CC BY
48
© Э.И. Скоблева, 2009
УДК 378.142.003 ББК 74.04
ТРАНСФОРМАЦИЯ ВИДОВОГО СТАТУСА РОССИЙСКИХ ВУЗОВ
Э.И. Скоблева
В статье исследуются процессы трансформации видового статуса вузов в России. Выявлены предпосылки модернизации системы высшего образования, обусловленные формированием институциональных ловушек; обозначены возможные результаты изменения видового статуса вузов, такие как рост эффективности управления системой высшего образования и повышение экономической эффективности новых видов учебных заведений.
Ключевые слова: рынок образовательных услуг, виды вузов, организационная структура, экономическая эффективность, отдача от масштаба.
В соответствии с законодательством Российской Федерации в настоящее время в системе высшего профессионального образования функционируют следующие виды высших учебных заведений: федеральный университет, университет (в том числе «национальный исследовательский университет»), академия, институт (п. 1 ст. 9) [11]. При этом критериями отнесения вузов к тому или иному виду учебных заведений являются [4]: совокупность направлений подготовки, по которым ведется обучение; участие в подготовке профессорско-преподавательского состава, повышении квалификации научных и научно-педагогических работников; наличие возможностей осуществления научных и других исследований; признание образовательного учреждения в качестве ведущего научного и методического центра.
Дифференциация вузов основывается прежде всего на степени фундаментальности реализации программ высшего образования. Этим детерминирован соответствующий статус вуза, определяется комплекс его прав в академической сфере.
Исходя из указанных критериев, можно охарактеризовать специфику перечисленных видов вузов. Так, специфика федерального университета (статус которого закреплен Феде-
ральным законом от 10 февраля 2009 г. № 18-ФЗ) состоит в том, что он реализует инновационные образовательные программы, интегрированные в мировое образовательное пространство; обеспечивает системную модернизацию высшего профессионального образования; осуществляет подготовку кадров для комплексного социально-экономического развития региона; выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру наук, обеспечивает интеграцию науки, образования и производства, в том числе путем доведения результатов интеллектуальной деятельности до практического применения; является ведущим научным и методическим центром.
Университеты осуществляют широкий спектр направлений подготовки. Как и федеральные университеты, они выполняют фундаментальные и прикладные научные исследования, однако, согласно законодательству, в их задачи не входит обеспечение доведения результатов интеллектуальной деятельности до практического применения. Университеты являются ведущими научно-методическими центрами в областях своей деятельности. Это означает, что если в одной области научной деятельности исследования ведутся работниками сразу нескольких вузов, например, университета и института, то во избежание неэффективного выполнения двойной работы, а также для согласованности направления исследований сотрудники института должны вза-
имодействовать с научными кадрами университета и руководствоваться в своей деятельности научно-методическими разработками университетских работников [4].
В отношении некоторых университетов, находящихся в ведении Российской Федерации, может устанавливаться категория «национальный исследовательский университет» (пункт о новой категории вуза дополнительно включен в законодательство согласно Федеральному закону от 10 февраля 2009 г. № 18-ФЗ). Категория устанавливается Правительством Российской Федерации на 10 лет по результатам конкурсного отбора программ развития университетов, направленных на кадровое обеспечение приоритетных направлений развития науки, технологий, техники, отраслей экономики, социальной сферы, развитие и внедрение в производство высоких технологий. Университет, тем не менее, по результатам оценки эффективности реализации программ развития может быть лишен статуса «национальный исследовательский университет» (п. 2.1 ст. 9 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).
По своему назначению академия близка университету. Основное отличие академий состоит в том, что они готовят высококвалифицированных работников для определенной области научной и научно-педагогической деятельности. Как и работники университета, работники академии должны выполнять фундаментальные и прикладные исследования, однако в какой-либо определенной области науки или культуры. Соответственно, в области своей деятельности академия является ведущим научным и методическим центром.
Как высшее учебное заведение институт также реализует образовательные программы высшего профессионального образования. Однако при этом институту не обязательно реализовывать образовательные программы послевузовского профессионального образования. Институт призван осуществлять подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации исключительно работников-практиков, но не подготовку научных и научно-педагогических кадров. В институте, так же как в академиях и университетах, должны проводиться научные исследования. Однако в институте могут не вестись либо фундаментальные, либо прикладные исследования (но институт не впра-
ве не вести вообще никаких научных исследований); институт не является ведущим научным и методическим центром в области своей деятельности, то есть научно-исследовательская работа должна проводиться с учетом разработок исследователей университетов и академий в соответствующей отрасли науки.
Одной из основных целей законодательно установленной видовой классификации вузов является необходимость дифференциации критериев аккредитации [там же]. В зависимости от вида вузы имеют различный аккредитационный статус и соответствующие критерии аккредитации. Для государственных и тех негосударственных вузов, которые желают выдавать выпускникам дипломы государственного образца, установление аккредитационного статуса -процедура обязательная и периодически повторяющаяся. Неаккредитованные вузы не имеют свидетельства о государственной аккредитации образовательного учреждения и не могут выдавать дипломы государственного образца.
Некоторые исследователи отмечают недостатки существующей дифференциации вузов, в частности некоторую расплывчатость критериев их типизации в законодательстве, не раскрывающих полностью сущность каждого вида. Кроме того, значительная их часть остается без внимания, что не позволяет достаточно полно учесть особенности статуса отдельных вузов [2; 3].
Система высшего образования в исследованиях российских ученых начиная с начала 90-х гг. XX в. стала рассматриваться как отрасль экономики, представленная конкурирующими структурами - вузами. Соответственно, встал вопрос об определении вида рынка образовательных услуг высшего профессионального образования и возможностях его динамики и прогнозирования. Опираясь на теоретические работы зарубежных исследователей [5; 12; 16; 17] и результаты анализа процессов развития рыночных отношений в системе высшего образования, российские ученые пришли к объективным выводам о наличии рынка образовательных услуг, имеющих специфические свойства; об особенностях поведения различных категорий потребителей и производителей образовательных услуг; о механизмах и источниках формирования цены образовательной услуги. Рынок образовательных услуг может быть охарак-
теризован в целом как рынок монополистической конкуренции, со свойственными ему дифференциацией продукта (образовательной услуги), наличием неценовой конкуренции и специфики участия определенного вуза.
Совокупность институциональных факторов, характерных для экономики переходного периода, привела к экстенсивному развитию российского рынка образовательных услуг, что, в свою очередь, способствовало формированию неэффективных устойчивых норм их предоставления как институциональных ловушек.
1. На российском рынке образовательных услуг сложилась ситуация, когда появление высшего учебного заведения и сети филиалов обусловливалось, с одной стороны, увеличением спроса на высшее образование - численность студентов вузов возросла с 2 824,5 тыс. чел. в 1990/91 уч. г. до 7 461,3 тыс. чел. в 2007/ 08 уч. г. [8, с. 245], с другой стороны, возможностями предоставления платных образовательных услуг (ст. 46 ФЗ «Об образовании») и предпринимательской деятельности (ст. 47 ФЗ «Об образовании»). Предоставление образовательных услуг учредителями рассматривалось как способ максимизировать личную совокупную полезность. Рост платных образовательных услуг способствовал доминированию образовательной деятельности при сокращении научных исследований. Численность персонала, занимающегося исследованиями и разработками, сократилась с 1 532 618 чел. в 1992 г. до 801 135 чел. в 2007 г., то есть на 47,7 %. Кроме того, структура подготовки специалистов за рассматриваемый период значительно трансформировалась [там же, с. 256; 9, с. 607].
2. Наблюдается устойчивое недофинансирование высшего образования. Несмотря на сопоставимые пропорции государственных и частных расходов на образование в структуре финансирования России и стран ОЭСР, расходы в расчете на 1 студента в России ничтожно малы (по разным источникам, от 2 129 до 3 877 долл. США). В то же время, в среднем, расходы на высшее образование по странам ОЭСР в расчете на 1 студента (из частных и государственных источников) составляют 11512 долл. США [13, с. 206]. Однако, несмотря на низкие абсолютные значения, динамика роста расходов на высшее образование в России по сравнению со странами ОЭСР значитель-
на: рост расходов на образование составил примерно 70 % относительно роста ВВП (см. рис.).
Вместе с тем, по данным Росстата, государственные расходы на образование за период с 1999 по 2006 г. увеличились на 90,7 % [7, с. 71]. Расхождение с данными «Education at a Glance» может говорить о том, что в нем учтены и частные расходы на образование. Но даже в этом случае изменение в расходах очень существенное. Сохранение подобной динамики могло бы привести к достаточному финансированию высшего образования, однако «эффект быстрого старта» себя исчерпал, а в условиях кризиса, скорее всего, вряд ли следует ожидать роста расходов на образование.
Сформировавшиеся неэффективные устойчивые нормы предоставления образовательных услуг привели к снижению качества высшего образования, несоответствию структуры подготовки специалистов отраслевой структуре экономики, сокращению участия вузов в исследовательской деятельности, несогласованности научных результатов с практическими задачами. В результате цели высшего образовательного учреждения, сформулированные в законодательстве, исполняются не в полном объеме, критерии отнесения вузов к той или иной категории на практике оказались еще более размытыми.
Процессы модернизации российской экономики вызвали объективные трансформационные изменения в системе высшего профессионального образования, в частности изменение видовой структуры вузов, что должно способствовать более полной реализации стоящих перед ними задач.
В современных условиях наблюдаются тенденции: расширения видового разнообразия вузов; выстраивания определенной иерархии в сети вузов; укрупнения вузов и расширения их полномочий.
В октябре 2009 г. Госдумой РФ был принят закон, который присваивает Московскому и Санкт-Петербургскому государственным университетам особый статус и позволяет этим вузам выдавать выпускникам дипломы собственного образца [15]. Указанный закон корректирует законодательство об образовании, наряду с перечисленными видами образовательных учреждений появляется еще один вид, представленный пока двумя вузами.
200 -( 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 80 70
Index of change ЖЮ=4
OQO)-
.21
JJ1
a
m
fid
no
IJ
Щ
И
r- CN <N CD ГО U
о го Ш Д
Ф СО С ^ ГО
О
1111 Со — ш
“5 и
<
ф lo аз -
СП
— со го
■О
со
с
го
о
>
с
го
го
t СО ф -D
О Ф
4-і
С
D
с
0)
"О
ф
§
(Л
с т го см ф
i_ с — го
L_
ф
N
00
73 С ГО ГО
1 ЇБ ^ ё
ф ■<*
го
§> га
^ Р
о Cl
Cl
СО (Л со
о тз ^
■— с ■
-Q ГО
Э т:
CL ф
Ф г
о:
го
>
о
СО
ф
го Е ф СҐ. О SZ о ф N
U
О CN
= >ч
-Q ГО D > Q. С Ф О
СО
Ф
О
ф
ф
Е *
N О ГО
L_
СО
о
"О
О)
с
-О
ф
с
D
13
с
го
ф
о
го
ф ■о ф LL С ГО (Я LO
D
■-V
ЕЯ Изменение в совокупных расходах на высшее образование.
□ Изменение в ВВП.
Изменение в расходах на высшее образование как пропорция от ВВП.
Рис. Изменение расходов на высшее образование и изменения в ВВП (2000,2005 гг.) *
Также в октябре 2009 г. Указом Президента РФ принято решение о создании наряду с двумя существующими федеральными университетами (Южным и Сибирским) еще пяти федеральных университетов: Северного (Арктического), Приволжского, Уральского, Дальневосточного и Северо-Восточного[10].
Расширилась численность вузов, относящихся к категории «национальный исследовательский университет». В настоящее время указанная категория представлена четырнадцатью вузами: ГУ - Высшая школа экономики, Казанский государственный технический университет им. Туполева, Московский авиационный институт, Московский государственный технический университет им. Баумана, Московский физико-тех-нический институт, Московский инженерно-физический институт, Московский институт стали и сплавов, Нижегородский государственный университет им. Лобачевского,
* См.: Education at a Glance. OECD, 2008. /0,3343,еп_2649_39263238_41266761 1111,00.html.
Новосибирский государственный университет, Пермский государственный технический университет, Самарский государственный аэрокосмический университет им. академика Королева, Санкт-Петербургский государственный горный институт им. Плеханова, Санкт-Петербургский государственный университет информационных технологий, механики и оптики, Томский политехнический университет [14].
Таким образом, изменения в образовательном законодательстве, помимо включения в систему высшего образования новых образовательных учреждений (учреждений с новым статусом), обусловливают формирование строгой иерархической структуры, ранее формально не существовавшей.
Все учреждения высшего образования, независимо от их видового статуса и статуса автономных учреждений, в своей деятельности руководствуются положениями Министер-
Р. 232. 1ЖЬ: http://www.0ecd.0rg/d0cument/9
ства образования и науки Российской Федерации, органы управления осуществляют в отношении них довольно серьезные контрольные функции, главными из которых являются лицензирование, аттестация и аккредитация.
Вновь созданные вузы с особым статусом, федеральные и национальные исследовательские университеты, помимо выделения дополнительного финансирования, попадают под непосредственный государственный контроль. Деятельность этих вузов, согласно их назначению, должна быть направлена на формирование и рациональное размещение кадрового состава высшей квалификации, создание инновационных технологий и доведение их до производственной сферы. Функциями университетов, академий, институтов по-прежнему остаются образовательная и исследовательская деятельность, однако их сфера функционирования с большой вероятностью будет ограничиваться региональными задачами.
Создаваемая организационная структура системы высшего профессионального образования согласуется с типом смешанной дивизиональной структуры управления с элементами программно-целевой структуры [6, с. 124].
Организационная структура, представляющая собой определенную упорядоченность задач, ролей полномочий и ответственности, создает условия для наиболее эффективного осуществления деятельности и достижения установленных целей. Она развивается и изменяется под воздействием особенностей стратегии системы, ее внутренней сложности и изменений во внешней среде.
Вся отрасль образования в масштабе страны в условиях рыночной экономики может рассматриваться как крупная деловая организация, производящая образовательные услуги. Исходя из этого, применение понятия «дивизиональная структура» для характеристики организационно-управленческой структуры отрасли образования Российской Федерации начала XXI в. может быть вполне корректным. Признаки дивизиональной структуры, характерные для системы образования в целом, следующие:
1. Децентрализованные операции подразделений с централизованной оценкой результатов и инвестиций.
2. Наибольшая эффективность в изменяющейся среде.
3. Успешное функционирование при неценовой конкуренции.
4. Пригодность для условий взаимосвязанной диверсификации по продуктам или регионам.
5. Ориентированность на освоение новых технологий и новых рынков.
6. Вмешательство высшего звена организации (системы) для усиления координации подразделений и повышения эффективности их деятельности.
Еще одним результатом законодательного изменения видового статуса вузов стало их укрупнение. В частности, федеральные университеты формируются за счет объединения нескольких вузов при значительном росте государственного финансирования.
В рыночной экономике образование как отрасль и вуз как фирма, независимо от формы собственности и подчиненности, не могут существовать без оценки затрат [1]. Анализ структуры затрат на образование находится в сфере постоянного внимания экономистов и политиков в развитых странах, поскольку основная часть учащихся получает высшее образование в рамках государственного сектора, что влечет значительные расходы бюджета. Очевидно, что здесь также встает вопрос об эффективности осуществляемых затрат. В этой связи становится актуальной концепция экономии от масштаба. Если затраты на единицу выпуска убывают с увеличением выпуска, то имеет место возрастающая отдача от масштаба. В системе высшего образования этот эффект также возможен. Считая продукцией вуза образовательные услуги, можно измерять ее количество объемом этих услуг, то есть численностью контингента студентов всех лет обучения. Такое понимание соответствует большинству существующих систем оплаты и принципов государственного финансирования. Следовательно, отдача от масштаба возрастет при условии, что рост численности студентов сопровождается снижением затрат. Если рост численности студентов федеральных вузов будет обеспечен в результате объединения нескольких вузов, а также появления нового бренда, то сокращение затрат может произойти только при изменении ин-
фраструктуры вуза. Экономические расчеты показывают, что затраты будут снижаться за счет строительства корпусов и аудиторий, рассчитанных на значительное число слушателей [1]:
АТС1 = АТС0 - 1/2 АУС0,
где АТС0 - средние совокупные издержки при масштабе вуза, рассчитанного на некое количество студентов;
АТС1 - средние совокупные издержки при масштабе вуза, рассчитанного на в два раза большее количество студентов;
АУС0 - средние переменные издержки при начальном количестве студентов.
Механизм отдачи от масштаба существенно повлиял на облик высшего образования в развитых странах. В России подобный механизм сейчас не может работать эффективно, поскольку стоимость основных фондов и капитального строительства соответствует мировым, а годовой доход преподавателя, по крайней мере, в 20 раз меньше, чем в развитых странах. Это означает, что удельный вес уменьшаемого АУС0 в формуле для АТС1 также приблизительно в 20 раз меньше, чем в развитых странах.
Для федеральных и национально-исследовательских вузов эффективность использования бюджетных средств повысится, если будет работать указанный выше механизм отдачи от масштаба, но укрупнение вузов за счет объединения нескольких этой задачи не решает.
Таким образом, происходящая в рамках модернизации системы высшего образования трансформация видового статуса вузов обусловлена необходимостью выхода из создавшихся институциональных ловушек. Формирование новой структуры сети высших учебных заведений, с одной стороны, способствует большей эффективности управления системой высшего образования, с другой стороны, рост экономической эффективности вузов требует принятия дополнительных решений и создания предпосылок для возникновения эффекта масштаба.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Гальперин, В. М. Высшее образование: отдача от масштаба / В. М. Г альперин // 50 лекций по микроэкономике. - Режим доступа: http: //50.economicus.ru/index.php?ch=3&le=23&r=5&z= 1.
2. Каплюк, М. А. Проблемы определения понятия и видов высших учебных заведений / М. А. Каплюк // Юридическое образование и наука. - 2006. - № 3. - C. 19-22.
3. Кирилловых, А. А. Проблемы развития современной системы вузов в нормативно-правовом регулировании / А. А. Кирилловых // Ежегодник Российского образовательного законодательства. -Т. 3, вып. 1 (сент. 2008 г.). - Режим доступа: http: //www.lexed.ru/pravo/theory/ezegod3/7kiril.html.
4. Комментарий к ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» / под ред. А. Н. Козырина. - Режим доступа: http: //www.lexed.ru/comments/new2009.
5. Лесли, Л. Модель совершенной конкуренции и рынок высшего образования / Л. Лесли, Г. Джонсон // Вопросы образования. - 2004. - № 2. - С. 89-105.
6. Мильнер, Б. З. Теория организации / Б. З. Мильнер. - М. : ИНФРА-М, 2005. - 648 с.
7. Образование в Российской Федерации : стат. ежегодник. 2007. - М. : ГУ - ВШЭ, 2007. - 484 с.
8. Российский статистический ежегодник : стат. сб. 2008. - М. : Росстат, 2008. - 847 с.
9. Симчера, В. М. Развитие экономики России за 100 лет, 1900-2000. Исторические ряды, вековые тренды, периодические циклы / В. М. Симчера. - М. : Экономика, 2006. - 677 с.
10. Указ Президента Российской Федерации от 21 окт. 2009 г. № 1172 «О создании федеральных университетов в Северо-Западном, Приволжском, Уральском и Дальневосточном федеральных округах». - Режим доступа: http://www.rg.ru/2009/10/23 /univer-dok.html.
11. ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с изм. на 2 авг. 2009 г.). -Режим доступа: http://www.kodeks.ru/noframe/com-buh-pom?d&nd=500030&prevDoc=901764367.
12. Blaug, M. An introduction to the Economics of Education / M. Blaug. - Baltimore: Penguin Books, 1970.
13. Education at a Glance. - OECD, 2008. - Режим доступа: http://www.oecd.org/documentZ9 /0,3343,en_2649_39263238_41266761_1_1_1_1,00.html.
14. Министерство образования и науки Российской Федерации. Официальный сайт. - Режим доступа: http://mon.gov.ru/pro/niu.
15. Госдума утвердила особый статус МГУ и СПбГУ : образование и кризис // Лента новостей РИА Новости. - Режим доступа: http://www.rian.ru /edu_crisis/20091021/189919384.htm.
16. Salmi, J. The higher-education crisis in developing countries: issues, problems, constraints and reforms / J. Salmi // International Review of Education. - 1993. - № 38 (1). - P. 19-33.
17. Tilak, J. B. G. Privatization of Higher Education: Prospects / J. B. G. Tilak // Quarterly review ofEducation (UNESCO). - 1991. - № 21 (2). -P. 227-239.
SPECIFIC STATUS TRANSFORMATION OF THE RUSSIAN HIGHER EDUCATION INSTITUTIONS
E.I. Skobleva
The transformation processes of Universities’ specific status in Russia are considered in the article. Some pre-conditions for the higher education system modernization have been revealed, being determined by the institutional traps formation; possible results of the universities specific status change have been defined: the growth of managerial effectiveness in the higher education system and economic efficiency increase of the new educational institutions types have been specified.
Key words: educational services market, types of institutions of higher education, organizational framework, economic efficiency.
