в день с остановками на ночлег в палатке? В таком случае фактически все земельные участки, которые не огорожены собственником, или если иным способом не обозначено, что вход на них без разрешения собственника не допускается, в том числе и находящиеся в частной собственности (до момента, когда собственника это начнет беспокоить), являются территориями общего пользования, с точки зрения ГК РФ. Считаю, что ответ на поставленный мною вопрос: «нет», и отнесение к территории общего пользования земельных участков, находящихся в частной собственности, хоть и не огороженных, не соответствует замыслу законодателя и функции земельных участков общего пользования.
Неисчерпывающий список видов земельных участков общего пользования представлен в п. 12 ст. 85 ЗК РФ6, в соответствии с которым в составе земель населенных пунктов земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
Что именно относится к «другим объектам», законодатель не конкретизирует, однако на основании анализа судебной практики можно утверждать, что к таким объектам относятся, в частности, особо охраняемые природные территории. Так, в споре индивидуального предпринимателя А.М. Патрикеева (далее — заявитель) с Государственной инспекцией по контролю над использованием объектов недвижимости г. Москвы о признании недействительным и отмене требования об устранении административного правонарушения заявитель проиграл. У заявителя в собственности находилось нежилое здание, которое он огородил забором и поставил шлагбаум, однако оказалось, что указанное нежилое здание находилось на земельном участке, находящемся в особо охраняемой природной территории «Природно-исторический парк "Тушинский"»7.
Законодатель также предусмотрел невозможность приобретения земельных участков общего пользования в частную собственность путем купли-продажи. Согласно п. 1 ст. 39.3 ЗК РФ, продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов. Однако, согласно подп. 18 п. 8 ст. 39.11 ЗК РФ, земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если является земельным
6 Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ (в ред. 08.03.2015) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
7 Постановление ФАС Московского округа от 05.06.2013 по делу № А40-137330/12-139-1328 // СПС «Консультант Плюс».
участком общего пользования или расположен в границах земель общего пользования, территории общего пользования.
Существует ответственность за нарушение права пользования земельными участками общего пользования. Так, в частности, согласно ст. 6.5 Закона г. Москвы «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях»8, самовольное ограничение доступа на земельные участки общего пользования влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1 тыс. руб.; на должностных лиц — от 2 до 5 тыс. руб.; на юридических лиц — от 5 до 10 тыс. руб. А при повторном нарушении, тоесть за неисполнение законных требований уполномоченного органа исполнительной власти г. Москвы по контролю над использованием объектов недвижимости об устранении нарушения — самовольного ограничения доступа на земельные участки общего пользования, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 до 1,5 тыс. руб.; на должностных лиц — от 3 до 6 тыс. руб.; на юридических лиц — от 10 до 20 тыс. руб.
Стоит указать, что законодатель использует схожий термин «имущество (в том числе земельные участки) общего пользования» в Федеральном законе от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»9, чем может вызвать определенную путаницу. Так, в ст. 1 указанного закона имущество общего пользования определяется как имущество (в том числе земельные участки), предназначенное для обеспечения в пределах территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения потребностей членов такого некоммерческого объединения в проходе, проезде, водоснабжении и во-доотведении, электроснабжении, газоснабжении, теплоснабжении, охране, организации отдыха и иных потребностей (дороги, водонапорные башни, общие ворота и заборы, котельные, детские и спортивные площадки, площадки для сбора мусора, противопожарные сооружения и т.п.). Очевидно, данное понятие не имеет никакого общего семантического значения с понятием «земельный участок общего пользования», рассматриваемым в настоящей статье. Используя одно и то же квалифицирующее определение — земельные участки общего пользования, законодатель в данном случае установил иной режим. Такие земельные участки являются общедоступными только для членов садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан.
Право общего землепользования как право свободно находиться на земельных участках общего пользования (ГК РФ) неразрывно связано с правом свободного пребывания граждан в границах некоторых природных объектов, что по смыслу этого права может именоваться правом общего природопользования, так как право землепользования, по предложенной классификации М.М. Бринчуком по критерию объекта природы, является одним из видов права природопользования10.
Рассмотрим земли лесного и водного фондов.
ЛК РФ11 предусматривает в ст. 11, что граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Если присмотреться к этой конструкции и сопоставить ее с формулировкой: «граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка», а также вспомнить, что, в соответствии со ст. 8 ЛК РФ, лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, то на эти земли распространяется режим, предусмотренный ГК РФ для земельных участков общего пользования, хотя право общего землепользования дополняется правом граждан также свободно использовать природные ресурсы, тесно связанные с такими участками. Следовательно, считаю, что лесные участки — также являются видом земельных участков общего пользования.
На основании ст. 6 ВК РФ12, поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено настоящим кодексом. Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено настоящим кодексом, другими федеральными законами. Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Следовательно, береговую полосу также представляется необходимым считать территорией общего пользования (тем более что данный факт уже добавлен законодателем
8 Закон г. Москвы от 21.11.2007 № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» (в ред. от 18.06.2014) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. 12 дек.
9 Федеральный закон от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (в ред. от 14.10.2014) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.
10 См.: Бринчук М.М. Указ. соч.
11 Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 № 200-ФЗ (в ред. 21.07.2014) // Российская газета. 2006. № 277.
12 Водный кодекс РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ (в ред. 29.12.2014) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
в 1рК РФ, сделав уточнение, что в том числе территориями общего пользования являются и береговые линии водных объектов общего пользования).
Исходя из всего вышесказанного и законодательного закрепления и упоминания понятия «земельных участков общего пользования», представляется возможным сформулировать комплексное понятие земель общего пользования. Земли общего пользования — это совокупность не закрытых для общего доступа земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не подлежащих передаче в частную собственность, на которых граждане могут находиться свободно, без каких-либо разрешений и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными нормативно-правовыми актами, а также собственником земельного участка.
Причем, с моей точки зрения, земельные участки общего пользования могут находиться в составе различных по целевому назначению категорий земель, в частности в составе земель населенных пунктов, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель лесного и водного фондов. В случае если земельный участок общего пользования находится в рамках земель населенных пунктов, то это называется территорией общего пользования и ограничивается красными линиями. В соответствии с п. 11 ст. 1 1рК РФ, красные линии — линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередач,
Библиография:
линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее — линейные объекты).
В случае если земельный участок общего пользования находится в составе земель лесного фонда, то это лесной участок, а в случае водного фонда, то береговая полоса.
Правовой институт земельных участков общего пользования требует более тщательного и комплексного правового регулирования с целью внедрения дополнительных эффективных инструментов защиты права на доступ к земельным участкам общего пользования. Необходимо унифицировать правовую категорию «земельные участки общего пользования» и внести в нее лесные участки, так как в настоящий момент этот вопрос остается дискуссионным ввиду комплексности понятия природопользования и нежелания выделять аспект землепользования отдельно. Однако, с моей точки зрения, пребывание граждан в лесах прежде всего связано с передвижением по земле — лесному участку, что является основополагающей составляющей природопользования в лесах (для сбора грибов и ягод необходимо перемещаться по земле, на охоте также необходимо перемещаться по земле).
Также необходимо законодательное закрепление ответственности на федеральном уровне за административное правонарушение в виде самовольного ограничения доступа на земельные участки общего пользования, что позволит максимально оперативно и эффективно защищать право граждан на доступ к земельным участкам общего пользования.
1. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): учебник. М.: Юристъ, 1998. 688 с.
2. Воронцова А.А. Некоторые особенности правового регулирования лесов (лесных насаждений), расположенных на землях различных категорий // Экологическое право. 2012. № 5. С. 2—7.
3. Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Теоретические проблемы формирования концепции природоресурсного законодательства // Lexrussica. 2013. № 1. С. 25—33.
4. Жариков Ю.Г. Нормы гражданского права в сфере земельных отношений // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 33-39.
5. Крассов О.И. Земельный участок как объект природы и природный ресурс // Экологическое право. 2013. № 6. С. 8-16.
6. Липски С.А. Правовое регулирование земельного вопроса в современной России // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 5. С. 65-72.
7. Саурин А.А. Конституционные основы права собственности на землю // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 42-45.
References (transliteration):
1. Brinchuk M.M. Jekologicheskoe pravo (pravo okruzhajushhej sredy): uchebnik. M.: Jurist', 1998. 688 s.
2. Voroncova A.A. Nekotorye osobennosti pravovogo regulirovanija lesov (lesnyh nasazhdenij), raspolozhennyh na zeml-jah razlichnyh kategorij // Jekologicheskoe pravo. 2012. № 5. S. 2-7.
3. Zhavoronkova N.G., Agafonov V.B. Teoreticheskie problemy formirovanija koncepcii prirodoresursnogo zakonodatel'stva // Lexrussica. 2013. № 1. S. 25-33.
4. Zharikov Ju.G. Normy grazhdanskogo prava v sfere zemel'nyh otnoshenij // Zhurnal rossijskogo prava. 2011. № 11. S. 33-39.
5. Krassov O.I. Zemel'nyj uchastok kak ob'ekt prirody i prirodnyj resurs // Jekologicheskoe pravo. 2013. № 6. S. 8-16.
6. Lipski S.A. Pravovoe regulirovanie zemel'nogo voprosa v sovremennoj Rossii // Imushhestvennye otnoshenija v Ros-sijskoj Federacii. 2014. № 5. S. 65-72.
7. Saurin A.A. Konstitucionnye osnovy prava sobstvennosti na zemlju // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2013. № 2. S. 42-45.
Материал поступил в редакцию 18 марта 2015 г.
Land plots for common use: elements and legal regulation
GRITS, Dmitriy Sergeevich — Advocate, Advocate's Office of Grits, D.S., postgraduate student of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University. [d.s.grits@yandex.ru]
115093, Russia, Moskva, ul. Pavla Andreeva, d. 3, kv. 8.
Review. Land is the fundamental natural resource, guaranteeing the implementation of natural rights of citizens. According to the Constitution of the Russian Federation land may be held as private property, however, this possibility should be legislatively limited in order to protect the natural rights of the wide range of persons. Presence of the land plots for common use, which may not be purchased and may not become private property, and where the citizens have a right to be present without any limitations and to use the natural objects present on this plot of land in acceptable ways, which serves as means for the implementation of constitutional rights of citizens. Currently, the legal definitions of the land plot for common use are present in several legislative acts, and they are not consistent with each other, having various legal meanings and values. The absence of efficient mechanisms for the protection of rights of citizens to access plots of land for common use involves topical issues of the modern land legislation. There is a number of measures, which should be taken in order to develop legislation regulating the status of plots of land for common use.
Keywords: land plots for common use, lands for common use, territories for common use, natural human rights, red lines, town planning legislation, land legislation, land resources, water resources, forest resources.
