CC BY
235
Реализация конституционных положений об основах судебной власти
В. П. Кашепов
Конституция Российской Федерации утвердила в системе государственной власти страны самостоятельное положение судебной власти в структуре государственного механизма как независимой, суверенной отрасли, равновеликой законодательной и исполнительной отраслям государственной власти.
Указав основные признаки, задачи судебной власти, средства ее реализации, компетенцию ее органов, Конституция наметила программу законодательных работ по утверждению ее структуры и организации деятельности. Определение конституционных начал организации судебной власти отразило федеративные основы построения Российского государства, распределение содержания и пределов нормотворческой компетенции в сфере судоустройства, основные направления и формы его законодательного регулирования.
Эти установления и их претворение в жизнь составили первый этап проводимой в стране судебной реформы. Реализация положений выстроенной в Конституции РФ политико-правовой концепции судебной власти стала задачей преобразований законодательства о судоустройстве. Судоустройство как сфера правовой организации носителей судебной власти, основной функцией которых является разрешение социально-правовых конфликтов посредством осуществления правосудия по гражданским, уголовным, административным делам, а также путем конституционного контроля
Кашепов Владимир Петрович — заведующий отделом уголовного и уголовно-процессуального законодательства; судоустройства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.
нормативных актов в форме конституционного судопроизводства, относится Конституцией к ведению Российской Федерации. Основы правового регулирования этой отрасли государственной власти должны содержаться в Конституции, в федеральных конституционных законах, в федеральных законах.
Этим законодательством устанавливаются основные институты, устройство и организация деятельности судебной системы, ее инфраструктуры, т. е. всех элементов, составляющих общую сферу судебной власти.
К подлежащим правовому регулированию структурным элементам общей сферы судебной власти относятся: система судебных органов, принципы ее организации и основные начала правосудия, формы судопроизводства и их особенности, основы статуса судей и формирования судейского корпуса, организационное и материально-техническое обеспечение деятельности судей, исполнение судебных актов, функционирование органов судейского сообщества. Таким образом, теоретическое понимание категории сферы судебной власти, составляющей комплекс правоотношений и многообразный круг нормативных законодательных актов, охватывает совокупность судебных органов и учреждений, непосредственно обеспечивающих их деятельность, объединенных единством принципов и задач, руководствующихся в своей деятельности общими правовыми основами. Вместе с тем анализ общественной практики и законотворчества последних десятилетий показал, что между конституционным определением цели построения государственно-правового института судебной власти в соответствии с концепцией разделения властей и дос-
тижением результатов его реального и полного формирования, обеспечением успешного функционирования лежит длительный и трудный период становления судебной власти, ее органов и учреждений, соответствующей правовой базы. В ходе социальных и политических преобразований, осуществленных в Российской Федерации в конце ХХ — начале XXI в., существенно изменился облик судебной системы, возросла роль судов в государственной жизни, во многом иным стало отношение общества к судебной деятельности и ее представителям. В значительной мере этому способствовала проводимая в стране судебная реформа.
Известно, что в истории России переломные этапы социально-политического развития страны всегда сопровождались существенными изменениями судебной системы, характера и принципов судоустройства и судопроизводства. Так было в середине Х!Х в. и в ХХ в.; аналогичные процессы мы наблюдаем в конце ХХ — начале ХХ! в. Об этих вехах в истории российского законодательства о судоустройстве не следует забывать, поскольку для российского законотворчества характерна преемственность исторической традиции. Новые законодательные акты в области судоустройства и судопроизводства всегда в той или иной мере учитывали законодательный опыт предшествующих поколений.
Судебная реформа, проводимая в России, не завершена, но очевидна значительность проделанной в ходе ее реализации законодательной и организационной работы.
Начало этой реформаторской деятельности было положено, в частности, в связи с выдвижением и утверждением в сознании российского общества идеи формирования правового государства и гражданского общества.
Напомним, что уже в середине 80-х гг. прошлого столетия все настойчивее стали пробивать дорогу идеи самостоятельности судов,
укрепления независимости судей, возрождения демократических форм судопроизводства, необходимости восприятия мировых стандартов цивилизованного правосудия, в частности суда с участием присяжных заседателей, принципов состязательности, презумпции невиновности, судебной защиты прав и свобод граждан и др. Эти идеи нашли частичное воплощение при реконструкции Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик, принятие новой редакции которых в 1989 г. изменило характер взаимоотношений судов и органов юстиции, сопровождалось некоторыми шагами в утверждении несменяемости судей, допустило утверждение суда присяжных.
Существенное значение для продвижения начавшейся судебной реформы имело также принятие Закона СССР «О статусе судей в СССР» 1989 г. Именно в этом Законе, сама концепция и первоначальный вариант проекта которого был предложен и подготовлен коллективом научных сотрудников ИЗиСП (А. Л. Маковский, Т. Г. Морщакова, В. П. Кашепов и др.), нашли отражение и правовое закрепление новые подходы к пониманию судебной демократии, гарантий ее реализации; обеспечение таких основополагающих начал независимости судей, как несменяемость, неприкосновенность; обоснование необходимости формирования, определения оснований компетенции и роли органов судейского сообщества как выразителей интересов носителей судебной власти, отстаивания принципа ее самостоятельности. Этим законом был впервые определен действующий и в настоящее время алгоритм юридических гарантий независимости судей, в том числе их иммунитеты, ответственность за вмешательство в судебную деятельность и неуважение к суду, перечень прав судей и обязательность их требований для всех государственных и общественных органов и организаций, а также таких институтов
внутреннего самоуправления судейского сообщества, как конференции и квалификационные коллегии, призванные обеспечивать выдвижение на судебную работу достойных кандидатов, защиту независимости судей, их неприкосновенности и осуществление дисциплинарного производства.
Эти установления заложили основы структуры будущего российского регулирования статуса судей. Основные положения этого законодательного акта были позднее восприняты, развиты и расширены в ходе разработки Закона «О статусе судей в Российской Федерации», в содержании которого центр тяжести был перенесен на правовое регулирование формирования судейского корпуса, на материальное и социальное обеспечение судей (см. ст. 3—6,19—20).
Следует также напомнить, что одновременно с проектом Закона «О статусе судей в СССР» коллективом ИЗиСП была подготовлена и представлена в законоподготови-тельные органы развернутая концепция судебной реформы, предлагавшая новые подходы к организации всей судебной системы страны, дифференциации и структурированию судов на основе их специализации, расширения компетенции судов. Этот проект был обсужден и в своей основе одобрен юридической общественностью г. Москвы1.
В дальнейшем идеи, сформулированные в проекте, нашли свое выражение при подготовке группой ученых и практических работников органов юстиции Концепции судебной реформы в России. Подготовленный этой группой документ в октябре 1991 г. был внесен в парламент Президентом и без обсуждения принят постановлением Верховного Совета РСФСР. Высказанные в этом доку-
1 См. об этом: Обсуждение проблем совершенствования законодательства о судоустройстве и судопроизводстве // Советская юстиция. 1988. № 12. С. 28—29.
менте соображения и предложения по реконструкции судебной системы Российской Федерации, уголовного судопроизводства и ныне привлекают внимание законодателей и теоретиков судебного права при подготовке новых законодательных актов в области судоустройства и судопроизводства.
В постановлении парламента не содержалось развернутого обоснования концепции судебной власти применительно к российским условиям. Названная концепция как документ, интегрирующий достижения современной доктрины развития судебной сферы государства, основанный на анализе фактического состояния судебной системы и всех отраслей регулирующего ее законодательства, выдвигающий новые цели и предлагающий приоритетные направления преобразований в реальной юстиции, вряд ли могла быть создана в обстановке разрушения советской государственности, идеологического и экономического хаоса начала 90-х гг. прошлого столетия.
Однако многие конструктивные идеи и положения, касающиеся построения судебной системы, обеспечения самостоятельности судов и независимости судей, создания дополнительных социальных и правовых гарантий судей, новых видов судопроизводства, расширения судебной юрисдикции, введения судебного контроля за законностью арестов на предварительном следствии, участия защитника на ранних этапах предварительного расследования и других важных вопросов, нашли свое отражение в нормах принятой в 1993 г. Конституции РФ, в ряде федеральных законов об изменениях и дополнениях ранее принятых законов о судоустройстве, УПК и ГПК РФ.
В последующие годы парламент России принял ряд иных федеральных конституционных и федеральных законов о судебной системе в целом и отдельных ее звеньях. Вместе с тем многие исследователи обос-
нованно отмечали довольно вялый процесс подготовки и принятия законодательных актов в порядке осуществления первого этапа судебной реформы, ее хаотический характер, непоследовательность принимаемых решений и половинчатость реализации утвержденных законом нововведений.
Отмеченное состояние осуществления судебной реформы объясняется, с нашей точки зрения, фактическим отсутствием ее государственного планирования парламентом и президентскими структурами, несовершенством законоподготови-тельного процесса, когда многие проекты, принятые Государственной Думой в первом чтении, долгое время остаются без дальнейшего движения, затруднениями с финансированием реализации уже решенных законодателем установлений и другими причинами.
Состояние строительства судебной власти и осуществления судебной реформы традиционно оценивается на происходящих каждые четыре года Всероссийских съездах судей Российской Федерации. Так, на VII Всероссийском съезде судей, отвечая на критику в адрес организации и деятельности судебной системы, его участники напомнили, что за годы, прошедшие с момента принятия Российским парламентом Концепции судебной реформы в 1991 г., явившейся в известной мере идеологической основой преобразований судебной системы и провозгласившей в качестве приоритетных направлений ее развития обеспечение доступности правосудия, эффективную защиту прав и свобод человека, была проведена значительная организационная и законодательная работа.
Основные направления судебной реформы были поддержаны и получили дальнейшее развитие в Конституции РФ, которая гарантировала каждому судебную защиту его прав и свобод, закрепила такие основополагающие принципы осуществления
правосудия, как равенство всех перед законом и судом, независимость судей, состязательность судопроизводства и равноправие сторон.
К достижениям судебной реформы на втором этапе ее реализации, утвержденным Конституцией РФ и закрепленным рядом федеральных конституционных и федеральных законов, можно отнести следующие преобразования.
В Конституции РФ было закреплено построение судебной системы на основе признания трех самостоятельных ветвей судебной власти. Полицентризм структуры судебной системы предопределен объективными условиями существования и деятельности системы судов в Российской Федерации.
Конституция РФ определила формы осуществления судебной власти, которая реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В системе судов общей юрисдикции возрождены суды с участием присяжных заседателей и мировая юстиция.
Образована четырехзвенная система арбитражных судов, включающая апелляционные и кассационные суды. В системе судов субъектов РФ уже функционируют 16 конституционных и уставных судов. Несмотря на отмеченные недостатки в истекшие с момента принятия парламентом Концепции судебной реформы десятилетия, практическими судебными и научными работниками был проделан значительный труд по подготовке, принятию и внедрению в практику многих новых институтов и норм, направленных на расширение демократических начал организации судов и осуществления правосудия, учета международного опыта судебного строительства и высоких стандартов организации судебной деятельности.
В основном сформирована система федеральных судов и продолжается создание системы судов субъектов РФ (укрупнение районных су-
дов, учреждение должностей мировых судей и увеличение количества участков мировых судей, образование уставных судов, модернизация системы арбитражных и военных судов), совершенствование форм судопроизводства вплоть до создания новых отраслей процессуального законодательства, в частности, предусмотренного Конституцией административного судопроизводства и соответствующего ему административно-процессуального законодательства.
Сюда относятся также частичные, но немаловажные для внутренней организации отдельных звеньев судебной системы изменения их внутренней организации:создание Кассационной коллегии в Верховном Суде РФ, организация президиумов и составов в военных судах; создание арбитражных судов округов и апелляционных судов в системе арбитражной юстиции; изменение всей структуры организационного и материально-технического обеспечения судов в связи с созданием Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его органов в субъектах РФ. Сформировано и продолжает совершенствоваться новое законодательство. В частности, внесены изменения и дополнения в федеральные конституционные законы «О судебной системе Российской Федерации» и «Об арбитражных судах РФ», в федеральные законы «О статусе судей в Российской Федерации» и «Об органах судейского сообщества». Приняты другие нормативные акты, предусматривающие создание некоторых организационных и правовых механизмов, устраняющих пробелы ранее действовавшего законодательства. Названные законодательные акты повлекли за собой формирование новых институтов, изменяющих структуру судебной системы, повышающих уровень требований к судьям и усиливающих их ответственность. К их числу относятся: установление порядка назначения
председателей судов общей юрисдикции и их заместителей, законодательное закрепление возможности создания специализированных судов, расширение функций органов судейского сообщества, создание условий для возможного расширения апелляционного начала в инстанци-онной системе и др.
Таким образом, судебная система обогащается не только созданием новых образований, но и формированием внутренних контролирующих структур, компенсирующих недостатки организационного обеспечения деятельности судов. На федеральном и региональном уровне сформированы и активно действуют органы судейского сообщества. Созданы Судебный департамент при Верховном Суде РФ и система его региональных органов, контролирующих финансирование судов и их материально-техническое обеспечение. Важным шагом в этом направлении, обеспечивающим дальнейшее укрепление самостоятельности судов и независимости судей, явились утвержденные Правительством РФ федеральные целевые программы «Развитие судебной системы России» на 2002— 2006 гг. и на 2007—2011 гг., благодаря реализации которых существенно улучшилось материально-техническое обеспечение судебной системы, в организацию работы судов внедряются электронные технологии.
Приоритетное внимание уделяется решению задачи по обеспечению доступности и открытости правосудия, в частности кадровому наполнению судебных органов. Так, в 2008 г. штатная численность судей федеральных судей судов общей юрисдикции составила 23 172 единицы, мировых судей — 7422 единицы. Источниками пополнения судейского корпуса в судах районного звена являются прежде всего мировые судьи (30%), работники аппаратов судов (32%), работники органов прокуратуры (16%), сотрудники следственного аппарата органов МВД (9%) и др. Неуклонно возрастает объем работы
по осуществлению правосудия судами общей юрисдикции. Так, за 2007 г. судами общей юрисдикции рассмотрено по первой инстанции свыше 9 млн гражданских дел, около 2 млн уголовных дел и более 5,5 млн дел об административных правонарушениях. Арбитражными судами рассмотрено свыше 1,3 млн дел по экономическим спорам, Конституционным Судом РФ рассмотрено 971 обращение2.
В 2008 г. объем проделанной судами общей юрисдикции работы по осуществлению правосудия еще более возрос. По данным статистической отчетности за 2008 г., судами общей юрисдикции рассмотрено по первой инстанции 1 млн 166 тыс. уголовных дел в отношении 1 млн 809 тыс. лиц, 10 млн 721 тыс. гражданских дел, 5 млн 415 тыс. дел об административных правонарушениях, а также 2 млн 550 тыс. материалов, в том числе в порядке судебного контроля и исполнения судебных решений3.
Реализация основных задач судебной власти, создание в сущности новой судебной системы в России, формирование ее материальной и правовой базы, необходимой инфраструктуры в лице системы органов судейского сообщества и учреждений Судебного департамента при Верховном Суде РФ для организационного обеспечения судейской деятельности, прежде всего самостоятельного государственного ее финансирования, широкое учреждение новых судебных органов и правовое обеспечение организации осуществления правосудия в них на демократических основах позволяют утверждать, что в результате проведения первого этапа судебной реформы в конце ХХ — начале ХХ! в. Российской Федерации была создана само-
2 См.: Российская юстиция. 2009. № 1. С. 26.
3 Статистическая справка о работе судов общей юрисдикции за 2008 год // Российская юстиция. 2009. № 3. С. 63.
организующаяся, в значительной мере самоуправляемая многофункциональная судебная система, имеющая необходимое самостоятельное организационно-правовое, материально-правовое и процессуально-правовое обеспечение.
Вместе с тем эти положительные результаты не снимают убеждение общественности, подтверждаемое неоднократными социологическими опросами, в недостаточности судебной защиты прав граждан, отсутствии убедительного проявления судебной системой самостоятельности судов и независимости судей, а также невысокой эффективности судебной деятельности. Отмечая незыблемость основ судебной системы, заложенных Конституцией РФ и конституциями республик, уставами краев, областей, уже принятыми федеральными законами, руководство страны обращает внимание законодателей и судейского сообщества на необходимость отладки механизма организации правосудия, дальнейшей модернизации законодательства о суде, направленной на повышение качества его работы. Возможности утверждаемого Конституцией РФ организационного, правоохранительного и правотворческого потенциала российской судебной системы и осуществляемого ее органами правосудия далеко не исчерпаны.
Обобщая критические суждения в адрес российского правосудия и запросы общественности, можно определить приоритетные направления дальнейшего совершенствования организации и функционирования судебной системы: повышение качества деятельности судов, укрепление их независимости, обеспечение разумных сроков рассмотрения дел в судах, гуманизацию правосудия, безусловное исполнение судебных решений, создание системы возмещения гражданам вреда, причиненного нарушением прав на судопроизводство, улучшение подготовки и переподготовки судей.
Совершенствование организации и деятельности судебной системы в указанных направлениях должно составить совершенствование нового этапа в развитии судебной реформы на ближайшие годы и привести к устранению отмеченных недостатков.
Для реализации этих направлений судейское сообщество считает необходимым осуществление мероприятий, направленных на повышение качества правосудия, создание условий по обеспечению судебной защиты и права каждого на разбирательство его дела независимым и беспристрастным судом, созданным в соответствии с законом, включая право на безусловное и своевременное исполнение судебных актов. Для выполнения этих требований должны быть созданы соответствующие условия на государственном уровне, позволяющие судам и судьям стабильно и эффективно осуществлять свои полномочия.
Непременным общим условием выполнения этой задачи является более полное законодательное обеспечение судебной деятельности. Существенное обновление судоустрой-ственного и судопроизводственного законодательства в последнее десятилетие создало значительно более благоприятные возможности для повышения уровня правосудия в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах. Вместе с тем поспешное принятие во многих случаях новых законоположений, частое и далеко, не всегда оправданное изменение законодательства под влиянием сиюминутных общественных настроений, отсутствие межотраслевой внутренней согласованности вновь принимаемых правовых норм приводили к нарушению системности в структуре целых отраслей права, к дестабилизации судебной деятельности и правоприменительной практики.
Достаточно сказать, что в КоАП РФ, введенный в действие с 1 июля 2002 г., внесены изменения и допол-
нения почти сотней федеральных законов, в ГК РФ — более чем 40 федеральными законами. В УК РФ к середине 2010 г. семью десятками федеральных законов, принятых Государственной Думой с момента введения в действие этого акта, изменено более 2/3 глав и институтов уголовного законодательства. В литературе неоднократно отмечалось, что принятый в 2001 г. УПК РФ был несовершенен как в плане воплощения новых правовых институтов (речь идет о регулировании новых форм производства по уголовным делам, например особого порядка принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением (разд. 10), производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц (разд. 17) и др.), так и в плане юридической техники. Со дня принятия УПК РФ до 2010 г. по некоторым данным внесены изменения в тексты более чем 400 его статей. За этот период постановлениями Конституционного Суда РФ признаны не соответствующими Конституции РФ полностью или частично 19 статей УПК РФ4. При этом многие обозначенные Конституционным Судом РФ проблемы регулирования уголовного процесса до сих пор не решены и уже многие годы не решаются законодателем.
Многие из вносимых в процессуальное и судоустройственное законодательство изменений и дополнений носят, как правило, точечный, частный характер, отражая интересы ведомств, тех или иных экономических структур. В то же время не были приняты такие давно ожидаемые, вытекающие из установлений Конституции РФ федеральные конституционные законы, как закон о судах общей юрисдикции, о Верховном Суде РФ, об административных судах. Идея создания специализированных судов (в частности, юве-
4 См.: Тушев А. А. О необходимости дальнейшего редактирования УПК РФ // Российская юстиция. 2009. № 1. С. 62—63.
нальных, патентных, финансовых) осталась нереализованной. До настоящего времени суды общей юрисдикции вынуждены руководствоваться Законом РСФСР «О судоустройстве РСФСР» 1981 г., который безнадежно устарел и находится в противоречии с действующим федеральным законодательством. Такое положение не позволяет завершить формирование в Российской Федерации судебной системы в соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, предусматривающей, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства5.
Достижение полноты реализации основополагающих конституционных принципов организации судебной системы и принципов судопроизводства, конституционных основ осуществления правосудия требует продолжения научного исследования проблем организации судебной системы, дальнейшего обновления законодательной базы и совершенствования правоприменительной практики.
Для преобразования судоустрой-ственного и процессуального законодательства, приведения его в соответствие с современными требованиями и международными стандартами организации правосудия, регулирующими оптимальное решение новых изменений в организации судебной системы и назревших преобразований в судебных стадиях гражданского и уголовного процесса, необходимо, по нашему мнению, разработать и обсудить док-тринальную концепцию предлагаемых изменений в конструкции всего судебного права в целом. Эта концепция должна отражать совокуп-
5 См.: Постановление VII Всероссийского съезда судей от 4 декабря 2008 г. о состоянии судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития и совершенствования // Российская юстиция. 2009. № 1. С. 45—46.
ность современных теоретических воззрений на актуальные проблемы организации судебной деятельности, что предполагает критический анализ выдвигаемых предложений по ее совершенствованию. Основная задача при этом — достижение качественного повышения эффективности современного российского судопроизводства. Рассматриваемая доктринальная концепция должна опираться на принципы комплексности, научности, адекватности современным потребностям судебной политики, учитывать международный опыт организации судебной деятельности и не только общепринятые стандарты в сфере отправления правосудия, но и явно выраженные тенденции развития законодательства о судоустройстве.
При обсуждении проблем дальнейшего совершенствования организации судебной системы и ее правового регулирования особое внимание привлекали не только задачи восполнения явных и давно известных пробелов в системе законодательства о судебной власти в целом как конституционного института и структуры судебной системы, но и относительно новые предложения о реформировании системы судебных инстанций. Они вызваны, в частности, усложнением отношений с ЕСПЧ, выявлением проблем несоответствия российского законодательства европейским стандартам, возникшими вопросами в сфере реализации гарантий конституционного принципа несменяемости судей, обеспечения независимости судей, усиления гарантий защиты их прав в отношениях с органами судейского сообщества в условиях последовательного соблюдения принципа несменяемости, с одной стороны, и беспристрастной оценки складывающейся практики привлечения судей к ответственности за ненадлежащее поведение, умаляющее авторитет судебной власти, и нарушение требований безупречного соблюдения закона при осуществ-
лении правосудия — с другой. Здесь особый интерес вызывают рассмотрение и анализ тенденций развития законодательства о судоустройстве и уголовном процессе новообразованных государств на постсоветском пространстве. Эти государства, в противоположность Российской Федерации, решительно, своевременно и в ряде случаев оригинально учитывают современный опыт формирования законодательства об организации и обеспечении судебной деятельности.
Учитывая критику общественностью и специалистами состояния судебной власти в Российской Федерации, руководство страны неоднократно обращалось к формулированию актуальных задач в этой сфере государственного строительства. Так, постановка вопроса о квалифицированном правосудии связана с решением как организационных вопросов (определением норм нагрузки на судей и аппарат судов, обеспечением самостоятельности судов и независимости судей, открытости судебной деятельности), так и судопроизводственных (уточнением подсудности дел различным категориям судов, их подведомственности и территориальной подсудности).
Задача обеспечения стабильности состава судейского корпуса и ответственности судей за качество правосудия выдвигает вопросы более объективного и научно обоснованного определения критериев качества осуществления правосудия, устранения некомпетентности судей, исправления их ошибок в квалификации и решения иных вопросов (процедурных). Отсутствие нормативно закрепленных организационных технологий применения процессуальных норм в связи с их несоответствием установлениям Конституции РФ неоднократно обоснованно отмечалось многими авторами.
В связи с этим одной из приоритетных задач становится поиск возможностей определения критериев баланса между обеспечением не-
зависимости судей, которая не может иметь абсолютного характера, и их ответственностью за надлежащее и законное осуществление правосудия.
Деятельность органов судейского сообщества и, в частности, квалификационных коллегий судей вызывает обоснованные критические замечания судей. Возникает вопрос об изменении закона об органах судейского сообщества и процедуры привлечения судей к ответственности.
Научное знание о процессах, происходящих в сфере конституционно-правового регулирования, о различных аспектах организации и деятельности судебной власти в целом в настоящее время требует систематизации и логического обобщения, выдвижения версий его формирования в будущем.
Во многих работах, исследующих проблему самостоятельности судов и независимости судей, предпринимаются попытки раскрыть и сформулировать объективные критерии самостоятельности судебной власти, представляющие собой, по сути, конституционные полномочия судов, позволяющие им осуществлять свое собственное регулятивно-правовое воздействие как в отношении общества, так и государственности в целом. Предпринимаемые в этом направлении в последние годы исследования существенно продвинули теоретические судоустрой-ственные знания по пути выявления и изучения конституционно-правового потенциала судебной власти, ее принципов и содержания, правовой природы и структурных составляющих, механизмов ее взаимоотношений с другими ветвями власти и способами осуществления собственных полномочий.
Направленность и содержание современных исследований в сфере проблем становления судебной власти в России представляют собой одну из основ формирования научного знания о правовой природе суда как
самостоятельной ветви государственного механизма в российской государственной системе.
В конце ХХ — начале XXI в. вышло в свет немало работ, посвященных различным аспектам конституционных властеотношений, вопросам самостоятельности отдельных ветвей власти, проблемам теории и практики судебной власти. Однако динамизм развития процессуального законодательства, значительное повышение требований общественности к результатам судебной деятельности выдвигают перед юридической наукой новые актуальные задачи.
Тщательного и комплексного исследования требуют недавно принятые установления в системе организации судебной системы и состояние практики их реализации, касающиеся внедрения современных информационных технологий, направленных на расширение возможностей доступа к правосудию, реализацию новых возможностей привлечения населения к социальному контролю за деятельностью судов и участию в осуществлении правосудия. Принципиальное значение для организации правосудия имеет изменение законодательства о военных судах (девоенизация их кадров, изменение подсудности дел о преступлениях террористической и экстремистской направленности), принятие законодателем целого ряда мер по созданию дополнительных гарантий реализации принципа независимости судей и невмешательства в их деятельность, в частности создание специального судебного присутствия, состоящего из членов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, для рассмотрения конфликтных дел о лишении федеральных судей полномочий.
По-прежнему остаются в центре внимания органов судебной власти проблемы полноты и эффективности реализации конституционных принципов права на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ), исполнения судебных решений и возмеще-
ния причиненного неправосудными решениями ущерба потерпевшим (ст. 52 Конституции РФ). Речь идет о предоставлении и расширении внутригосударственных средств правовой защиты и снижения тем самым уровня обращений граждан России в ЕСПЧ. Неудовлетворительность состояния судебной защиты прав человека касается неисполнения судебных решений, прежде всего вынесенных против государства, чрезмерной продолжительности судебного разбирательства, необоснованного продления судами сроков содержания под стражей, отмены вступивших в законную силу судебных решений по гражданским делам в порядке надзора и др.
Рассматривая спорный вопрос о необходимости кодификации законодательства о судебной системе, мы особое внимание обращаем на решение этих вопросов в зарубежном законодательстве англосаксонской и континентальной моделей, а также на относительно новое законодательство стран, возникших на территории постсоветского пространства после упразднения Союза ССР. Своеобразное решение таких проблем, как специализация судов, повышение качества подготовки и профессионализации судей, отбора судей, формирование и развитие всей инфраструктуры судебной деятельности, в частности создание национальных республиканских центров, а также комплексных законодательных актов, интегрирующих основные направления обеспечения административного управления судебной системой, — все это содержит ряд национальных особенностей в построении судоустройства этих стран.
Следует согласиться с мнением ряда авторов о том, что последовательность и полнота ряда предложений о совершенствовании законодательства о судоустройстве, названного в п. «о» ст. 71 Конституции РФ, реалиация преобразований в судебной системе требуют выделения в качестве самостоятельного направ-
ления юридической науки судоуст-ройственного права, задачей которого стало бы глубокое исследование судебно-организационных аспектов доктрины судебной власти, ее институционализация в судебной системе и в процессуальном законо-дательстве6. Прообразом этой науки можно было бы считать выдвинутую в прошлом столетии теорию судебного права, элементами которого предлагалось рассматривать правовое регулирование судоустройства (в узком смысле), уголовно-процессуальное законодательство, гражданское процессуальное и арбитражное законодательство.
Выявление системных закономерностей судоустройства как объекта научного исследования и специального предмета правового регулирования в рамках отдельной отрасли законодательства необходимо для формирования четких представлений о сущности судебной власти, ее признаках и характерных качествах, родах и видах судебных учреждений, специфике компетенции и правовой природе этих органов государственной власти, правовом статусе носителей судебной власти. Недостаточная концептуальная проработка содержания и особенностей всего комплекса правовых норм о судоустройстве, его принципах и внутренних закономерностях может быть оценена как основная причина фрагментарности и спонтанности развития законодательства о судоустройстве. Этим может объясняться стойкое сохранение в действующем судоустройстве таких элементов наследия прошлого, как сверхцентрализация и построение судебной системы в условиях совпадения судебных районов с границами государственно-территори-
6 См.: Морщакова Т. Российское судоустройство: кривая роста // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 5. С. 157—162; Мурадьян Э. М. Судебное право. В контексте трех процессуальных кодексов. М., 2003.
альных и административных образований; признание допустимости в судах общей юрисдикции только внутренней специализации и отказ от создания специализированных судов; соединение в рамках одного звена судебной системы нескольких инстанций, когда в этот комплекс включается как правосудие по первой инстанции, так и звенья судебной системы, выполняющие контрольные функции кассации и надзора. При этом контрольные инстанции фактически не осуществляют правосудие в его полном демократическом качестве, а только отклоняют или удовлетворяют жалобы и представления на основе исследования документов. В то же время деятельность контрольных инстанций (кассационных и надзорных) зачастую направлена не столько на выявление и исправление судебных ошибок, сколько на обеспечение единства практики, понимаемого как проведение единой судебной политики. Возможно, в силу отмеченных особенностей компетенции надзорных инстанций в российском судопроизводстве ЕСПЧ отказывается признавать производство в суде надзорной инстанции в качестве эффективного средства правовой защиты и в связи с этим полагает, что внутригосударственные средства правовой судебной защиты являются исчерпанными после использования ординарных способов обжалования — апелляционного и кассационного. Таким образом, вследствие недоверия ЕСПЧ к российской судебной системе Россия осталась единственной страной в Европе, граждане которой могут обращаться с жалобами в ЕСПЧ, минуя высшие судебные инстанции своей страны
К проблемам судопроизводства, требующим дальнейшего доктри-нального осмысления и возможного последующего законодательного регулирования, относятся также особые производства в уголовном процессе, пределы дискреционных полномочий судей, ограничений са-
мостоятельности судей в решении процессуальных вопросов (например, запрет возвращения дела на дополнительное расследование, пассивность в судебном разбирательстве и др.). Появление в уголовном судопроизводстве новых видов судебного производства, существенно расширивших формы и пределы дискреционных полномочий судей, распространение диспозитивных начал в использовании прав субъектов процесса породили новые проблемы и вызвали необходимость организационных изменений судопроизводства. Введение новых форм организации процесса преследует цель ускорения производства по конкретным делам и упрощения процедур. Однако это упрощение закономерно вызывает вопросы о соблюдении демократических принципов правосудия, в частности обеспечения права на защиту, права на соответствующего судью, осуществление фактического равенства сторон (ст. 47, 48, 123 Конституции РФ). Изменение
процессуального законодательства, вступающее в противоречие с конституционной концепцией судебной власти, недопустимо.
Библиографический список
Морщакова Т. Г. Российское судоустройство: кривая роста // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 5.
Мурадьян Э. М. Судебное право. В контексте трех процессуальных кодексов. М., 2003.
Обсуждение проблем совершенствования законодательства о судоустройстве и судопроизводстве // Советская юстиция. 1988. № 12.
Постановление VII Всероссийского съезда судей от 4 декабря 2008 г. «О состоянии судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития и совершенствования» // Российская юстиция. 2009. № 1.
Статистическая справка о работе судов общей юрисдикции за 2008 год // Российская юстиция. 2009. № 3.
Тушев А. А. О необходимости дальнейшего редактирования УПК РФ. Российская юстиция. 2009. № 1.
———
Законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан: на пороге перемен
Н. В. Путило
Законодательство об охране здоровья граждан — достаточно молодая отрасль законодательства: ее оформление в качестве таковой произошло после принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении от 19 декабря 1969 г.1, хотя нормативное право-
Путило Наталья Васильевна — заведующая отделом социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
1 Подробнее о становлении медицинского законодательства и его месте в системе отраслей российского законодательства см.: Путило Н. В. Концепция развития законо-
вое регулирования отношений по охране здоровья населения в России достаточно активно осуществлялось со второй половины XIX в. Заметим, что выявление столь долгой истории медицинского законодательства возможно лишь при его рассмотрении как комплексного феномена, сочетающего в себе не только акты, касающиеся непосредственно отношений между врачом и пациентом, но и ак-
дательства о здравоохранении // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 657—676.
