CC BY
129ТРАНСФОРМАЦИЯ ИНСТИТУТА СИТИ-МЕНЕДЖЕРА В РЯЗАНИ НА ФОНЕ РЕФОРМЫ МСУ1
АВДОНИН Владимир Сергеевич
ИНИОН РАН, Москва, Россия, доктор политических наук, ведущий научный сотрудник отдела политической науки, e-mail: [email protected]
В статье в жанре сравнительного исследования случая (case study) рассматриваются институциональные изменения, связанные с введением в структуру городской власти Рязани должности сити-менеджера - главы администрации города по контракту. Исследование охватывает десятилетний период (2005-2015 гг.), в течение которого эти изменения происходили, в том числе и под влиянием реформы МСУ. Анализируются особенности этих трансформаций на начальном и последующих этапах реформы, а также на этапе «малой реформы» МСУ (2014-2015 гг.). Показано, что институт сити-менеджера послужил подрыву муниципальной автономии и трансформации отношений между областной властью и муниципальным управлением в Рязани к принципал-агентской модели.
Ключевые слова: город Рязань, городская политика, сити-менеджер, муниципальная автономия, реформа местного самоуправления, отношения принципал-агент.
1. Теоретико-методологический контекст
Проблемы функционирования власти в крупных городах представляют важный предмет исследования политической науки по многим причинам. Это связано не только с растущей урбанизацией современного мира, где все большая часть активного населения концентрируется в крупных городах, но и с ролью последних в социальных и политических трансформациях на локальном, региональном, общегосударственном и глобальном уровнях. В полной мере это относится и к России, где политическая ситуация в крупных городах неизменно находится в фокусе
1 Статья подготовлена в рамках проекта РГНФ «Влияние муниципальной реформы на современный процесс политических трансформаций в России», № 13-03-00392а (рук. - Р.Ф. Туровский).
внимания исследователей, политиков, управленцев. Многие из них хорошо понимают, что от нее во многом зависит дальнейшее развитие страны, устойчивость либо изменения политического режима.
Исследование городской власти и политики возможно в самых разных аспектах: политико-социальном, управленческом, экономическом, правовом, поэтому это направление может считаться междисциплинарным. В политической науке обычно выделяются бихевиористское, институциональное или неоинституциональное направление, а также область анализа политических курсов. В первом случае упор делается на изучение действий участников властных отношений в городском сообществе с точки зрения их мотивов, интересов, поведенческих реакций. Во втором - в центре внимания оказывается роль институтов, организующих властный процесс, и их влияние на политику акторов (так называемые институциональные эффекты). В третьем -главное внимание уделяется результатам проводимой политики через сопоставление с заявленными программами. Все эти аспекты или измерения политического анализа не отделены друг от друга непроходимой стеной и могут в той или иной степени учитываться в конкретных исследованиях. Вместе с тем достигнутый уровень развития политической науки требует от исследователя определения приоритетной теоретико-методологической рамки его анализа.
В нашем случае речь идет о неоинституциональном подходе, на основе которого рассматривается один из ключевых институтов властной системы в городах России. Это - институт сити-менеджера, или главы городской администрации по контракту, который активно внедряется в систему городского и в целом муниципального управления в последние годы. По данным Р.Ф. Туровского, к концу 2014 г. выборные мэры сохранились лишь в 24 региональных столицах России из 79 [1]. Внимание к этому институту обусловлено еще и тем, что его внедрение, в основном стимулируемое с федерального и регионального уровней, далеко не везде проходит гладко, вызывает конфликты как между уровнями власти, так и между властью и гражданами. Один из последних примеров - замена выборного мэра сити-
менеджером в Иркутске. По мнению наблюдателей, это было одной из причин поражения на губернаторских выборах в Иркутской области кандидата «Единой России» в сентябре 2015 г. Во всяком случае, в программе нового губернатора области есть пункт о возвращении прямых выборов мэра Иркутска.
И тем не менее практика контрактного назначения глав городской исполнительной власти после начала в 2003 г. очередной реформы МСУ распространяется все шире, практически полностью вытесняя практику их прямого избрания населением.
Ниже предполагается провести анализ этого института в жанре сравнительного исследования случая (case study), взяв качестве «кейса» внедрение и трансформацию института сити-менеджера в системе городской власти Рязани. «Исследование случая» - весьма распространенный метод изучения городской власти и политики в современной политической науке. Этим способом проводились исследования в ряде городов Америки, Европы и Азии. В России в этом жанре изучалась политика в Москве, Санкт-Петербурге, Саратове, Перми, Нижнем Новгороде, Екатеринбурге, Петрозаводске, Пскове, городах промышленного Урала и др.
Поэтому данный выбор объясняется следующими обстоятельствами. Во-первых, жанр исследования случая позволяет ввести в анализ больше переменных и, следовательно, использовать большой объем накопленных данных и рассматривать изучаемый феномен более подробно. Во-вторых, рязанский случай относится к числу относительно «лонгитюдных», т.е. позволяющих наблюдать феномен в течение значительного времени (в нашем случае - более 10 лет), что также расширяет эмпирическую базу исследования. В-третьих, расширенный объем эмпирических данных позволяет уточнить возможности применения к их анализу объяснительных теоретических концепций, предлагаемых в литературе по политическим исследованиям местного самоуправления в России. Здесь мы имеем в виду, прежде всего, концепцию муниципальной автономии, в рамках которой основное политическое содержание реформы МСУ после 2003 г. рассматривается как свертывание муниципальной автономии (после «муниципальной революции» 1990-х) и наращивание ав-
торитарного контроля над МСУ со стороны государственной власти [2-4]. С другой стороны, была предложена также концепция принципал-агентской модели отношений между государственной властью и МСУ, которая исходит из того, что авторитарный контроль над муниципальным уровнем в принципе установлен, отношения приняли принципал-агентский характер и наиболее продуктивно могут изучаться в этом качестве [1, 5-7].
Рязанский случай институционализации сити-менеджера в системе городской власти, рассмотренный на фоне десятилетней практики проведения в регионе реформы МСУ, помогает, на наш взгляд, лучше понять становление и смену моделей в отношениях региональной и городской власти в течение этого периода. В этой связи мы предполагаем далее рассмотреть особенности данной институционализации на начальном этапе реформы, на этапе ее дальнейшего развертывания в регионе и на последнем по времени этапе, который был условно назван «малой реформой МСУ».
2. Институт сити-менеджера в Рязани на начальном этапе реформы (2004-2008 гг.)
Введение института сити-менеджера в систему городского управления Рязани началось в 2004 г. в период развертывания на областном уровне мероприятий, последовавших за принятием в 2003 г. федерального закона о реформе МСУ («реформа Козака»). В литературе и этот закон, и сама реформа часто рассматриваются как составная часть более широкой политики по построению «вертикали власти», активно проводившейся после избрания президентом В.В. Путина [8, 9]. Законом о реформе, в частности, предусматривалась возможность введения института глав муниципальных администраций, нанимаемых по контракту. В качестве основного аргумента в пользу этого нововведения инициаторы реформы обычно называли стремление обеспечить профессиональное и деполитизированное, в интересах всех жителей, управление городским хозяйством в крупных городах. Делались ссылки и на опыт применения подобного института в некоторых европейских странах [4: 172-193].
На областном уровне на это активно обращал внимание новый рязанский губернатор - отставной генерал Г.И. Шпак, победивший на выборах в марте 2004 г. Реформу МСУ в области он рассматривал с точки зрения создания «губернаторской вертикали». Районным собраниям было предложено ввести в уставы новые правила организации муниципальной власти, а избранным на прямых выборах главам районов сложить полномочия с целью замены лицами, избираемыми по новым правилам.
В Рязани эта линия губернатора привела к конфликту, который сотрясал систему городского управления в течение нескольких лет. Примечательно, что Г.И. Шпаку на волне начавшейся реформы в июле 2004 г. удалось сравнительно легко убедить большинство депутатов городского собрания внести в устав города поправку, упраздняющую прежнюю модель городской власти с прямыми выборами главы городской администрации (мэра). По свидетельствам тогдашних участников событий, основными аргументами, убедившими депутатов, были ссылки на то, что новые правила реформы МСУ позволят повысить их роль в городском управлении. Дополнительным фактором было также то, что часть городских депутатов находилась в конфликтных отношениях с избранным мэром и рассчитывала с помощью введения новой нормы ослабить или устранить его влияние с помощью губернатора (информация получена из материалов интервью автора с участниками событий).
Но избранный мэр П. Д. Маматов отказался добровольно уйти в отставку и публично заявил о давлении со стороны губернатора. Тогда против него был применен силовой ресурс - возбуждение уголовного дела, и через какое-то время его отстранили от должности через прокуратуру.
Это был один из первых случаев отстранения избранного мэра путем возбуждения уголовного дела. В дальнейшем это стало широко распространенной практикой. Отметим также, что дело П.Д. Маматова закончилось сравнительно небольшим условным сроком, но в местную политику он больше не вернулся.
Далее события вызвали новый конфликт - но теперь уже между губернатором и гордумой. Выяснилось, что после отстранения П.Д. Маматова Г.И. Шпак решил провести на пост
главы администрации города своего человека - бывшего мэра Чебоксар А.А. Игумнова, прибывшего в Рязань вместе со своей командой. По свидетельствам тогдашних депутатов, это стало для многих из них шоком, так как они не ожидали, что губернатор будет действовать столь агрессивными и авторитарными методами (по материалам интервью автора с участниками событий).
Только что введенный институт назначаемого сити-менеджера губернатор, вопреки декларируемым целям реформы МСУ, сразу же стал использовать для установления фактически авторитарного контроля над городским муниципалитетом. Обеспокоенные местные группы смогли тогда оказать сопротивление, в том числе привлекая ресурсы из центра [10]. Столкновение с губернатором закончилось временным компромиссом - вопрос был отложен до формального истечения полномочий избранного по прежней процедуре мэра (до апреля 2005 г.), а функции мэра вместо отстраненного прокуратурой П.Д. Маматова временно исполнял его заместитель А.Н. Кукушкин.
Примечательно, что завершение полномочий находившегося под следствием П.Д. Маматова вылилось в апреле 2005 г. в демонстрацию городской автономии. Зал, где проходило это мероприятие, был переполнен, присутствовали многие депутаты и главы городской власти предшествующего периода. Губернатор был этим недоволен. Отметим также, что исполнявший обязанности главы городской администрации до декабря 2005 г. А.Н. Кукушкин в 2006 г. неожиданно скончался.
Затем конфликт вспыхнул с новой силой. На этот раз губернатор стал манипулировать депутатами, поддерживая одну группу против другой. В апреле 2005 г. путем манипуляций удалось избрать нового председателя гордумы (им стал С. В. Сазонов), но практически сразу это было оспорено, и образовалось большинство депутатов, которое отказалось признать избрание С.В. Сазонова. Работа гордумы была парализована. Со стороны губернатора опять использовались запугивание и силовое давление на депутатов, но он не смог изменить ситуацию. Группы срывали кворум, проводили альтернативные заседания, принимали противоположные решения. Ситуация приняла скандальный характер и получила широкий резонанс [11].
Понятно, что в этих условиях вопрос о назначении сити-менеджера долго не решался. Для этого требовался новый компромисс, который был достигнут лишь к концу 2005 г. В его основе лежало признание губернатором права депутатов провести относительно автономное назначение (избрание) сити-менеджера.
Автономный характер тогдашней процедуры на фоне той практики, которая демонстрируется сегодня, был вполне очевиден. Прежде всего, была показательна решающая роль сессии гордумы, где рассматривался вопрос о сити-менеджере. Функция конкурсной комиссии была ограниченной и сугубо формальной - проверять правильность поданных документов и наличие у претендентов управленческого стажа работы. Из 12 кандидатов по формальным основаниям были отвергнуты лишь двое. А 10 кандидатов были допущены к обсуждению на сессии гордумы.
Среди них были представители различных местных групп, включая и тех, которые рассчитывали на поддержку губернатора. На сессии было организовано рейтинговое голосование, показавшее реальную поддержку кандидатов в депутатском корпусе. В результате победителем стал связанный с автономными от губернатора местными группами Ф.И. Провоторов, сумевший получить наибольшую поддержку среди депутатов. Губернатор Г.И. Шпак был вынужден признать этот выбор. В начале 2006 г. с Ф.И. Провоторовым был заключен контракт главы администрации (сити-менеджера) Рязани.
Казалось, что это была победа муниципальной автономии, но в действительности - это был именно компромисс. Да, губернатор не смог провести на пост сити-менеджера своего человека, но он получил возможность манипулировать конфликтом местных групп, используя его в своих интересах. В этот период институциональный и политический бицентризм городской власти в Рязани был особенно рельефным. Глава города и сити-менеджер представляли разные группы влияния с разными, в том числе конкурирующими интересами. При этом разграничение их полномочий было не вполне определенным и ясным, а способ легитимации (выборы и того, и другого на сессии гор-думы) фактически одинаковым. Конфликт местных групп инте-
ресов получал дополнительную институционализацию на уровне городской власти. Все это вело к нестабильности и конфликтам в городском управлении, фатальным образом ослабляя муниципальную автономию перед давлением региональных властей. Символичным, например, было даже начало работы нового сити-менеджера. Уже рекомендованный гордумой к заключению с ним контракт долго не хотел подписывать по каким-то формальным причинам глава города. Потребовалось публичное вмешательство губернатора, чтобы контракт был все-таки подписан. Этой акцией, возможно, согласованной с главой города, губернатор как бы еще раз «напоминал» местным группам о компромиссе.
Издержки и проблемы этой «уродливой» системы организации городской власти, введенной от имени проходившей реформы МСУ, были столь значительны и очевидны, что в местной политике стала крепнуть идея возвращения в той или иной форме к прямым выборам мэра. Особенно активно ее высказывали в период многомесячного конфликта в гордуме, принявшего скандальный характер. Возможно, что эта перспектива в какой-то мере тоже толкала конфликтующие там группы к компромиссу.
Своеобразным моментом истины для институционализации муниципальной автономии в Рязани стало принятие нового устава города в 2006 г. На публичных слушаниях по уставу многие участники предлагали вернуть норму о прямых выборах мэра. Но, несмотря на критику и очевидные издержки, депутаты продолжали упорно держаться за ту модель организации городской власти, которая только что показала себя как продуцирующая конфликты и ослабляющая муниципальную автономию. В ее пользу уже не приводилось и никаких вразумительных аргументов. Судя по всему, депутаты просто придерживались того компромисса, о котором говорилось выше. В его рамках они предпочли сохранять свое влияние на формирование руководства города (избрание главы города и утверждение сити-менеджера), деля его с областными властями, но не допускать к этому процессу граждан. Иными словами, они предпочли путь ослабления муниципальной автономии ее укреплению.
Это означало, что и в дальнейшем практика манипулирования конфликтами в городе будет продолжаться. Работа городской власти Рязани в 2006-2007 гг. это полностью подтвердила. В ней постоянно ощущались напряженность и соперничество между главой города и сити-менеджером, которыми с успехом манипулировал губернатор. Борьба в городе особенно обострилась после возбуждения уголовного дела против Ф.И. Провото-рова в связи с ДТП со смертельным исходом (сентябрь 2006 г.). Его положение пошатнулось, и ему стали угрожать смещением как с областного уровня, так и из окружения главы города.
Таким образом, уже на этом начальном этапе внедрения институт сити-менеджера показал свою крайне деструктивную роль в системе городской муниципальной автономии. Он привел к обострению борьбы местных групп, способствовал усилению вмешательства с областного уровня, закрепил отчуждение городской власти от граждан.
3. Изменения на втором этапе реформы (2008-2013 гг.)
Второе назначение сити-менеджера в Рязани имело место в 2008 г. на фоне дальнейшего развертывания в области муниципальной реформы. К этому времени уже обнаружились многие ее проблемные аспекты, возникли трудности в решении имущественных и финансовых вопросов МСУ, появилась угроза срыва ее полномасштабного введения в установленные сроки. В этих условиях на федеральном уровне к руководству мероприятиями реформы был возвращен один из ее инициаторов Д.Н. Козак, возглавивший Министерство региональной политики, занимавшееся реформой МСУ, осенью 2007 г., еще при президентстве В.В. Путина. Затем был переутвержден министром в мае 2008 г., уже в председательстве В.В. Путина. В конце 2008 г. его сменил В. Басаргин в связи с переходом Д.Н. Ко-зака на пост вице-премьера по строительству олимпийских объектов.
В Рязани в начале 2008 г. на фоне приближавшейся кампании по выборам депутатов гордумы перманентный конфликт вокруг сити-менеджера достиг своей кульминации. Глава города
С.В. Сазонов, обвинив сити-менеджера в том, что тот не решает проблемы города, подал на него в суд и потребовал его немедленного отстранения от должности. В ответ Ф.И. Провоторов добился исключения С.В. Сазонова и ряда поддерживавших его депутатов из «Единой России», и они были вынуждены идти на выборы как самовыдвиженцы. Другие депутаты от поддержки группы С.В. Сазонова отказались. В то же время Ф.И. Провото-ров предпринял маневр - он объявил о временном сложении полномочий сити-менеджера в связи с участием в выборах в гордуму и передал их своему заместителю А.Г. Зыкову. Примечательно, что в этих событиях практически не участвовал губернатор Г.И. Шпак, который в этот момент был всецело поглощен вопросом своего самосохранения - получением полномочий из центра на второй срок. Демарш с отстранением сити-менеджера через суд не получил активного развития.
После выборов Ф.И. Провоторов на пост сити-менеджера уже не вернулся, а был избран главой города, сменив на этом посту своего противника С.В. Сазонова [12]. Пост сити-менеджера после выборов несколько месяцев продолжал временно занимать ранее назначенный Ф.И. Провоторовым А.Г. Зыков, так как участники нового назначения продолжали конфликтовать и никак не могли договориться.
В ноябре 2008 г., вскоре после того, как А.Г. Зыков ушел из администрации города, на него было совершено нападение неизвестных, он получил тяжелые травмы, долго лечился, а затем уехал за границу.
На областном уровне в это время произошла смена губернатора. Срок Г.И. Шпака не был продлен, а губернатором был назначен присланный из центра «варяг» - функционер ЕР из Госдумы О.И. Ковалев. Будучи для области человеком новым, губернатор только входил в курс дел и еще не мог оказывать решающего влияния на местные группы, которые продолжали соперничать в городе. Но свое намерение активно заниматься внедрением реформы МСУ новые областные власти заявили вполне определенно. Специальные полномочия по реформе получили вице-губернатор и обновленное Министерство по делам территориальных образований. Примечательно, что в составе этих
кураторов важное место заняли бывшие работники силовых структур (отставные военные и работники спецслужб), что наложило отпечаток на стилистику внедрения реформы в регионе.
Не останавливаясь на всех аспектах изменений в реформе, отметим лишь те, которые затронули институт сити-менеджера. Прежде всего, был введен новый порядок работы конкурсных комиссий. Теперь они могли не только проверять документы кандидатов, но и «оценивать» их программы, принимая решение о допуске кандидатов к рассмотрению на сессии гордумы. Фактически это означало, что контроль над назначением сити-менеджера в значительной мере переходил от муниципального собрания к узкой группе депутатов и областных чиновников, составляющих конкурсную комиссию. Летом 2008 г. это было продемонстрировано в Рязани со всей определенностью. Из 15 кандидатов, выдвинувшихся на пост сити-менеджера, конкурсную комиссию прошло двое (голосование в комиссии проходило по 8 кандидатам), один из которых к тому же был явно техническим кандидатом, не имевшим никаких шансов. На заседании гордумы сити-менеджером был рекомендован местный предприниматель, депутат думы О.В. Шишов, в пользу которого высказался губернатор. Он получил 38 из 40 возможных голосов.
Это назначение тоже можно было интерпретировать как относительно компромиссное. О.В. Шишов считался представителем местных групп, и с этим соглашался новый губернатор. В отличие от Г.И. Шпака, выдвигать сразу своего человека он не стал, а предпочел договориться на этом этапе с местными группами и с самим О.В. Шишовым. Конечно, это был компромисс, но уже менее благоприятный для местной автономии, чем раньше. Помимо инструмента конкурсной комиссии, губернатор получал также право выражать недоверие главам муниципальных администраций и отстранять их с помощью местных собраний. Кроме того, губернатор предпринял усилия по установлению контроля над местной «Единой Россией», что ему, как видному федеральному функционеру этой партии, удалось значительно лучше, чем прошлому губернатору Г.И. Шпаку [13].
Уже вскоре стало ясно, что институциональная структура городского управления в Рязани, несмотря на смену персон,
вновь породила соперничество между главой города и сити-менеджером. Напряженность вызывали, в частности, вопросы финансирования и реорганизации МУПов, которыми занимался сити-менеджер, кадровые назначения в администрации и др. Областные власти во всем этом активно участвовали, с успехом манипулируя городским конфликтом.
Между тем на фронте реформы МСУ в области происходили дальнейшие изменения. Одним из ее магистральных направлений была отмена прямых выборов глав муниципальных районов и внедрение там модели глав районных администраций по контракту (модель, аналогичная городской модели сити-менеджера). Районы области один за другим переходили к этой системе. Одновременно стала внедряться и отмена прямых выборов районных собраний, которые заменялись собраниями, формировавшимися из представителей муниципалитетов нижнего уровня.
Одной из критических точек в этом процессе были выборы глав в двух районах области в 2009 г. На этих выборах местные группы попытались использовать сохранившиеся в этих районах прямые выборы, чтобы остановить ликвидацию муниципальной автономии, выдвинув на них независимых от областной власти кандидатов. Но эта попытка была пресечена. Избирательные кампании вылились в серию громких скандалов. В ходе пяти судебных дел областная власть устранила с выборов всех неугодных кандидатов и обеспечила победы своих ставленников. После этого процесс перехода в районах к системам без прямых выборов был ускорен и уже не встречал сопротивления.
В Рязани компромиссная модель назначения сити-менеджера была ликвидирована в 2010 г., после прошедших выборов в областную думу. Они показали, что город по-прежнему является слабым местом для «Единой России», где она получает существенно меньше голосов, чем в сельской местности [14]. Это вызывало у губернатора недовольство городским руководством, его отношения с сити-менеджером стали ухудшаться. Летом 2010 г. в Рязани обострился конфликт городских властей с поставщиками энергии, которые требовали погашения огромных долгов. Была создана согласительная комиссия, но ее работа не
давала результатов. В сентябре губернатор обвинил сити-менеджера в срыве отопительного сезона, объявил о недоверии к нему и потребовал от депутатов досрочного расторжения контракта. Попытки О.В. Шишова организовать какую-то контригру были неудачны. Депутаты одобрили расторжение контракта. После ухода О. В. Шишова сообщалось о конфликтах вокруг его бизнеса (уборка города), что связывали с давлением на него бизнес-группы, близкой к сменившему его сити-менеджеру.
На этот раз назначение нового сити-менеджера уже полностью контролировалось областной администрацией. Губернатор выдвинул на этот пост министра ТЭКа и ЖКХ областного правительства В.Е. Артемова. Все другие кандидаты, а их выдвинулось 5, всерьез не рассматривались. До обсуждения на комиссии дошли 3 кандидата, а до голосования в гордуме - 2. В.Е. Артемов шел уже как чистый назначенец губернатора, а потому последний рекомендовал ему новую процедуру - провести встречи с городской общественностью, с бизнесом, с депутатскими фракциями гордумы, где изложить свою программу решения городских проблем. По свидетельствам их участников, эти встречи были формальны, В.Е. Артемов был немногословен и со всем соглашался (материалы интервью автора с участниками событий). На сессии гордумы он был утвержден подавляющим большинством голосов.
После прихода В.Е. Артемова конфликты в городском управлении в основном прекратились. Ни глава города, ни депутаты уже не рисковали конфликтовать с губернаторским назначенцем, а сам В.Е. Артемов тоже был осторожен и старался избегать конфликтов. Возможно, что здесь какую-то роль играла некоторая неопределенность как в рамках самого регионального политического режима, так и в центре, возникшая в конце президентства Медведева, с которым у губернатора О.И. Ковалева сложились не самые теплые отношения [15]. Во всяком случае, областные власти отложили отстранение главы города до президентских выборов. И только после них было объявлено о досрочном уходе Ф.И. Провоторова с поста главы Рязани. Вместо него по рекомендации губернатора в апреле 2012 г. главой была избрана главврач одной из больниц депутат гордумы Л.И. Мак-
симова. Фактически это было губернаторское назначение, так как Л.И. Максимова не имела собственных ресурсов и не представляла местные группы. Тем самым муниципальная автономия в городском управлении Рязани была де-факто ликвидирована. Теперь и глава города, и сити-менеджер были назначенцами губернатора, им же контролировалось подавляющее большинство гор-думы. В этих условиях городская власть фактически превращалась в агента областной, а отношения муниципального уровня с регионом приобретали форму принципал-агентской модели.
В дальнейшем эта модель отношений продолжала укрепляться. В октябре 2012 г. губернатор получил легитимацию на прямых выборах населением, что еще больше укрепило его статус регионального принципала. Эта же тенденция прослеживалась и на муниципальных выборах в сентябре 2013 г. Все попытки местных групп что-то противопоставить принципал-агентской модели и возродить муниципальную автономию решительно пресекались. Примечательно, что в ходе избирательной кампании наиболее острые конфликты возникали вокруг фигур, связанных с традицией автономии местных групп (к выборам, например, не допускали бывшего главу города С.В. Сазонова, бывшего замглавы города Холопова, бывшего сити-менеджера О.В. Шишова) [16]. В итоге практически все они в городское собрание не попали. Единственным исключением стал бывший сити-менеджер Рязани О.В. Шишов, который прошел по одномандатному округу.
Назначение сити-менеджера после выборов прошло по уже апробированной процедуре. Губернатор опять выдвинул В.Е. Артемова, опять было 5 кандидатов, опять конкурсная комиссия пропустила двоих. На заседании гордумы особых претензий к В.Е. Артемову не предъявлялось. Он был утвержден подавляющим большинством голосов, «за» голосовали представители ЕР и ЛДПР, «против» - представители КПРФ.
Главой города после этих выборов был избран городской чиновник Андрей Кашаев, занимавшийся в администрации города вопросами образования. Он, так же как и предшествующая глава - Л.И. Максимова, не представлял местные бизнес-группы и являлся выдвиженцем губернатора. Так что конфигурация
власти в городе, так же как и тип ее отношений, с областью после выборов 2013 г. не изменились.
Можно также добавить, что еще до этих выборов в Рязани в очередной раз активизировалась деятельность сторонников возвращения в городе прямых выборов мэра. Обычно обращения инициативной группы по проведению городского референдума по этому вопросу блокировались на уровне городской избирательной комиссии. Но на этот раз комиссия пропустила обращение, и вскоре после выборов оно было поставлено на голосование вновь избранной гордумы. Как и ожидалось, депутаты его отвергли по мотивам, что оно вносит «неопределенность и дезорганизует» систему управления в городе. «Против» опять голосовала коалиция «ЕР» и ЛДПР, а «за» - представители КПРФ и бывший сити-менеджер Рязани О.В. Шишов.
Следует отметить, что отказ инициативной группе в проведении референдума не вызвал в городе заметных протестов. Попытки активизировать движение за прямые выборы мэра уже не находили заметной поддержки ни у граждан, ни у местных элитных групп. В этом смысле рязанский случай и в плане участия в выборах в гордуму (26,4%), и в плане реакции на попытку организации референдума подтверждает вывод о заметном росте гражданской пассивности и снижении политической конкуренции на муниципальном уровне по итогам реформы, сделанный Р.Ф. Туровским [1].
4. Институт сити-менеджера и «малая реформа» МСУ (2014-2015 гг.)
В 2014 г. в России стартовала «малая реформа» МСУ, которую иногда называют продолжением или дополнением реформы 2003 г. Ее основными чертами были расширение полномочий региональной власти в отношении организации системы МСУ на своей территории, а также идея распространения двухуровневой организации местного самоуправления на крупные города и ряд других новаций. Примечательно, что сторонники этой реформы почти дословно воспроизводили в ее поддержку аргументы 10-летней давности о приближении местного самоуправ-
ления к нуждам граждан, о его нацеленности на решение хозяйственных вопросов и т.д. [17].
В сфере организации муниципальной власти в ряде регионов эта реформа вызвала очередной шквал отмен прямых выборов мэров в городах и замену их системой сити-менеджеров. В Рязанской области, где эти мероприятия в основном уже были проведены ранее, реформа способствовала формальному закреплению уже фактически сделанного. В ноябре 2014 г. без особой «шумихи» был принят областной закон, в котором возможность прямых выборов на уровне муниципальных районов и городов с внутригородским делением полностью исключалась [18].
Новая реформа затронула и институт сити-менеджера в Рязани. Хотя на первый взгляд это казалось излишним, так как выстроенная в предшествующий период система, как уже говорилось, обеспечивала областной власти практически полный контроль над муниципалитетом Рязани, его превращение в фактический филиал областной администрации [1].
Тем не менее в ноябре 2014 г. действующий сити-менеджер В.Е. Артемов заявил об отставке. Тем самым сложившая в Рязани традиция - ни один сити-менеджер не отрабатывает срок, указанный в заключенном контракте, - была сохранена и в его случае. Официально отставка была объявлена добровольной, В.Е. Артемов сослался на некие семейные обстоятельства. Губернатор отставку одобрил, не выразив особых сожалений. В прессе высказывались самые разные версии: от экономико-политических до чисто эмоциональных (статья об отставке В.Е. Артемова в местной «Новой газете» вышла с характерным заглавием «Психанул!») [19]. Писали, например, о якобы имевших место между «мэром» и губернатором разногласиях по вопросу о возможной приватизации городских теплосетей или о вроде бы возникших у губернатора подозрениях в губернаторских амбициях «мэра» и т.д. Иногда напоминали, что В.Е. Артемов пришел к О.И. Ковалеву из «другой команды», т.е. не был изначально связан с его клиентелой.
С нашей точки зрения, «неожиданную» смену сити-менеджера, последовавшую вскоре после закрепления в областном законодательстве нововведений «малой реформы» МСУ,
можно объяснить изменениями условий «контракта», которые губернатор как принципал предъявил своему агенту. Реформа дала губернатору еще более мощные рычаги воздействия на муниципальную власть, чем раньше, и он потребовал переформатирования условий «контракта» в соответствующем ключе, к чему данный агент, видимо, оказался не готов. Но сложившаяся к этому времени между губернатором и «мэром» модель принципал-агентских отношений уже исключала возможность проявления несогласия, поэтому конфликта или поиска компромисса, как это было в предшествующих фазах, не последовало, а сити-менеджер просто тихо покинул пост.
Последующее назначение нового сити-менеджера Рязани, которое состоялось в декабре 2014 г., определенным образом подтверждает версию о переформатировании «контракта» в условиях «малой реформы». На этот раз сити-менеджером был «назначен» еще более близкий губернатору человек - его заместитель в правительстве области О.Е. Булеков. Этот молодой областной чиновник был вообще никак не связан с местными городскими группами, своими карьерными назначениями был полностью обязан губернатору и составлял его ближайшую кли-ентелу. В данном случае та «филиализация», о которой упоминалось выше, приняла законченную форму.
Реформа повлияла и на изменения в процедуре «назначения». На этот раз состав конкурсной комиссии был сокращен в еще более благоприятном для областной власти плане - 10 членов вместо 15, в соотношении 5 на 5 (пять членов назначает губернатор, пять - гордума) вместо прежнего соотношения 5 - губернатор, 10 - гордума. Изменилась и процедура прохождения кандидатов через конкурсную комиссию. Прежняя процедура, посредством которой комиссия отсекала всех неугодных, допуская к сессии лишь двух заранее определенных кандидатов, один из которых был техническим и заведомо непроходным, была изменена.
Теперь комиссия голосовала рейтинговым образом по всем кандидатам (их было всего трое), присвоив им определенные рейтинги, в соответствии с которыми они должны были предлагаться к голосованию на сессии гордумы. Кандидат с высшим рейтингом комиссии предлагался первым, со вторым рейтингом -
вторым и т.д. То есть комиссия как бы не отвергала всех кандидатов, кроме двух нужных, как раньше, а лишь предлагала очередность их рассмотрения депутатами. Но суть дела от этих процедурных манипуляций не менялась - на комиссии высший рейтинг получил выдвиженец губернатора О.Е. Булеков, он же был выдвинут на сессии первым и утвержден большинством, так что до голосования за других кандидатов дело просто не дошло.
Определенная связь с реформой прослеживалась и после утверждения О.Е. Булекова. Новый сити-менеджер практически сразу объявил о реорганизации структуры городской администрации. Среди прочего, она включала возвращение «префектур» (внутригородских подразделений администрации), упраздненных совсем недавно - в 2013 г., и повышение их управленческого статуса. Таким образом, проведенная в начале 2015 г. новым сити-менеджером реорганизация намечает линию на укрепление на управленческом уровне внутригородского (районного) деления и передачу туда дополнительных полномочий. В целом это соответствует установкам «малой реформы» на дробление крупных городских муниципалитетов на более мелкие образования с перспективой передать общегородское управление на региональный уровень.
Еще одной линией нового сити-менеджера стала ускоренная подготовка к передаче в концессию нерегиональному частному бизнесу ряда общегородских МУПов (прежде всего, городского «Водоканала»), о чем много писала местная пресса. По этому поводу в январе 2015 г. готовилось решение гордумы. Но быстро провести его не удалось. Местный бизнес высказал серьезную озабоченность, в правительство области и в центр были направлены письма от местного бизнес-сообщества, организована кампания в прессе, получившая широкий резонанс [20]. Решение о концессии МУПов отложили, но, судя по всему, временно. Так как уже в апреле в Рязани было организовано всероссийское совещание по передаче в концессии коммунальных предприятий в городах. Главную роль на нем опять играл один из неизменных кураторов реформы МСУ вице-премьер Д.Н. Козак, продвигавший идею концессий. Так что стратегическая линия и центра, и региона в этом вопросе была заявлена вполне определенно [21].
Примечательно также, что в период кампании местных групп против проекта концессии МУПов практически не было никаких обращений непосредственно к городским властям, включая и сити-менеджера. Их как бы заранее считали незначащей величиной и предпочитали адресовываться к их реальным хозяевам, или, по нашей терминологии, «принципалам», на областном уровне и в центре. Переформатирование губернатором в конце 2014 г. условий «контракта» с сити-менеджером, повлекшее и его персональную замену на собственного зама, сделало принципал-агентскую модель сверхдоминирования настолько очевидной, что какое-то обращение городского сообщества к муниципальной власти просто теряло смысл.
Заключение
Таким образом, подводя некоторые итоги, можно отметить следующее. Введение на начальном этапе реформы МСУ института сити-менеджера в Рязани стало одним из важных институциональных условий ослабления и подрыва муниципальной автономии. Как показал рязанский опыт, с помощью мобилизации значительных ресурсов местные группы смогли лишь предотвратить ее крушение сразу, но не устранить общую тенденцию. Последовавшие институциональные конфликты в системе городской власти вели муниципальную автономию к дальнейшему ослаблению перед лицом регионального уровня. При этом местные группы так и не решились использовать возникавшие в этот период «окна возможностей» для усиления ресурсов муниципальной автономии через обращение к институциональной демократизации - возвращению института прямых выборов мэра.
После вступления реформы МСУ в 2009-2010 гг. в силу в полном объеме условия для муниципальной автономии стали еще менее благоприятны. Институт сити-менеджера в Рязани был взят под контроль губернатором, и местные группы уже не могли этому противостоять. В этот период в отношениях городской и областной власти модель ограниченной муниципальной автономии фактически сменяется моделью принципал-агентских отношений. Она получает дополнительное закрепление
после возвращения в 2012 г. прямых выборов губернатора. Получивший электоральную легитимацию на прямых выборах, губернатор институционально приобретал еще более высокий статус в функции принципала по отношению к городской власти. При этом попытки вернуть прямые выборы мэра были в очередной раз отвергнуты.
Новый аспект в принципал-агентской модели в Рязани, затронувший институт сити-менеджера, возник в самое последнее время в связи с реализацией в области «малой реформы» МСУ. Его можно охарактеризовать как переход к «сверхдоминированию» принципала, что предполагает замену «контракта» с агентом прямым подчинением и управлением. Досрочная смена сити-менеджера на зама губернатора и последующие события очень похожи на этот вариант.
В целом некоторое представление о трансформации института сити-менеджера в Рязани дает сводная таблица некоторых характеризующих его показателей с 2005 по 2015 г. (табл. 1).
Таблица 1
Сводные показатели института сити-менеджера в Рязани
Пока- Число кан- Число Сити- Предыдущая Тип отношений
затели дидатов, подавших документы в конкурсную ко- кандидатов, участвовавших в выборах на сессии менеджер должность с областной властью
Годы миссию гордумы
2005 12 10 Ф.И. Про-воторов Мэр Касимова Муниципальная автономия
2008 15 2 О.В. Ши-шов Предприниматель, депутат гордумы Ограниченная муниципальная автономия
2010 5 2 В.Е. Артемов Министр областного пр-ва агент - принципал (контракт)
2013 5 2 В.Е. Артемов Сити-менеджер Рязани агент - принципал (контракт)
2014 3 1 О.Е. Буле-ков Замгуберна-тора агент - принципал (сверхдоминирование принципала)
Трансформации этого института отчетливо показывают деградацию его конкурентной составляющей, нарастание его фи-лиализации в системе областной власти и фактическое изъятие из сферы муниципальной автономии. При этом перспектива «малой реформы» МСУ лишь усиливает эти процессы, намечая фактический перевод местного самоуправления в крупных городах на уровень внутригородских образований. Общегородской уровень управления в этом случае оказывается еще дальше от городского сообщества и по существу утрачивает муниципальный статус. Судьба сити-менеджера в этой системе может быть предрешена - он фактически превращается в чиновника областной исполнительной власти.
Политическая субъектность крупных городских сообществ в регионах еще больше деградирует, в целом ослабляя модерни-зационный потенциал крупных городов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Туровский Р.Ф. Российское местное самоуправление: агент государственной власти в ловушке недофинансирования и гражданской пассивности // Полис. Политические исследования. 2015. № 2. С. 35-51.
2. Гельман В.Я., Рыженков С.И., Белокурова Е.В., Борисова Н.В. Реформа местной власти в городах России 2001-2006. СПб.: Норма, 2008. 368 с.
3. Гельман В.Я, Рыженков С.И., Белокурова Е.В., Борисова Н.В. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. М.; СПб.: Летний сад, 2002. 384 с.
4. Тихонов Д. А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России. М.: МГУ: Современные тетради, 2004. 290 с.
5. Бусыгина И.М., Филиппов М.Г. Агенты и принципалы: чего ожидать после «вертикали власти»? // Неприкосновенный запас. 2012. № 4 (84). URL: http://magazines.russ.ru/nz/2012/4/
6. Sharafutdinov G. Subnational Governance in Russia: How Putin Changed the Contract with His Agents and the Problems It Created for Medvedev // Publius. 2010. № 4 (40). P. 672-696.
7. Tommasi M., Weinschelbaum F. Centralization versus Decentralization: A Principal-Agent Analysis // Journal of Public Economic Theory. 2007. № 2 (9). P. 369-389.
8. Федеральная реформа. 2000-2003. Т. 1. Федеральные округа. М.: МОНФ, 2003. 228 с.
9. Федеральная реформа. 2003-2004. Т. 2. Стратегии, институты, проблемы. М.: МОНФ, 2005. 290 с.
10. Авдонин В.С. Выборы главы городской власти Рязани: история и проблемы // PRO NUNC. Современные политические процессы. Вып. 4: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Тамбов, 2006. С. 154-166.
11. Авдонин В.С. Рязанская область в 2005 г. // Региональный мониторинг Московского центра Карнеги. URL: http://monitoring.camegie. m/2005/12/ryazan/avdoninvladiminyazanskayaoblastv2005mgodu/
12. Авдонин В.С. Рязанская область в марте 2006 // Региональный мониторинг Московского центра Карнеги. URL: http://monitoring.car-negie.ru/2008/03/ryazan/avdoninvladimirryazanskayaoblastvvmarte2008/
13. Авдонин В.С. Политические тенденции в Рязанской области на фоне кризиса // Россия: региональная власть в условиях экономического кризиса. М.: ИНИОН РАН, 2010. С. 113-130.
14. Авдонин В.С. Рязанская область: «умеренный» авторитаризм и его ограничения // Политическая наука. 2011. № 4. С. 203-206.
15. Авдонин В.С. Рязанская область: «умеренный» авторитаризм становится жестче // PolitBook. 2013. № 1. С. 48-64.
16. Авдонин В. С. Региональные политические практики. Как региональная автократия «адаптирует» политические реформы на региональном и муниципальном уровнях (случай Рязанской области) // PRO NUNC. Современные политические процессы. № 1 (13): Вновь об элитах. Тамбов, 2014. С. 57-83.
17. Скоробогатый П. Местное самоуправление: истоки проблем и суть реформы. Специальный доклад // Эксперт.ОМЬШЕ. URL: http:// expert.ru/expert/2014/16/mestnoe-samoupravlenie-istoki-problem-i-sut-re-formyi/
18. О порядке формирования представительных органов и о порядке избрания глав муниципальных образований Рязанской области: закон Рязанской области от 14.11.2014 № 78-ОЗ. URL: http://www.con-sultant.ru/law/review/reg/rlaw/rlaw0732014-11-21.html
19. Новая газета. Рязанский выпуск. 2014. 13 ноября.
20. Региональный бизнес выступает против вывода «Водоканала» из-под контроля муниципалитета. URL: http://novgaz-rzn.ru/novosti/ 3815.html
21. На совещании в Рязани Д.Н. Козак выступил за концессию коммунальных предприятий. URL: http://vidsboku.com/news/na-sove-
shchanii-v-ryazani-dmitriy-kozak-vystupil-za-koncessiyu-kommunalnyh-pred-priyatiy
CITY MANAGER INSTITUTE TRANSFORMATION IN RYAZAN AMID THE REFORM OF LOCAL GOVERNMENT
Avdonin Vladimir Sergeevich, Institute of Sociology of RAS (Moscow), Doctor of Sociology, Chief Research Scientist, e-mail: [email protected]
Ledyaev Valeriy Georgievich, ISISS RAS, Moscow, Russia, Doctor of Political Science, Senior Researcher of the Department of Political Science, e-mail: [email protected]
The article, in the comparative case study genre, considers institutional changes associated with introduction of city manager post - contract head of local administration into municipal government in Ryazan. The study covers a ten-year period (2005-2010) when these changes took place including the influence of the reform of local government. It contains the analysis of transformations at the initial and later stages of the reform, as well as at the stage of so called «small reform» of local government (2014-2015). City manager institute was used for damage of municipal autonomy and transformation of government-municipal office relations in Ryazan to principal-agency model.
Key words: Ryazan, city policy, city manager, municipal autonomy, reform of local government, principal-agent relations.
