CC BY
78
Е.А.Мишина
Чили
МОРАТОРИЯ
ТРАНСФОРМАЦИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ В ТРАНЗИТНЫХ СТРАНАХ
За последнее двадцатилетие в целом ряде стран, вставших на путь трансформации и двинувшихся в направлении рыночной экономики, политической конкуренции и верховенства права, произошли более или менее серьезные изменения в сфере судебной власти. Выявляя и исследуя проблемы трансформации судебной власти у нас в стране, мы вправе задаться вопросом: определяются ли эти проблемы исключительными особенностями России, или они возникают везде, где меняется один из базовых государственных институтов? В поисках ответа на этот вопрос в рамках работы над проектом «Судебная реформа в России: институционально-социетальный анализ трансформации, ревизия результатов, определение перспектив» мы решили изучить опыт, накопленный нашими «товарищами по несчастью», пригласив к сотрудничеству экспертов из Болгарии, Латвии, Украины, Польши и Чили.
Первые четыре страны относятся к группе так называемых транзитных стран; две из них — бывшие союзные республики в составе СССР. Включение в нашу выборку Чили объясняется тем, что эта страна осуществила в последние годы масштабную трансформацию судебной власти и исследование ее опыта позволяло дать ответ на еще один принципиально важный вопрос: связаны ли выявляемые проблемы трансформации судебной власти со спецификой транзитных стран, или речь идет о неких общих закономерностях трансформации судебной власти?
Сравнение упомянутых стран осуществлялось на основе экспертных анкет, а также пространных докладов, подготовленных экспертами из этих стран по схеме, разработанной специалистами Фонда ИНДЕМ. Кроме того, мы использовали материалы дискуссии (семинара) экспертов, состоявшейся в мае 2009 г. в Институте юстиции «Вера» в Нью-Йорке. В ходе работы над проектом выборка была расширена за счет Кыргызстана, данные о реформе судебной власти в котором были получены нами позднее.
Как уже упоминалось, в отличие от других стран, вошедших в нашу выборку, Чили не относится к числу транзитных. Немаловажной особенностью Чили является также наличие относительно стабильной (самой стабильной в Латинской Америке) политической системы при значительной роли судебной власти.
158
‘АОААШ” № 1 (56) 2010
_________________________AfibOPfiTOPra_________________________
Начиная с 1812 г. при всех изменениях конституционного строя основным принципом организации чилийского государства оставалось разделение властей. Полномочия, связанные с отправлением правосудия, были полностью сосредоточены в руках судебных органов, и исполнительная власть не имела права вмешиваться в этот процесс. Вместе с тем независимость судебной власти была ограниченной, поскольку судей высших судов правосудия и судов первой инстанции назначал президент (из числа кандидатов, предлагаемых Государственным советом). В 1830 г., то есть через 20 лет после обретения независимости, в результате военного переворота в Чили был установлен авторитарный режим, в рамках которого правящая элита предприняла первые шаги, направленные на формирование правовой системы, более ориентированной на европейские образцы, нежели на систему, унаследованную от колониальных времен.
Во второй половине XIX в. политико-правовая система страны претерпела существенные изменения. В Конституцию 1833 г. были внесены поправки, закрепившие личные права граждан. На смену авторитарному доминированию исполнительной власти пришло верховенство легислатуры. Расширилась сфера полномочий ординарных гражданских судов, под юрисдикцию которых были переданы споры, прежде рассматривавшиеся в рамках так называемых специальных юрисдикций (например, коммерческие споры решались особыми коммерческими судами, в назначении членов которых участвовали торговцы).
Система назначения судей, установленная Конституцией 1833 г., подвергалась постоянной критике ввиду ее теснейшей привязки к партийной политике. Чилийские судьи стремились получить должность в столице и использовали для этого политические рычаги. Тем не менее, по мнению чилийских экспертов, такое положение вещей не представляло серьезной угрозы для судейской независимости, а эта независимость в контексте партийной политики побуждала судейский корпус проявлять осторожность в политических вопросах и способствовала консерватизму юридического мышления.
Серьезные усилия, направленные на поддержание независимости судей посредством изоляции их от политики, предпринимались в процессе разработки Конституции 1925 г. Ее создатели стремились привнести в чилийскую судебную систему континентальную европейскую традицию, дабы молодые юристы начинали свою карьеру с самых низших должностей и затем продвигались по служебной лестнице. Перед плебисцитом по Конституции 1925 г. был принят закон-декрет, вводивший административные звания для судей. При этом и Конституция, и закон-декрет преследовали цель профессионализации судейского корпуса. Судебная система должна была стать иерархической организацией, подчиненной Верховному суду, несущему ответственность за все аспекты деятельности судов.
В 1932—1973 гг. в Чили сохранялась конституционная стабильность. Все президенты вступали в должность, будучи надлежащим обра-
ИОЛППКГ № 1 (56) 2010
159
________________________ЛАЮРАТОРПА___________________________
зом избранными. С 1941 по 1952 г. страной управляло коалиционное правительство, возглавлявшееся центристской Радикальной партией, которая занимала лидирующее положение на политической арене вплоть до начала 1970-х годов. Судебная власть отличалась устойчивостью и редко подвергалась политическому воздействию. Высшая судебная инстанция (Верховный суд) всячески старалась избегать конфликтов с политическими партиями, представленными в правительствах. Однако когда пост президента занял социалист Сальвадор Альенде, Верховный суд открыто встал в оппозицию к нему, а затем поддержал его свержение.
Модель перехода к социализму Альенде предполагала легитимность этого процесса. Но именно потому и стал возможен конфликт между президентом и Верховным судом, который в глазах большинства чилийцев символизировал независимость судебной власти. Верховный суд обвинял Альенде в попытках ликвидировать независимость судебной власти, а тот, в свою очередь, полагал, что за критикой со стороны Верховного суда скрывается определенная политическая позиция.
Во времена хунты отношение высшей судебной инстанции к политической власти приобрело сервильный характер. Так, Верховный суд сразу же выразил удовлетворение положениями Закона-декрета № 1, принятого в день военного переворота, где гарантировались «полнейшая эффективность полномочий судебной власти» и соблюдение Конституции и законов — но лишь в той степени, в которой это позволит ситуация в стране. Такая позиция Верховного суда, по сути, сделала неизбежным последующее признание им юридической силы законов, изданных хунтой до роспуска Национального конгресса.
И апелляционные суды, и Верховный суд отказались от своей обязанности защищать личную свободу граждан: они отклоняли прошения о проверке правомерности арестов, либо (со ссылкой на заверения органов исполнительной власти) отрицая сам факт ареста, либо оправдывая его условиями чрезвычайного положения. Подобные мотивировки отказа от издания актов habeas corpus применялись практически повсеместно на протяжении всего периода пребывания хунты у власти. Эта позиция в совокупности с неэффективностью судебных органов привела к обвальному падению престижа судебной власти в глазах чилийского общества.
Итак, массовые нарушения прав человека в Чили имели определенное юридическое обоснование и происходили с одобрения судебных органов. По ряду причин, к которым относятся и особенности национальной правовой культуры, а также законодательно закрепленная ведущая роль судов, защита прав граждан осуществлялась в основном посредством актов судебной власти. Деятельность судов отражала многочисленные проблемы, особенно в сфере уголовного судопроизводства. В их числе — судебная волокита, необоснованные аресты, формализм, недостаточно тщательное расследование дел, игнорирование международных актов в области прав человека, а также сервильность по
160
Т10А1ЖГ № 1 (56) 2010
ЛАЬОРАТОРПа
отношению к политическом власти, проявлявшаяся, в частности, в суровых наказаниях, налагаемых на представителей политической оппозиции. Некоторые из этих проблем существовали еще до переворота, другие стали его следствием.
Конституция 1925 г. наделила Верховный суд широкими полномочиями по отношению к судебным инстанциям более низкого уровня. В период хунты эти полномочия реализовывались посредством влияния Верховного суда на решения, выносимые нижестоящими судами, надзора за апелляционным производством, а также проведения ежегодной квалификации судей.
Реальное движение в сторону судебной реформы в Чили началось после 1990 г. Движение это было медленным и не всегда получало поддержку общественного мнения.
Ко времени восстановления в стране демократического политического режима чилийская судебная система представляла собой трехзвенную иерархическую структуру во главе с Верховным судом, осуществлявшим организационный и финансовый контроль в отношении всех иных судов, за исключением Конституционного трибунала, Электоральной юстиции и военных трибуналов. В 1990 г. Верховный суд состоял из 17 судей, из числа которых избирался председатель сроком на три года с возможностью переизбрания. Управление финансовыми и технологическими ресурсами судов общей юрисдикции было возложено на Административную корпорацию судебной власти, подчинявшуюся непосредственно Верховному суду.
Следующий уровень иерархии образовывали коллегиальные апелляционные суды, являвшиеся второй инстанцией применительно к гражданским и уголовным делам, а также к трудовым спорам и первой — при рассмотрении ходатайств об издании актов habeas corpus и охранных судебных приказов, направленных на защиту конституционных прав граждан. В Чили 17 апелляционных судов (по числу административных районов), в каждом суде от 4 до 25 судей в зависимости от размера судебного округа.
На третьем уровне судебной иерархии находились суды первой инстанции, подчиненные соответствующим апелляционным судам. Дела в таких судах рассматривались судьями единолично. В начале 1990-х годов в Чили насчитывалось 144 суда первой инстанции, в чью компетенцию входили как гражданские, так и уголовные дела, 40 судов, специализировавшихся по гражданским делам, и 48 — по уголовным.
На том же уровне судебной иерархии располагались ювенальные суды, суды по трудовым спорам и военные суды. При этом военные и ювенальные суды были не во всех округах, и в случае их отсутствия входящие в их компетенцию дела передавались в суды общей юрисдикции.
Конституционный суд Чили, призванный следить за соблюдением Конституции и выведенный за пределы юрисдикции Верховного суда,
ИОЛППКГ № 1 (56) 2010
161
_________________________ЛАЮРАТОРПА___________________________
состоял из семи членов, назначаемых президентом, Верховным судом, Советом по национальной безопасности и Сенатом.
Сразу же после восстановления в Чили демократического режима и избрания на пост президента Патрисио Эйлвина в стране зазвучали голоса о необходимости судебной реформы и ограничения полномочий Верховного суда, полностью дискредитировавшего себя в период пребывания у власти военной хунты. Предлагалось также изменить систему назначения судей Верховного суда, дабы уменьшить влияние на этот процесс членов самого Суда, президента страны и иных государственных органов. В чилийском обществе росло убеждение, что судебная система страны переживает острый кризис. Акцентировалась неспособность судебных органов адекватно выполнять свои функции в связи с нехваткой ресурсов, их чрезмерный формализм и медлительность. Жесткой критике подвергались профессиональный уровень чилийских судей и система их подготовки.
В апреле 1990 г. вновь избранный президент создал Комиссию правды и примирения, известную также как Комиссия Реттига, которая приступила к расследованию нарушений прав человека в период хунты. В феврале 1991 г. Комиссия представила свой доклад президенту. Каждая из глав этого доклада содержала жесткую критику судов, безучастно взиравших на произвол и насилие. Обвинения в адрес судов и особенно высшей судебной инстанции, исходившие от нового правительства, вызвали бурные протесты самого Верховного суда.
Первым шагом нового чилийского правительства в сторону судебной реформы стало внесение в Конгресс пакета законопроектов, направленных на корректировку законодательства, доставшегося в наследство от хунты. В частности, речь шла об изменении системы управления судебной властью посредством создания Национального совета правосудия (НСП), в состав которого, наряду с членами Верховного суда, должны были входить судьи апелляционных судов и двое судей судов первой инстанции, президент Национальной ассоциации магистратов, два представителя Коллегии адвокатов, два сенатора и три представителя президента страны. Согласно законопроекту, к обязанностям НСП были отнесены подготовка списка кандидатов в члены Верховного суда, представление президенту проекта бюджета судебной власти и контроль над деятельностью Судейской школы, учреждение которой также предусматривалось в пакете законодательных инициатив правительства. Однако данный законопроект, лишавший Верховный суд существенной части его полномочий, так и не стал законом — он был истолкован Верховным судом и политической оппозицией в Конгрессе как попытка политизировать систему правосудия.
Судьба других реформ того периода сложилась более благополучно. Так, в 1996 г. начала функционировать Судейская академия, которая внесла заметный вклад в профессионализацию судейского корпуса. До этого в Чили не было системы подготовки судей, специализированного образования или каких-либо курсов повышения квалификации.
162
ТЮАПТ1КГ № 1 (56) 2010
1 Инициатива реформы уголовного судопроизводства принадлежала группе молодых юристов из Университета Диего Порталес. Помимо Министерства юстиции, возглавившего это направление судебной реформы, немалую роль в ее проведении сыграли международные организации.
________________________ААЮРАТОРМ___________________________
Разумеется, профессиональный уровень судей оставлял желать лучшего, тем более что низкие зарплаты делали судейские должности малопривлекательными для квалифицированных специалистов. Как показал проведенный в начале 1990-х годов опрос, 89% чилийских юристов не хотели бы работать в судебных органах. Помимо финансовых факторов, такое нежелание было связано с отсутствием объективной, основанной на заслугах системы карьерного роста.
В 1997 г., после громкого скандала, связанного с наркоторговлей, в ходе которого в отношении двух членов Верховного суда, включая его председателя, была запущена процедура импичмента, правительство внесло в Конгресс проект конституционной реформы, направленной в том числе и на омоложение состава высшей судебной инстанции страны. В соответствии с этой реформой число членов Верховного суда увеличивалось с 17 до 21 (их которых только 16 могли быть инсайдерами судебной системы), а все назначения утверждались 2/3 голосов Сената. В результате в 1998 г. состав Верховного суда пополнился 11 новыми судьями.
Серьезные изменения претерпела сфера уголовного судопроиз-водства1. Были созданы Генеральная прокуратура (этот институт ранее в Чили отсутствовал) и Офис общественного защитника по уголовным делам, призванный обеспечивать адвокатов подозреваемым, которые не в состоянии нанять таковых. На смену письменному инквизиционному процессу пришел устный обвинительный процесс. Кроме того, вводился институт судьи-поручителя, следившего за соблюдением прав подозреваемых, потерпевших и свидетелей.
В рамках судебной реформы была сокращена компетенция военных судов, однако в Кодекс военной юстиции никаких изменений внесено не было, и этот вид процесса сохранил письменный, инквизиционный и формальный характер. В 2004—2005 гг. был принят ряд законодательных актов, регулирующих вопросы семейного права. Одновременно были учреждены специальные суды по семейным делам. Реформа рассмотрения трудовых споров изначально планировалась на март 2007 г., но затем была отложена.
Специфика Чили состоит в том, что усилия, направленные на проведение судебной реформы, здесь активно поддерживались зарубежными и международными организациями, в том числе Агентством США по международному развитию, Всемирным банком и Банком межамериканского развития.
Среди причин, обусловивших проведение в Чили судебной реформы, прежде всего следует упомянуть безучастное отношение суда к нарушениям прав человека в период хунты, необходимость адаптации судебной власти к потребностям демократического развития. Вторая причина — медлительность, неэффективность и довольно высокая степень коррумпированности чилийских судов. Третья — очевидный рост преступности и незащищенности граждан. Повышению интереса общества к состоянию этой ветви власти способствовало восстановление в стране демократического режима.
ИОЛ1ШКГ № 1 (56) 2010
163
Латвия
________________________ЛАЮРАТОРПА___________________________
В Латвии судебная реформа началась в 1990 г., то есть практически сразу же после восстановления независимости страны. Проводилась она волнообразно, дополняя преобразования в политической сфере. Концепция и план судебной реформы отсутствовали, но при этом принимался во внимание исторический опыт страны, в частности функционирование досоветской системы правосудия.
В рамках проведения судебной реформы и в процессе ее подготовки были приняты многие важные решения и осуществлен целый ряд мероприятий политического, нормативно-правового, институционального, организационного и материально-финансового характера, нацеленных на создание предпосылок для судебной реформы, обеспечение ее правовой основы и реорганизацию судебных учреждений и судебной администрации Министерства юстиции.
Так, еще 14 февраля 1990 г. с целью устранения влияния на суды коммунистической партии решением Пленума Верховного суда принадлежность к политическим партиям и общественно-политическим организациям была объявлена несовместимой с должностью судьи. В принятом 11 марта 1991 г. постановлении Пленума «О независимости судов Латвийской Республики» были зафиксированы основные принципы независимости судебной власти. В 1992 г. вновь вступил в силу Гражданский кодекс 1937 г., отражавший новейшие тенденции в сфере гражданского права Европы того времени.
5 декабря 1992 г. был принят Закон «О судебной власти», заложивший правовые основы всех последующих изменений. В нем впервые был закреплен принцип разделения властей. В первой части ст. 1 Закона говорилось, что в Латвийской Республике, наряду с законодательной и исполнительной властью, действует независимая судебная власть. Нормы 4, 5 и 6 разделов Закона предусматривали создание в стране трехзвенной судебной системы. В соответствии с этими нормами в Латвии было сформировано пять окружных судов, а Верховный суд преобразован в апелляционную инстанцию с судебными палатами и кассационную инстанцию — Сенат. В Закон были также включены нормы, регулирующие порядок назначения, утверждения и отзыва судей, а также ряд других важных аспектов деятельности судебной власти (в том числе вопросы самоуправления). И хотя со временем в Закон были внесены некоторые поправки, важнейшие его положения остались без изменений.
3 октября 1995 г. на общем собрании судей Верховного суда был учрежден Департамент по уголовным и гражданским делам Сената и утвержден судейский состав двух судебных палат. Создание новой структуры Верховного суда, позволявшее приступить к рассмотрению дел, одновременно знаменовало собой и завершение подготовительного этапа судебной реформы. 17 июня 1998 г. Сейм принял новый Уголовный кодекс. В 2003 г. решением Конституционного суда норма закона «О судебной власти», делегировавшая Пленуму Верховного суда право принимать обязательные для исполнения пояснения о применении закона, была признана противоречащей Конституции страны. 14 февраля 2004 г.
164
ТЮАПТ1КГ № 1 (56) 2010
Польша
________________________AfibOPfiTOPra_________________________
в Сенате начал работу Департамент по административным делам. Это последняя по времени создания структурная единица Верховного суда, рассматривающая дела в кассационном порядке.
Формирование трехступенчатой судебной системы, отвечающей принципам демократического государства, стало возможным только после принятия Верховным Советом 4 мая 1990 г. Декларации о восстановлении независимости Латвийской Республики, одновременно восстановившей и четыре статьи Конституции 1922 г., определявшие конституционно-правовые основы Латвии. В принятом 21 августа 1991 г. конституционном законе «О государственном статусе Латвийской Республики» государственный строй Латвии был полностью приведен в соответствие с Конституцией 1922 г.
Проведенная в Латвии судебная реформа пока несовершенна, однако она продолжается: готовится новый законопроект о судебной власти, вносятся поправки в процессуальные законы, разрабатываются предложения по оптимизации деятельности судебных учреждений.
Главной проблемой судебной системы социалистической Польши было отсутствие механизмов, которые бы обеспечивали независимость судов и ограждали судей от внешнего давления, зачастую оказывавшегося на них при отправлении правосудия.
Организационная структура прокуратуры, являвшейся частью судебной системы, предполагала ее полное подчинение исполнительной власти, что на практике оборачивалось сервильностью и готовностью следовать всем директивам и указаниям. При этом прокуратура контролировала полицию (именовавшуюся тогда милицией) и органы государственной безопасности. В результате судебная система оказывалась не более чем марионеткой в руках исполнительной власти. Даже в гражданских процессах решения зачастую инспирировались органами власти. Во всех видах исков давление являлось немаловажным, а порой и основным фактором; существенную роль играли также связи и коррупционные практики. Уважение к представителям юридической профессии постоянно падало.
Трансформация судебной системы в Польше началась еще в середине 1980-х годов, однако серьезные изменения стали возможны только после краха коммунистического режима. Первыми шагами в сторону судебной реформы можно считать введение должности омбудсмена, принятие ряда поправок к Конституции и учреждение назначаемого парламентом Государственного трибунала, в задачи которого входил контроль над применением законов исполнительными органами власти. Движущей силой всех преобразований в стране, в том числе и судебной реформы, выступило движение «Солидарность» во главе с Лехом Валенсой.
В изменении нуждались практически все сферы права. Особенно остро ощущалась потребность в нормативном обеспечении функциони-
ИОЛ1ШКГ № 1 (56) 2010
165
________________________ЛАЮРАТОРПА____________________________
рования судебной и иных ветвей власти в условиях рыночной экономики, а также в создании законодательной базы для регулирования коммерческой сферы, ранее существовавшей лишь в зачаточной форме. Вместе с тем, поскольку и до начала реформы польские суды пребывали в довольно неплохом состоянии (если отвлечься от партийного влияния, уничтоженного в процессе транзита) и, главное, не были утрачены «базовые навыки» осуществления правосудия, требовался скорее ремонт, нежели коренная перестройка.
Реконструкция правовой и, соответственно, судебной системы Польши облегчалась тем, что страна могла воспользоваться собственным законодательством докоммунистического периода. В частности, были вновь введены в действие Торговый кодекс и Закон о банкротстве 1934 г. Несмотря на свой «почтенный возраст», эти законодательные акты оказались вполне адекватными современным условиям и использовались на протяжении 12 и более лет после падения коммунистического режима (Торговый кодекс 1934 г. был заменен лишь в 2001 г., а Закон о банкротстве — в 2003 г.).
Существенную роль в создании нового польского законодательства сыграли Кодификационные комитеты, куда входили признанные эксперты в соответствующих отраслях права. Важно отметить, что эти комитеты были полностью независимы от исполнительной власти. Что касается власти законодательной, то ее влияние на их деятельность заключалось лишь в том, что подготовленные ими законопроекты, как и любые другие, становились законами только после принятия их парламентом.
Единая программа судебной реформы в виде какого-либо акта или иного документа отсутствовала. Каждая сфера реформирования рассматривалась отдельно, и над планом необходимых преобразований работали отдельные команды экспертов, причем в разное время.
Другая особенность трансформации судебной системы Польши заключалась в том, что практически за всеми выборами в национальный парламент и органы местного самоуправления следовали изменения в правовой (судебной) системе. Политические партии, получившие хотя бы простое большинство в законодательном органе, часто пытались (и пытаются) незамедлительно «усовершенствовать» правовую сферу, игнорируя тот очевидный факт, что любая реформа в этой сфере требует тщательной подготовки. За последние 20 лет партии популистского толка сумели провести целый ряд неподготовленных и непроработанных законопроектов, негативно сказывавшихся на эффективности правовой и судебной системы.
Одновременно с судебной системой реформировались и сопряженные институты — прокуратура и полиция. При этом если большинство изменений, касавшихся судов, носили технический или организационный характер, то modus operandi и структура полиции и прокуратуры претерпели полнейшую метаморфозу. Наиболее кардинально
166
ТЮАПТ1КГ № 1 (56) 2010
Украина
ЛАЬОРАТОРПа
изменилась организационная структура полиции, а также нормативноправовая база, на основе которой последняя функционировала.
Трансформируя свою правовую и судебную систему, Польша во многом ориентировалась на зарубежные образцы. Поскольку страна принадлежит к романо-германской правовой семье, большая часть заимствований была произведена из немецкой, австрийской, швейцарской и французской практики. В то же время использовался и опыт стран прецедентного права, в первую очередь США и Великобритании.
Идея реформирования судебной ветви власти встретила широкую поддержку в польском обществе. Разумеется, точки зрения различных социальных групп (и юридических профессий) относительно глубины преобразований и путей их проведения не во всем совпадали, но все шероховатости успешно сглаживались в ходе законотворческого процесса. Предлагаемые идеи обсуждались в СМИ и на многочисленных круглых столах, проводившихся представителями различных юридических профессий. Такая форма диалога обеспечила социальную приемлемость реформ, в том числе и благодаря росту правосознания граждан.
Следует также отметить, что инсайдеры судебной системы заметно выиграли от реформы судебной власти, ибо она способствовала повышению стабильности и безопасности их профессионального положения. Сейчас независимость судебной власти Польши не подвергается сомнению.
Начиная с 1991 г. на Украине был осуществлен ряд различных по степени интенсивности и результативности шагов, направленных на изменение судебной системы страны. Однако ни одно из преобразований так и не стало полноценной судебной реформой — ни формально, ни в общественном мнении. Даже принятый в 2001 г. пакет законов, регулирующих организацию судебной власти, статус судей, процессуальные вопросы и статус прокуратуры, назывался «малой судебной реформой», так как речь шла лишь о внесении изменений в действующее законодательство в целях приведения его в соответствие с Конституцией страны. Не предусматривал коренных изменений в организации судебной власти (за исключением создания системы административных судов) и Закон «О судебной системе Украины» 2002 г. В процессуальной сфере реформа состояла в замене Гражданского процессуального кодекса УССР 1963 г. Гражданским процессуальным кодексом Украины и принятии Кодекса административной юстиции (что было безусловной новацией). Сферы уголовного процесса реформа не коснулась.
На Украине дважды принимались документы, рассматривавшиеся как потенциальная основа судебной реформы. В 1992 г. парламент одобрил Концепцию судебной и правовой реформы, основной целью которой было создание независимой судебной власти в стране. Ряд идей Концепции получил практическое воплощение, но некоторые из
ИОЛ1ШКГ № 1 (56) 2010
167
2 Любопытно, что пропрезидентские силы, бывшие на тот момент в меньшинстве в парламенте, в голосовании не участвовали.
________________________ЛАЮРАТОРМ___________________________
них вступили в противоречие с нормами Конституции 1996 г. Отдельные положения Концепции не утратили актуальности и сегодня.
В связи с отсутствием единообразного и скоординированного представления о будущем судебной системы страны в действующие законодательные акты было внесено несколько непродуманных и недоработанных поправок. На Украину надвигался кризис. Надежды на его преодоление и проведение сбалансированных реформ возлагались общественным мнением на Виктора Ющенко, избранного в 2004 г. новым президентом Украины.
В целях разработки Концепции совершенствования правосудия, отвечающей действующей Конституции, 5 июля 2005 г. был создан специальный консультативно-совещательный орган — Национальная комиссия по укреплению демократии и установлению правового государства. Подготовленный ею проект Концепции был отправлен на экспертизу в Венецианскую комиссию Совета Европы и распространен среди украинских судей. В целом позитивно оценив проект, Венецианская комиссия выявила в нем ряд недостатков и представила свои замечания. Эти замечания, за исключением тех, что касались положений Конституции страны, были учтены при переработке проекта. Реакция судейского корпуса Украины оказалась гораздо менее однозначной. В поддержку проекта выступили главным образом представители низших судебных инстанций, в то время как высшие судебные органы высказались против большинства предусмотренных в нем трансформаций.
10 мая 2006 г. указом президента Концепция, охватывавшая широкий круг вопросов — судебную систему, судебные процедуры, статус судей, судейское самоуправление, материальную поддержку судов, механизмы предоставления юридической помощи, систему досудебного следствия по уголовным делам, прокуратуру, систему исполнительного производства, организацию пенитенциарной системы, альтернативные механизмы разрешения споров, институт административных правонарушений — была введена в действие. Предполагалось, что ее реализация займет 10 лет, а соответствующие законодательные акты будут приняты в 2006—2007 гг.
В целях реализации Концепции Национальная комиссия разработала пакет законопроектов, в том числе проекты новых версий законов о судебной системе и о статусе судей. В декабре 2006 г. президент внес эти законопроекты в Верховную Раду, и 3 апреля 2007 г. они были приняты в первом чтении2. Перед парламентским комитетом по судебной власти была поставлена задача преобразовать эти два законопроекта в единый документ. В июне 2008 г. президенту удалось убедить парламент ускорить его рассмотрение. Изучив переработанный проект закона «О судебной системе и статусе судей», комитет по судебной власти рекомендовал Верховной Раде принять его во втором чтении. Однако рассмотрение этого вопроса постоянно откладывается, хотя он неоднократно включался в повестку дня.
168
ТЮАПТ1КГ № 1 (56) 2010
Болгария
________________________AfibOPfiTOPra________________________
В 2008 г. Национальная комиссия по укреплению демократии и установлению правового государства рассмотрела и обсудила проекты поправок к Конституции, затрагивающих судебную власть. Одновременно Комиссия разработала собственные предложения по включению в Конституцию страны нового раздела, посвященного судебной власти, и представила их Национальному конституционному совету (органу, учрежденному в конце 2007 г. для подготовки проекта новой Конституции Украины). Изменение конституционного порядка в части правового регулирования судебной системы, безусловно, стало бы важной составляющей судебной реформы, но пока это дело будущего.
До второй мировой войны Болгария относилась к числу стран континентальной правовой семьи. После установления коммунистического режима роль судов резко снизилась. Вмешательство высокопоставленных партийных и государственных чиновников в процесс вынесения приговоров было обычным делом.
Реформа судебной системы Болгарии проходила в два этапа, заметно различавшихся и в плане понимания существа вопроса, и с точки зрения движущих сил преобразований.
Первый этап начался в 1991 г. с принятия Конституции и Акта о судебной системе, учреждавших институционально новую систему правосудия с независимыми судами, прокуратурой и следственной службой. Эти три ведомства представляли собой триединую судебную власть (магистратуру), подчиненную Высшему судейскому совету (ВСС), половина членов которого избиралась Народным собранием. Положения Конституции и законодательных актов, обеспечивающие институциональную независимость судебной ветви власти, в равной мере относились ко всем составляющим этого триединого института. Все вопросы, связанные с назначением магистратов (судей, следователей и прокуроров) и отстранением их от должности, продвижением по службе и дисциплинарными взысканиями, передавались в ведение ВСС. Он же определял юрисдикцию и состав судов (по представлению министра юстиции), количество судей и вспомогательного персонала в каждом суде, устанавливал вознаграждение судьям, готовил проект бюджета судеб -ной власти и после утверждения этого бюджета парламентом распределял средства внутри него.
Дабы гарантировать независимость магистратов, их пребывание в должности было сделано пожизненным, и отстранение от нее стало возможным лишь в случае совершения тяжкого преступления. Судьям, прокурорам и следователям был предоставлен иммунитет от судебного преследования; для лишения этого иммунитета требовалось решение ВСС.
В целях обеспечения независимости магистратов им было запрещено вступать в какие-либо отношения с государственными органами или частными лицами, способные негативно повлиять на их бес-
ИОЛППКГ № 1 (56) 2010
169
3 Военные суды рассматривают уголовные дела по обвинению должностных лиц МВД и Министерства обороны в совершении преступлений в рамках осуществления ими своих полномочий. Как и другие магистраты, судьи военных судов назначаются, продвигаются по служебной лестнице и отстраняются от должности в соответствии с решением ВСС.
________________________ЛАЮРАТОРМ_____________________________
пристрастность. Должность магистрата признавалась несовместимой с любой другой должностью, замещаемой посредством избрания или назначения, в государственных, муниципальных или коммерческих структурах. Был введен также запрет на участие в политической деятельности, и в период осуществления судейских полномочий магистраты не имели права состоять в политических партиях или участвовать в общественных движениях, преследующих политические цели.
Следующим шагом первого этапа судебной реформы стало создание четырехуровневой системы судов с апелляционной и кассационной инстанциями и независимыми административными судами. На проведение этой реформы потребовались годы, и завершена она была только в конце 1990-х годов. На сегодняшний день в Болгарии действуют 112 окружных судов (судов первой инстанции), 28 региональных судов (являющихся судами первой инстанции по некоторым категориям дел и апелляционными инстанциями по решениям, вынесенным окружными судами), 28 региональных административных судов (представляющих собой первый уровень судебного контроля в отношении решений по административным делам), 5 апелляционных судов (апелляционных инстанций по решениям, вынесенным региональными судами), 5 региональных военных судов3, военный апелляционный суд, Верховный кассационный суд (кассационная апелляционная инстанция по решениям, вынесенным региональными и апелляционными судами) и Высший Административный суд, созданный по образцу Высшего Административного суда, существовавшего до 1945 г. (кассационная апелляционная инстанция по решениям, вынесенным региональными административными судами).
Наконец, в середине 1990-х годов были внесены поправки в гражданское и уголовное процессуальное законодательство и принят Административный процессуальный кодекс.
Движущей силой реформ был парламент, в частности избранное после падения коммунистического режима Учредительное собрание, принявшее новую Конституцию и упоминавшийся выше Акт о судебной системе. Однако судебная реформа не рассматривалась в тот период в качестве приоритетной. Гораздо более важными и актуальными считались задачи, связанные с формированием основных демократических институтов и переходом к рыночной экономике.
Никаких попыток разработать цельную концепцию судебной реформы не предпринималось. Ни один государственный орган не озаботился проведением хоть какого-нибудь предварительного анализа существовавшей судебной системы, ее сильных и слабых сторон. Многие законодательные решения принимались под влиянием краткосрочных политических интересов двух ведущих политических партий тех лет — Болгарской социалистической партии и Союза демократических сил. Примечательно, что при проведении реформ не использовался ни собственный исторический опыт (в частности, законодательство, действовавшее в Болгарии до 1945 г.), ни опыт других стран. Подход к реформе
170
ТЮАПТ1КГ № 1 (56) 2010
4 Еще в одном случае Конституционный суд пресек подобную попытку как нарушающую Конституцию 1996 г.
_______________________ААЮРАТОРМ___________________________
был в основном интуитивным и во многом представлял собой реакцию на перекосы коммунистических времен.
Поскольку главной проблемой коммунистического периода было давление на судебные органы со стороны партийных и государственных функционеров, ключевым элементом реформы стало обеспечение институциональной независимости судов, прокуратуры и следственных органов и личной независимости магистратов. Господствовало мнение, что наличие трехзвенной судебной власти, структурно независимой от других ветвей власти, само по себе является гарантией ее надлежащего функционирования. При этом потребности судов и судей, проблемы назначения и продвижения по службе, общее управление судами, а также подготовка судей (как первичная, так и повышение квалификации) оставались вне поля зрения реформаторов; не предусматривалось и никакой системы мониторинга и оценки деятельности судей.
К концу 1990-х годов стало совершенно очевидно, что система правосудия в Болгарии работает из рук вон плохо. Суды страдали от недостатка финансирования, не была налажена система управления делами, отсутствовало надлежащее административное обеспечение судей в решении технических вопросов и даже надежная статистическая информация. Судебная власть не обеспечивала эффективного правоприменения, особенно в сферах борьбы с коррупцией государственных чиновников и организованной преступностью. Серьезными «болевыми точками» были неподотчетность и непрозрачность судебной власти, позволявшие лицам, занимающим ключевые посты в судебной иерархии, злоупотреблять своими полномочиями. Весьма неудачным оказался и трехзвенный институциональный дизайн. Совместное управление тремя институтами, наделенными совершенно разными функциями, в рамках единой ветви власти создавало серьезные трения, тем самым способствуя углублению проблем. Но наиболее поразительным открытием было то, что судебная власть, изначально смоделированная так, чтобы исключить возможность политического воздействия, все больше превращается в игрушку в руках политических сих.
На протяжении всего рассматриваемого периода политические партии с разной степенью успеха пытались обеспечить себе большинство внутри судебной ветви власти. Дважды — в 1991 и 1998 гг. — парламентским актом состав ВСС был существенно изменен до истечения срока полномочий его членов4. При избрании членов ВСС Народным собранием определяющим фактором являлась политическая лояльность. Используя свое влияние на эту часть членов ВСС, правительство добивалось избрания на посты генерального прокурора и председателей двух высших судов лиц, на которых в случае необходимости оно могло оказать закулисное давление. Обладая обширными полномочиями в процессе отбора и продвижения судей по служебной лестнице, эти лица, в свою очередь, оказывали давление на нижестоящие уровни судебной власти, подчиняя ее политическим целям. Подтачивало независимость суда и вхождение в ВСС прокуроров и следователей, в резуль-
ИОЛППКГ № 1 (56) 2010
171
МОРАТОРИЯ
тате чего карьера представителен судейского корпуса в немалой степени зависела от институтов, осуществляющих несудебные функции.
Растущее общественное недовольство функционированием органов судебной власти побудило правительство приступить к новым преобразованиям, ознаменовавшим собой начало второго этапа судебной реформы, протекавшего параллельно с процессом вступления Болгарии в Евросоюз и под сильным его влиянием.
После состоявшихся в июне 2001 г. парламентских выборов новое правительство выпустило ряд документов, в которых указывалось на недостатки существующей судебной системы, и инициировало принятие поправок к Акту о судебной системе. С этого момента реформа судебной власти заняла центральное место в политической повестке дня, начались масштабные общественные дискуссии, в которые активно включились институты гражданского общества и СМИ.
В октябре 2001 г. был издан «Стратегический доклад о реформе болгарской судебной системы», подготовленный правительством совместно с ВСС по итогам обсуждения, проведенного с представителями судебной власти. В этом докладе и принятой вслед за тем Программе реализации были определены наиболее важные шаги, которые следовало предпринять в рамках судебной реформы:
— переход к конкурсному отбору судей, основанному на единой системе критериев;
— разработка стандартов оценки деятельности судей до вступления в должность;
— введение системы мониторинга рабочей нагрузки и оценки деятельности, а также четких стандартов для продвижения по службе;
— принятие Кодекса этики и усовершенствование дисциплинарных процедур;
— создание системы повышения квалификации судей;
— совершенствование системы управления делами и введение единой информационной системы;
— расширение административных полномочий ВСС.
Правительством также рассматривался вопрос о проведении
структурной реформы и отделении следствия и прокуратуры от судебных органов. Однако в 2003 г. Конституционный суд постановил, что соответствующие поправки в Конституцию могут быть внесены только Учредительным собранием. Поскольку на данном этапе созыв Учредительного собрания практически невозможен, акцент стал делаться в первую очередь на совершенствовании управления судебной ветвью власти, а также на повышении транспарентности и эффективности системы назначений и продвижения по служебной лестнице.
В последние шесть-семь лет судебная реформа является объектом постоянного и пристального внимания со стороны болгарских СМИ. Журналистский подход к проблеме стал более профессиональным, для освещения происходящего в этой сфере все чаще привлекаются внешние аналитики и обозреватели. На судебную власть оказывается
172
ТЮАПТ1КГ № 1 (56) 2010
Кыргызстан
_________________________AfibOPfiTOPra_________________________
мощное давление с целью сделать ее более открытой и транспарентной, и это приносит свои плоды: прозрачность судебной власти заметно возросла. Так, заседания высшего органа судебной власти теперь проводятся в открытом режиме, хотя еще недавно ВСС яростно протестовал против попыток принудить его к этому.
В ходе второго этапа реформы в судебной системе Болгарии произошли определенные позитивные сдвиги. Однако делать итоговые выводы об успехе реформы еще преждевременно: конфликтующие интересы различных группировок, представленных в ВСС, и политическое давление по-прежнему препятствуют компетентной и эффективной работе судов; усилия, направленные на повышение транспарентности назначений и продвижения по службе, по мнению большинства экспертов, пока не дали ощутимых результатов. Судебная власть все еще не в состоянии гарантировать правосудие, она остается коррумпированной и неэффективной, особенно когда речь идет о привлечении к ответственности высокопоставленных чиновников и противодействии организованной преступности, что является основной причиной трений между болгарским правительством и Евросоюзом.
За время, прошедшее с момента появления независимой Кыргызской Республики, в ее судебной и правоохранительной системах был осуществлен ряд преобразований. Реформы в этих сферах проводились в соответствии с государственными программами, включая Стратегию развития Кыргызской Республики до 2010 г. В рамках реформ был принят ряд законов, актов президента и правительства, обеспечивших существенные институциональные и функциональные изменения в работе судебных и правоохранительных органов.
В рамках гуманизации уголовного законодательства из системы уголовных наказаний была исключена смертная казнь, замененная пожизненным лишением свободы; истцы, обратившиеся в суд за защитой своих прав и законных интересов, освобождены от обязательной уплаты государственной пошлины; увеличена численность судейского корпуса; законодательно закреплено право судей занимать свои должности до тех пор, пока их поведение остается безупречным (вплоть до достижения предельного возраста). Отбор кандидатов на должности судей местных судов, представление их на назначение и перевод (ротацию), отстранение и освобождение от должности осуществляются Национальным советом по делам правосудия в порядке, определяемом конституционным законом. Для решения вопросов, связанных с внутренней деятельностью судов, введено судейское самоуправление, органами которого являются Съезд и Совет судей. Судебный департамент Кыргызской Республики структурно отнесен к судебной ветви власти. Разграничены и усилены процессуальные полномочия органов прокуратуры и финансовой полиции, самостоятельно функционируют орган по контролю над оборотом наркотиков и агентство по предупреждению
ИОЛППКГ № 1 (56) 2010
173
5 Закон «О судах аксакалов» от 5 июля 2002 г., ст. 1.
_________________________ЛАЮРАТОРМ_____________________________
коррупции, проведены структурные преобразования в органах внутренних дел. Последовательно реализуются мероприятия по улучшению финансового и материально-технического обеспечения правоохранительных органов.
Кыргызстан вводит ряд правовых институтов, удовлетворяющих высшим мировым стандартам. Так, в июле 2002 г. был принят закон «О третейских судах», а в июле 2009 г. — «О присяжных заседателях в судах Кыргызской Республики», хотя в реальности они начнут действовать с 2012 по 2014 г. (в зависимости от территории). Вместе с тем сохранились и обрели законодательное закрепление традиционные киргизские суды аксакалов — «создаваемые на добровольных началах и на основе выборности и самоуправления общественные органы, призванные осуществлять рассмотрение материалов, направляемых им в установленном порядке судом, прокурором, органами внутренних дел и другими государственными органами и их должностными лицами в соответствии с действующим законодательством Кыргызской Республики, а также дел о спорах между гражданами»5. Такие суды могут учреждаться по решению собраний граждан, местных законодательных собраний или иных органов местного самоуправления на территории аилов, поселков и городов из мужчин и женщин, пользующихся уважением и авторитетом. Обладая собственной печатью и штампами, суды аксакалов не являются юридическими лицами и не подлежат регистрации в органах юстиции.
В середине 2009 г. был подготовлен проект Концепции реформирования судебной системы и правоохранительных органов, в котором определялись приоритетные направления развития судебных и правоохранительных органов. В проекте сформулированы следующие ключевые задачи:
— совершенствование правовой базы, регламентирующей деятельность судебных и правоохранительных органов;
— укрепление независимости судей и создание надлежащих условий для осуществления правосудия;
— повышение правового сознания граждан и правовой культуры судей, работников аппаратов судов и сотрудников правоохранительных органов;
— качественное улучшение взаимодействия судебных и правоохранительных органов по защите прав и законных интересов физических и юридических лиц;
— повышение доступности, прозрачности правосудия и уровня исполнения судебных актов;
— внедрение примирительных процедур (восстановительного правосудия) в целях защиты прав и интересов потерпевшей стороны;
— недопущение действий, унижающих человеческое достоинство, по отношению к участникам процессов, справедливое, объективное и быстрое рассмотрение заявлений о применении пыток и угроз их применения;
174
ТЮАПТ1КГ № 1 (56) 2010
________________________AfibOPfiTOPra_________________________
— повышение эффективности работы правоохранительных органов по борьбе с правонарушениями и их профилактике путем системных и структурных преобразований;
— создание условий для реального исправления и перевоспитания осужденных и их последующей интеграции в общество. Реализация Концепции должна обеспечить открытость, прозрачность и доступность правосудия и создать условия для повышения эффективности работы судебных и правоохранительных органов.
Некоторые Сравнительный анализ опыта проведения судебной реформы в
выводы шести странах позволяет сделать следующие выводы.
1. В странах, находящихся в состоянии транзита, судебная реформа часто не включается в число приоритетных.
2. Успешность преобразований в судебной сфере не зависит от того, был ли провозглашен курс на судебную реформу.
3. Возрождение законодательства, действовавшего в стране до установления авторитарного или тоталитарного режима, способствует результативности судебной реформы даже при отсутствии продуманной концепции, поскольку лежащая в его основе идея сопрягается с более общей идеей исторической преемственности с прежней государственностью.
4. Результативность реформы судебной власти возрастает, когда изменение институционального дизайна дополняется реформами сопряженных институтов или общественной поддержкой.
5. Результативность судебной реформы снижается, если ее запуск происходит под воздействием конфликтующих политических интересов и сил. В свою очередь, консенсус по поводу базовых целей реформы, а также легальная политическая конкуренция ведут к повышению уровня реализации поставленных задач.
6. Внеинституциональная политическая стабильность, не опирающаяся на автономные легитимные институты, действующие в условиях политической конкуренции и разделения властей, не стимулирует судебную реформу. Интенсификация преобразований в судебной сфере в этом случае нередко является следствием политической дестабилизации либо резкого роста общественного недовольства состоянием судебной власти.
ИОЛПЛН
№ 1 (56) 2010
175
