CC BY
94
ГОСУДАРСТВО И ТРАНСПОРТ
Транспортная безопасность:
как повысить эффективность контроля
В. Б. ЧЕРТОК, заместитель руководителя Ространснадзора
Состояние транспортной безопасности непосредственно затрагивает коренные интересы и личности, и общества, и государства, интересы всех физических и юридических лиц, причастных к функционированию транспортного комплекса. Согласно статистике, за последние 3 года количество актов незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса выросло почти в 5 раз. Ространснадзор предлагает усилить государственное регулирование в этой области и принять ряд мер, которые повысят эффективность работы всех структур, отвечающих за транспортную безопасность.
По каждому сообщению об угрозе АНВ на объектах транспортной инфраструктуры вводится в действие план антитеррористической защиты, предусматривающий мобилизацию всех транспортных служб, привлечение дополнительных сил и средств органов ФСБ, МВД, МЧС России. Это приводит к отмене или задержке рейсов транспортных средств, эвакуации пассажиров, нарушению графика движения и т. д.
В соответствии с международными конвенциями, участником которых является Россия, угроза совершения акта незаконного вмешательства (АНВ) является преступлением.
Российская Федерация создала и целенаправленно совершенствует систему обеспечения транспортной безопасности и располагает достаточно развитым аппаратом государственного управления этой сферой на всех уровнях властных структур — федеральном, региональном и местном. Главная цель всех структур — недопущение АНВ в деятельность транспортного комплекса России.
Результаты проверок
Функция по контролю и надзору в сфере обеспечения транспортной безопасности в Российской Федерации, в соответствии с Постановлением Правительства РФ, возложена на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта. Таким образом, Ространснадзор играет одну из ведущих ролей в существующей системе обеспечения транспортной безопасности.
На основании ежегодного плана служба проводит контрольно-надзорные мероприятия в отношении субъектов транспортной инфраструктуры. Проверки осуществляются в том числе комплексными комиссиями, в которые входят представители ФСБ и МВД России, органов транспортной прокуратуры.
В результате контрольно-надзорной деятельности Ространснадзора в 2011 г. было выявлено 2959 нарушений требований нормативных правовых актов по транспортной безопасности, из них 1350 — по авиационной. Выписано 711 обязательных для исполнения предписаний, касающихся транспортной безопасности, из них 288 — авиационной безопасности. Составлено 268 протоколов об административных правонарушениях и вынесено 157 постановлений о привлечении к административной ответственности должностных и юридических лиц. Подразделения транспортной безопасности приняли участие в 151 проверке, проводимой территориальными управлениями Ространснадзо-ра, транспортной прокуратурой и антитеррористическими комиссиями субъектов федерации. Общая сумма штрафов по результатам проверок транспортной и авиационной безопасности составила 2,3 млн руб.
24 января 2011 г. в аэропорту Домодедово был совершен террористический акт. В связи с этим Ространснадзор во исполнение поручения Президента РФ Д. А. Медведева в период с 25 января по 10 февраля провел внеплановые проверки обеспечения транспортной безопасности объектов транспортного
комплекса федерального значения, критически важных объектов, а также объектов транспортной инфраструктуры, характеризующихся большим скоплением людей. Всего проведено 1334 внеплановые проверки, в ходе которых выявлено более 4,5 тыс. нарушений.
Изменения в законодательстве
В 2010-2011 гг. департамент транспортной безопасности и специальных программ Минтранса РФ с участием Ространснадзора, агентств и других ведомств провел большую работу по созданию целостной системы нормативно-правовых актов в области транспортной безопасности, в том числе направленных на совершенствование государственного регулирования в области контроля и надзора за обеспечением транспортной безопасности.
А именно, были внесены изменения в Федеральный закон от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (ст. 11.1) в части периодичности и порядка осуществления федерального государственного контроля (надзора) в области транспортной безопасности. Установлена годовая периодичность проведения плановых проверок, указано на недопустимость уведомления субъекта транспортной инфраструктуры о внеплановой проверке.
Кроме того, внесены изменения в Воздушный кодекс Российской Федерации. В соответствии с п. 1 ст. 28, надзор за обеспечением авиационной безопасности теперь отнесен к федеральному государственному транспортному надзору, а п. 5 ст. 28 вводит двухгодичную периодичность плановых проверок хозяйствующих субъектов в области обеспечения авиационной безопасности.
Типовые нарушения транспортной безопасности
В ходе проверок, проведенных Рос-транснадзором, выявлены типовые нарушения требований российского законодательства о транспортной безопасности.
-Q-
ГОСУДАРСТВО И ТРАНСПОРТ
Во-первых, далек от завершения процесс категорирования объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) и транспортных средств (ТС). Он начался в мае-июне 2011 г. Ниже приводятся данные на 20 сентября 2011 г.
В сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства категории присвоены 7341 ОТИ. Из них 1420 объектов — это автостанции и автовокзалы, 5921 — мосты, тоннели, эстакады. Всего категорированию подверглись 1,5% автомобильных ОТИ. При этом общее количество ОТИ автотранспорта — около 400 тыс. (из них 50 тыс. — ОТИ пассажирского автотранспорта), общее количество ОТИ дорожного хозяйства — около 80 тыс.
В области железнодорожного транспорта категории присвоены 2239 ОТИ, это 0,15% от общего числа объектов транспортной инфраструктуры железных дорог. Всего ОТИ общего пользования насчитывается около 80 тыс., необщего пользования — 400 тыс., железнодорожных ТС — около 1 млн.
Что касается морского и внутреннего водного транспорта, то здесь категории присвоены 846 объектам транспортной инфраструктуры и 4188 транспортным средствам — всего 5044 объектам, что составляет около 10 % всех водных ОТИ и ТС.
В области воздушного транспорта категории присвоены 241 аэропорту гражданской авиации из 322, находящихся в государственном реестре.
Таким образом, темпы категорирова-ния следует признать очень низкими. Очевидно, что процесс может затянуться на несколько лет.
Во-вторых, только началась работа субъектов по проведению оценки уязвимости откатегорированных ОТИ и ТС. На 20 сентября 2011 г. ОТИ и ТС с утвержденной агентствами оценкой уязвимости отсутствовали.
По приказу Минтранса России от 12.04.2010 г. № 87 «О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств», срок проведения оценки уязвимости — 1 месяц (т. е., по сути, такова производительность аккредитованных организаций, занимающихся оценкой уязвимости). С учетом числа аккредитованных организаций и количества ОТИ и ТС, можно прогнозировать, что и процесс оценки и утверждения уязвимости ОТИ и ТС затянется на многие годы. Например, даже если все аккредитованные организации будут работать с производительностью одна оценка в неделю, оценить уязвимость всех ОТИ железнодорожного транспорта удастся только через много лет!
В-третьих, не разработаны предприятиями и не утверждены федеральными агентствами планы обеспечения транспортной безопасности. Как следствие, система мер, предназначенная для защиты ОТИ и ТС морского и речного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения АНВ, не реализуется.
Значительная часть нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы транспортной безопасности, принята лишь в текущем году.
В-четвертых, на многих предприятиях не организовано оперативное информационное взаимодействие с территориальными подразделениями ФСБ, МВД и МЧС России, органами государственной власти и местного самоуправления, а также не отработаны планы взаимодействия с данными структурами.
В-пятых, не принят ряд необходимых организационно-распорядительных документов: о назначении должностных лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности; о номенклатуре должностей, связанных с обеспечением транспортной безопасности; о внутриобъектовом и пропускном режимах, а также должностные инструкции.
В-шестых, фактическое состояние и степень укомплектованности объектов инженерно-техническими средствами
ГОСУДАРСТВО И ТРАНСПОРТ
охраны и защиты (ограждение территорий, охранно-пожарная сигнализация, средства связи и оповещения, системы видеонаблюдения, системы для принудительной остановки автотранспорта и др.) пока таковы, что не позволяют обеспечить полноценную защиту всех объектов транспортного комплекса от АНВ.
Комплексная программа обеспечения безопасности
Террористические акты на транспорте, совершенные за последнее время, рост террористических угроз деятельности транспортного комплекса и жизни пассажиров послужили основанием для разработки Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте. Она утверждена распоряжением Правительства РФ от 30.07.2010 г. № 1285-р во исполнение Указа Президента РФ от 3103 2010 г. № 403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности на транспорте».
Ространснадзор развернул и ведет в плановом порядке работу по реализации данной программы. Под его контролем находятся более 600 тыс. субъектов транспортного комплекса и миллионы объектов и транспортных средств. Соответственно, для повышения эффективности надзорной деятельности необходимо принять ряд мер, связанных с оперативным получением информации:
• применение информационных систем, осуществляющих мониторинг состояния транспортной безопасности и анализ уровня транспортной безопасности при выборе субъектов транспортной инфраструктуры для планового контроля;
• совершенствование системы получения от населения информации о нарушениях юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями законодательства и требований в сфере транспортной безопасности; эти данные должны стать основой для проведения внеплановых проверок;
• применение современных средств аудио- и видеофиксации информации об угрозах безопасности на транспорте; применение информационно-коммуникационного оборудования для дистанционного надзора за состоянием объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
• применение современных средств передачи данных для быстрого получения качественной и исчерпывающей информации о конкретных чрез-
вычайных происшествиях на транспорте.
Комплексная программа обеспечения безопасности населения на транспорте нацелена на решение перечисленных проблем.
Необходимые информационные системы
Для повышения эффективности государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности до 2013 г. планируется провести ряд мероприятий.
В частности, необходимо создать системы дистанционного контроля и надзора, действующие на объектах транспортной инфраструктуры 1-й категории и при осуществлении перевозок опасных грузов с использованием спутниковой системы ГЛОНАСС^РЭ.
Кроме того, должна быть введена в эксплуатацию система, осуществляющая дистанционный контроль и надзор за степенью готовности, дислокацией и перемещением дежурных сил и средств функциональных подсистем Минтранса России, входящих в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), с использованием спутниковой системы ГЛОНАСС^РЭ.
Также требуется внедрение автоматизированной информационной системы взаимодействия с системой обеспечения вызова экстренных оперативных служб (система «112»).
На базе существующих дежурно-дис-петчерских служб Ространснадзора необходимо организовать автоматизированные центры контроля и надзора на транспорте: один главный и восемь в федеральных округах.
Должна быть усовершенствована и расширена информационно-телекоммуникационная инфраструктура для осуществления надзора и контроля по обеспечению безопасности населения на транспорте.
Создание перечисленных информационных систем, безусловно, повысит эффективность государственного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности, а следовательно, и общий уровень безопасности на транспорте.
Устранить препятствия
Повышению транспортной безопасности препятствует ряд проблем, требующих скорейшего решения. Вкратце остановимся на основных.
• С 2012 г. Ространснадзор, в соответствии с федеральным законом, должен
осуществлять проверки субъектов (объектов) транспортной инфраструктуры с периодичностью один раз в год (предыдущее требование — один раз в три года). Таким образом, нагрузка на одного инспектора возрастет, тогда как количество сотрудников территориальных отделов останется прежним. Таким образом, мы считаем целесообразным законодательно передать надзор за объектами 2-й, 3-й и 4-й категорий субъектам Российской Федерации, оставив за службой только объекты 1-й категории.
• На проведение внеплановых проверок, проводимых в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ, Генеральной прокуратуры, требуются значительные финансовые затраты, не предусмотренные в бюджете Ространснадзора. Следовательно, необходимо определить порядок, источники и нормы финансирования этих внеплановых мероприятий со стороны как субъектов транспортной инфраструктуры, так и органов государственной власти.
• Одним из типовых нарушений, выявленных в ходе проверок, было отсутствие организационно-распорядительных документов (приказов, распоряжений, положений, правил, инструкций, планов), которые разрабатываются в пределах своей компетенции субъектом транспортной инфраструктуры и регламентируют деятельность сотрудников объекта и охраны в вопросах обеспечения транспортной безопасности. Организационно-распорядительные документы являются основой любой структуры (организации), соответственно, их отсутствие дает полное право считать дальнейшую проверку бессмысленной, потому что сколько бы инженерно-технических средств ни было установлено на объекте, система безопасности работать не будет.
• Из-за текучести кадров по причине низкой заработной платы за год в Рос-транснадзоре сменилось 40 % сотрудников.
• В рамках действующего законодательства меры инспекторского и административного воздействия применяются только по факту свершившегося события и практически не могут носить эффективный профилактический, предупредительный характер.
• Размер штрафных санкций за нарушения транспортного законодательства в настоящее время незначителен и практически не оказывает влияния на регулирование деятельности предприятий.
ГОСУДАРСТВО И ТРАНСПОРТ
• При рассмотрении дел суды затягивают сроки принятия решения, а юридическое лицо продолжает осуществлять свою деятельность. Таким образом, нужно определить внесудебный порядок, который бы в случае выявления нарушений позволял запрещать юридическим лицам осуществлять деятельность по обеспечению транспортной и авиационной безопасности.
• Необходимо внести изменения в требования, касающиеся обеспечения 45%-ного превышения пропускной способности входных досмотровых групп в вокзальные комплексы над производительностью по обработке пассажиров. Соответствующие предложения подготовлены и направлены в Минтранс РФ.
• Отсутствует нормативно-регламентированное распределение ответственности и полномочий субъектов транспортной инфраструктуры, подразделений транспортной безопасности и правоохранительных органов по вопросам обеспечения транспортной безопасности.
Усилить госрегулирование
Таким образом, совершенно очевидно, что основным средством в обеспечении безопасности на транспорте является го-
сударственное регулирование, которое должно быть реализовано в том числе через дальнейшее совершенствование контрольно-надзорной деятельности. Для этого также необходимо внести изменения в российское законодательство.
В частности, Кодекс об административных правонарушениях должен включать в себя положения, по которым усиливалась бы ответственность юридических и должностных лиц за нарушения в сфере транспортной безопасности.
Следует законодательно закрепить проведение проверок и применение мер инспекторского и административного воздействия не только по факту свершившегося события, но и при угрозе или возникновении сбоев или чрезвычайных ситуаций. Необходимо, чтобы данные меры носили в большей степени профилактический, предупредительный характер.
Необходимо определить внесудебный порядок временного запрета юридическим лицам осуществлять деятельность по обеспечению транспортной безопасности в случае выявления нарушений закона.
Должна быть введена норма о выполнении дистанционного контроля и надзора за обеспечением транспортной бе-
зопасности методом наблюдения с использованием системы дистанционного контроля и надзора, разрабатываемой в соответствии с Комплексной программой обеспечения безопасности населения на транспорте.
Функцию по контролю и надзору за обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств 2-4-й категорий следует передать на уровень субъектов Российской Федерации, оставив за Ространснадзором право контроля исполнения данной функции.
Необходимо внедрить автоматизированные информационно-аналитические системы контроля и надзора за обеспечением транспортной безопасности.
Должно быть создано портативное переносное автоматизированное рабочее место (АРМ) инспектора по транспортной безопасности (АРМ «Инспек-тор-ТБ»).
Следует организовать систематическое обучение и повышение квалификации государственных инспекторов по транспортной безопасности.
Все государственные транспортные инспекторы должны быть обспечены форменной одеждой.
