CC BY
33
Кусов И.С., Андреева К.А., Журавлева Т.А., Сорокина Т.А.
Трансформация экономических инструментов управления земельными ресурсами в контексте муниципальной реформы в России
В 2003 году был принят Федеральный закон 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который положил начало муниципальной реформе, продолжавшейся вплоть до 2009 года. Одной из ключевых задач данной реформы стала оптимизация использования экономических инструментов управления ресурсами муниципальных образований (МО) в целях повышения эффективности управления территориями.
В ходе проведенной реформы была введена новая классификация территорий по территориальному, а не административно-территориальному признаку, что наделило муниципальное образование определенной юридической характеристикой, делающей его субъектом права. Городские и сельские поселения, муниципальные районы и городские округа как территориальные образования могут на данный момент не совпадать с административно-территориальными образованиями, такими как населенные пункты, административные районы, сельские округа. Например, в границах одного административного района могут существовать муниципальный район и городской округ.
Тем не менее закон не отделяет территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления полностью, определяя территории муниципальных образований с учетом особенностей и границ населенных пунктов. Закон устанавливает, что в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Границы поселения не могут пересекаться с границами населенного пункта1.
Ключевым фактором, детерминировавшим подобную классификацию, стало разграничение компетенций между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Федеральный закон «Об общих принципах...» определяет круг проблем местного значения, которые должны решаться на уровне муниципального образования, а также полномочия органов государственной власти по решению вопросов местного значения. Допускается также наделение органов местного самоуправления отдельными
1 Федеральный закон 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
государственными полномочиями Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, равно как и возможность передачи полномочий с местного уровня на высший.
Фактически же две трети сельских и городских поселений не в состоянии решать самостоятельно все вопросы местного значения в рамках своей компетенции: реализовались только порядка 9-10 видов полномочий из 27, указанных в законе. Количество передаваемых вопросов «снизу вверх» колеблется от 1 до 20 в среднем по России. В 2010 году полномочия такого рода передавались в следующей пропорции (см. Табл. 1):
Таблица 1. Передача полномочий муниципалитетов на высший уровень2
Процент поселений Количество переданных полномочий на высший уровень
63% От 1 до 5
23,2% От 6 до 10
10% От 10 до 20
3,8% Более 20
Относительно передачи полномочий «сверху вниз» необходимо отметить, что главным образом это задача стратегического характера, распространяющаяся на вопросы государственного значения и касающиеся поддержки сельскохозяйственного производства, организации региональных и межмуниципальных программ, планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности и т.д.
Несмотря на формальную детализацию вопросов местного значения, а также разграничение полномочий между уровнями, следует обратить внимание на огромный пробел в определении полномочий сельских поселений и муниципальных районов. Большинство таких муниципальных образований специализированы в сфере сельского хозяйства, однако законодатель не включает в собственные компетенции органов местного самоуправления пункт о развитии сельского хозяйства. Анализ передаваемых полномочий показал, что это, скорее, дополнительная, нежели непосредственная функция местной власти. Закон механически соединил вопросы местного значения поселений с возможной имущественной базой, используя императивную норму. Но сельские поселения не обладают имущественной базой, которая бы соответствовала указанным вопросам. Поэтому количество дотационных муниципальных образований составляет, по разным оценкам, порядка 90%, что говорит об очевидной невозможности исполнения собственных полномочий при текущей ресурсной базе.
2 Итоги реализации Ф3-131. М., 2007.
Таким образом, в самом общем виде на сегодня главной проблемой местного самоуправления остается отсутствие финансовой и политической независимости.
При определении объема полномочий необходимо, в первую очередь, оценивать ресурсный, в том числе финансовый, потенциал муниципального образования. Доходы же бюджета муниципального образования императивно определены Бюджетным кодексом РФ.
В местный бюджет зачисляются местные налоги (земельный налог и налог на имущество физических лиц) и отчисления от федеральных и региональных налогов. Земельный налог начисляется в бюджет сельских и городских поселений и составляет, например, по Московской области, согласно проведенному нами исследованию, в среднем от 20% до 30%. Именно данный налог является основным источником поступления доходов. Однако доля его в консолидированном бюджете на уровне муниципального района не превышает в среднем 12%. Бюджеты большинства сельских поселений имеют колоссальный дефицит.
В соответствии со статьей 65 Земельного кодекса Российской Федерации, использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы являются земельный налог и арендная плата. Существующая система определения платежей (налогового и неналогового) за использование земельных ресурсов региона сложилась в дореформенный период и ориентирована на установленные федеральным центром усредненные налоговые ставки, которые в настоящее время уже не отражают реальную ситуацию.
Земельный налог определяется на основе кадастровой стоимости земельных участков и ставок земельного налога, диспозитивно установленных Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Статья 394 Налогового кодекса РФ регулирует налоговые ставки в отношении различных типов земель, которые не могут превышать органы муниципальных образований. Тип же земель определяется путем поквартальной кадастровой оценки в каждом муниципальном образовании и установлении текущей стоимости. Интересен тот факт, что в некоторых муниципальных образованиях действительна кадастровая оценка земли 2003 года без индексации.
Подобный вид государственного (а не муниципального) учета ограничивает использование земли. Даже участок, находящийся в частной собственности, не может быть использован по усмотрению его владельца — необходимо соответствие виду и категории земли.
Ситуация осложняется еще и тем, что, по данным экспертных оценок, почти 80% земли в Российской Федерации выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, в силу того, что она относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд, водный фонд, военные объекты и др.) либо находится под объектами, обладающими «привилегированной» системой налогообложения (земли под больницами, школами и т.д.). Данное обстоятельство лишает органы местного самоуправления стабильного источника доходов от земельного налога, а выпадающие доходы не компенсируются. В связи с этим абсолютное большинство бюджетов сельских и части городских поселений носит дотационный статус.
Что касается городских поселений, то при определении земельного налога необходимо учитывать также зонирование этих территорий с учетом особых парковых и иных специализированных зон, которые также выпадают из-под налогообложения3.
Поступления земельного налога в самом общем виде можно описать следующей формулой:
ЗН = Ставка налога* Кадастровая стоимость земельного участка* Площадь земельного участка
При прочих равных условиях можно рассмотреть земельный налог в качестве функции, зависящей от трех переменных. Оптимизация поступлений земельного налога в таком случае зависит от тех социально-экономических задач, которые стоят перед муниципальными образованиями. Однако, принимая во внимание «проблемный» статус земельного налога, эти задачи не совсем определены, а значит, четко выраженной цели оптимизации налоговых поступлений тоже нет. Следовательно, целесообразно рассмотреть по отдельности переменные функции поступлений, для того чтобы экспертно оценить вклад каждой из них в формирование итогового результата.
Рассуждая о ставке земельного налога как об одном из возможных экономических инструментов на уровне муниципальных образований, нужно рассмотреть ее с точки зрения тех функций, которые выполняет земельный налог. Во-первых, фискальной функции, ибо земельный налог формирует бюджет муниципального образования. Соответственно, при прочих равных условиях, чем выше ставка земельного налога, тем будут больше доходы бюджета муниципального образования. Здесь есть два существенных взаимосвязанных ограничения,
3 Вопросы зонирования территорий поселений регулируются в Земельном кодексе РФ (далее — ЗК РФ) (ст. 85 и др.) и в Градостроительном кодексе РФ (ст. 40 и др.).
определяющих предел ставки земельного налога — юридический и экономический. Юридическое ограничение сопряжено с тем, что предельные ставки земельного налога установлены в Налоговом кодексе РФ. В главе 31 уточняется, что налоговые ставки не могут превышать значения в 0,3% в отношении земельных участков:
- отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства;
- занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или приобретенных (предоставленных) для жилищного строительства;
- приобретенных (предоставленных) для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства и дачного хозяйства;
- а также не могут превышать значения в 1,5% в отношении прочих земельных участков4. Предельные значения указаны в Табл. 2.
Таблица 2. Предельные значения ставок земельного налога по НК РФ
Категории земельных участков Предельное значение
- земли сельскохозяйственного назначения; - земли в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемые для сельскохозяйственного производства 0,3%
- земли, занятые жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса; - земли, приобретенные (предоставленные) для жилищного строительства 0,3%
- земли для личного подсобного хозяйства; - земли для садоводства; - земли для огородничества или животноводства; - земли для дачного хозяйства 0,3%
- прочие земельные участки 1,5%
Реальные ставки земельного налога определяются на уровне самих муниципальных образований, то есть они могут либо в точности повторять эти предельные значения, либо варьироваться в зависимости от решений совета депутатов
4 Налоговый кодекс РФ (далее — НК РФ) часть 2 от 05.08.2000 N 117-ФЗ, глава 31, статья 394.
муниципалитетов. С точки зрения фискальной функции поступления земельного налога будут наибольшими, если в точности повторить предельные значения, установленные федеральным законодательством. Более того, категория «прочие земли» включает достаточно широкий спектр земельных участков, на который, соответственно, реально установить относительно большую ставку. Например, в Московской области около 34% муниципальных районов не дифференцируют ставки, установленные федеральным законодательством. Еще примерно в 20% муниципальных районов эти ставки повторяются практически везде, за исключением единичных поселений, которые по решению совета депутатов ставки уменьшают. Стоит отметить, что нерешенность ряда практических задач в сфере управления земельными ресурсами, отсутствие четких критериев определения налоговых ставок приводит к непрозрачности и коррупционности земельных правоотношений. Наблюдаются случаи установления льготных налоговых ставок для высокодоходных земель, например, отданных под жилищное строительство в ближнем Подмосковье.
Второе ограничение имеет сугубо экономическую природу и связано с установлением предельных значений ставок. В соответствии с кривой Лаффера, нецелесообразно увеличивать ставку налога до максимально возможных величин. Поэтому необходимо определить такое значение ставок земельного налога на конкретной территории, чтобы поступления были максимальными с учетом возможных ограничений (связанных с неуплатой налоговых платежей, бедностью населения и т.д.). В действительности в России такой методики нет, ибо земельный налог в принципе не рассматривается в качестве эффективного экономического инструмента. Это подтверждается, например, тем, что в 2010 году доля земельного налога в общем объеме местных налогов и сборов составила 88%, но поступления в бюджеты в денежном выражении недостаточны. Кроме того, поступления от земельного налога существенно варьируют в разных муниципальных образованиях. В частности, в Солнечногорском муниципальном районе в двух сельских поселениях (Луневское и Соколовское) доля земельного налога в бюджете отличается на десять процентных пунктов — 37% и 47% соответственно, хотя в Соколовском поселении ставка земельного налога на жилье ниже, чем в Луневском, при прочих равных условиях. Итоговый результат формируется под влиянием других переменных (кадастровая стоимость земли и площадь земельных участков), однако необходимо понимать, что грамотное использование налоговой ставки поможет оптимизировать (максимизировать) поступления земельного налога.
Земельный налог выполняет не только фискальную, но и регулирующую функцию, которая раскрывается в следующем аспектном поле:
- социальная подфункция — при взимании земельного налога предусматриваются налоговые льготы для отдельных категорий налогоплательщиков;
- стимулирующая подфункция — уменьшение или увеличение процентных ставок позволяет регулировать землепользование на уровне муниципальных образований.
Соответственно, при использовании ставки земельного налога в качестве экономического инструмента землепользования существуют объективные социальные ограничения, которые ослабляют экономический эффект от его использования. Статья 395 (глава 31) Налогового кодекса РФ определяет категорию лиц, в отношении которых происходит уменьшение налогооблагаемой базы на 10 000 рублей, а также тех, кто освобождается от налогообложения. На уровне муниципальных образований этот список может уточняться советом депутатов. Так, в Московской области в муниципальном районе Коломенский решением Совета депутатов сельского поселения Проводниковское в 2010 году было установлено, что от уплаты налога освобождаются общественные организации в отношении земельных участков, используемых ими для осуществления уставной деятельности по проведению спортивно-оздоровительных мероприятий, и организации и физические лица, обладающие земельными участками, используемыми под кладбищами и иными местами погребения5.
Еще одна переменная, значение которой влияет на размер земельного налога — кадастровая стоимость земельных участков. По данным аналитического раздела журнала «ГосМенеджмент», в 2010 году максимальное поступление земельного налога в расчете на 1 налогоплательщика имело место в г. Москве (2 830 851 руб.), минимальное — в Республике Марий Эл (502 руб.)6. Разница между максимальным и минимальным поступлением земельного налога по субъектам РФ составила тысячи раз. По мнению аналитиков, такая ситуация может быть обусловлена разной кадастровой стоимостью земли в разных субъектах РФ, а также экономической политикой муниципальных образований в виде предоставления налоговых льгот, которая может
5 Решение Совета депутатов сельского поселения Проводниковское от 26.09.2008 г. N 85/26 СД «Об установлении и введении земельного налога на территории сельского поселения Проводниковское с 01.01.2009 г.»
6 Резервы местных налогов и перспективы экономического развития муниципальных образований //
Электронный журнал «ГосМенеджмент». Аналитика. 30.05.2011. ИЯЬ:
Ьип://шшш.»п8тап.ги/?псш8= 15111 (29.11.2012).
быть направлена на создание благоприятных условий для ведения бизнеса. Принимая во внимание тот факт, что Москва по объему предоставленных налоговых льгот (всего по юридическим и физическим лицам) к сумме поступлений по земельному налогу заняла также первое место (219%), а Республика Марий Эл — 17 место (51%), можно сделать вывод о существенной значимости кадастровой стоимости земли в разных субъектах (и муниципальных образованиях) РФ с точки зрения определения размера земельного налога.
Цель кадастровой оценки заключается в том, чтобы определить стоимость земельного участка в зависимости от его категории, вида использования, местоположения и прочих физических и экономических характеристик. Согласно Постановлению Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. №316 «Правила проведения государственной кадастровой оценки земель» и Письму Министерства экономического развития РФ от 18 сентября 2009 г. N Д06-2704 «О государственной кадастровой оценке земель и установлении арендой платы за пользование земельным участком», оценка должна проводиться не реже одного раза в пять лет и не чаще одного раза в три года. С одной стороны, это обеспечивает определенную стабильность налоговых поступлений как функции, зависящей от кадастровой стоимости земельного участка. С другой — возникает вопрос о соотношении рыночной и кадастровой стоимости земли, а также о справедливости оценки.
До 3 июля 2012 года кадастровая оценка осуществлялась на основании Приказа Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 29 июня 2007 г. N0/0152 «Об утверждении Технических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов». Технические рекомендации определяют алгоритм, применяющийся в ходе построения математических моделей расчета кадастровой стоимости. В самом общем виде этот алгоритм выглядел следующим образом.
1. Из всего объема земельных участков определенной группы внутри вида разрешенного использования земель производилась исходная выборка тех участков, по которым имелась наиболее полная информация о факторах стоимости.
2. Формировалась обучающая выборка, для которой строились различные виды математических моделей (формула, отображающая связь между зависимой переменной — рыночной стоимости — от значений факторов стоимости).
3. Подставлялись значения факторов стоимости участков контрольной выборки в формулу модели.
4. Сравнивались полученные результаты для обеих выборок, и выбиралась наиболее качественная модель. Критерием качества был показатель средней относительной погрешности. Модель считалась качественной, если эта погрешность была меньше или равна 40% в обучающей выборке и 50% в контрольной выборке.
Приказ Росреестра от 03.07.2012 № П/276. «О признании утратившими силу отдельных приказов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости» отменил действие этих технических рекомендаций, в результате чего главным методическим документом по определению кадастровой стоимости земли остался Приказ Министерства экономического развития и торговли № 39 от 15 февраля 2007 г. «Об утверждении методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов». В соответствии с этим документом, оценка производится на основании построения статистических моделей при соблюдении следующего порядка:
- определение состава факторов стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов;
- сбор сведений о значениях факторов стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов;
- группировка земельных участков в составе земель населенных пунктов;
- сбор рыночной информации о земельных участках и иных объектах недвижимости;
- построение статистической модели расчета кадастровой стоимости земельных участков (функциональной зависимости стоимости земельных участков от факторов стоимости) в составе земель населенных пунктов;
- расчет кадастровой стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов.
Отмена Технических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов позволяет более вариативно толковать нормы, предусмотренные в вышеназванных методических указаниях. Вместе с тем, под рыночной информацией в данном случае понимаются: цены сделок (купля-продажа, аренда, ипотека); цены предложения (купля-продажа, аренда); цены спроса (купля-продажа, аренда); информация о рыночной стоимости объектов недвижимости в
составе земель населенных пунктов, установленной в отчетах об оценке; коэффициенты, индексы и иные показатели, используемые для определения рыночной стоимости объектов недвижимости.
Иными словами, законодательно установлена связь между рыночной и кадастровой стоимостью земли. Однако эта связь, во-первых, не имеет математического эквивалента, ибо кадастровая оценка происходит на основании рыночной информации о земельном участке; и, во-вторых, даже если предположить, что при кадастровой оценке учитывалась рыночная стоимость земельного участка, в течение последующих 3-5 лет, когда кадастровая стоимость будет неизменной, рыночная стоимость может сильно меняться, вследствие чего нельзя говорить об оптимальном порядке определения стоимости земельного участка, влияющей в конечном итоге на поступления земельного налога.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что на данный момент земельный налог находится в противоречивом нормативном и управленческом поле, он не является эффективным инструментом управления основным ресурсом муниципальных образований
— их территорией. Потенциал земельно-имущественной сферы не используется должным образом, и, как следствие, наблюдается деградация земельного фонда.
Нет весомого стимула повышать эффективность землепользования, так как поступления в местный бюджет от земельного налога невелики. Основу доходной части местного бюджета составляют отчисления по установленным нормативам от федеральных и региональных налогов. Наиболее зависимы местные бюджеты от поступлений по федеральному налогу на доходы физических лиц: данная цифра составляет примерно 70% от налоговых доходов местных бюджетов. Стоит еще раз отметить, что большинство бюджетов муниципальных образований не в состоянии покрыть все расходы собственными доходами, что предопределяет большие объемы межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов в местные.
В среднем по России доля таких трансфертов в местных бюджетах составляет 60%, что говорит о существенной финансовой, и, следовательно, политической зависимости местного самоуправления от регионального центра (бюджета субъекта РФ). В последние годы в рамках политики межбюджетного выравнивания наблюдается следующая динамика безвозмездных поступлений в бюджеты муниципальных образований: в 2007 году — 54,8%, в 2009 году — 55,4%, в 2011 г. — 58,7%7. В
7 По данным планов развития муниципального сектора экономики муниципальных образований на 2010 г.
структуре финансовой помощи местным бюджетам все больший вес приобретают не дотации, предполагающие самостоятельное определение направлений расходования органами местного самоуправления, а субсидии, подразумевающие долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми, что еще раз подчеркивает зависимость местного уровня власти.
Неналоговые доходы бюджетов также чрезвычайно ограничены. Законодательно закреплено получение дохода от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, от его продажи, от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, штрафов, компенсаций и пр. При этом муниципальные образования не могут владеть имуществом, не относящимся к вопросам местного значения, которые, как говорилось выше, императивно закреплены в законе. Таким образом, большая часть неналоговых поступлений составляют доходы от продажи и сдачи в аренду муниципального имущества. В 2008 году прогнозировалось сокращение муниципальных унитарных предприятий (МУП) по сравнению с 2006 годом на 4,8%8. Прогнозы оправдались, и, более того, следует полагать, что уничтожение муниципальной формы собственности продолжится. Эта тенденция может привести к тому, что у местной власти в ближайшие годы исчезнет материальная основа.
В данном контексте понятно, что повышение уровня поступлений в местные бюджеты от эффективного использования собственных земельных ресурсов, грамотного зонирования, планирования и управления ими — это возможность становления нормально функционирующей системы местного самоуправления.
Для этого необходимо решить еще одну важную проблему — отсутствие системы сбора и обработки информации на местном уровне. Объем нормативных актов, а также количество регулирующих органов не позволяют даже по истечении шести лет после проводимой реформы аккумулировать весь объем данных по различным показателям. Информация на сайте Росреестра и Росстата представлена фрагментарно. Разработанная база данных9 по каждому муниципальному образованию с возможностью составления паспорта муниципального образования содержит ошибки количественного и качественного характера, хотя перечень показателей довольно полный.
8 Итоги реализации ФЗ-131. М., 2007. С. 105.
9 иЯЬ: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/
Если говорить об информации по землепользованию, то существует публичная кадастровая карта по всем регионам РФ10, которая содержит общую информацию о территории в разрезе кадастровых кварталов, в основном по 2011 году. Обобщенной информации по уровням административно-территориального деления нет, что вызывает сложности для исследователя при попытке соотнесения конкретных земельных участков с юрисдикцией того или иного муниципального образования. Как показал опыт взаимодействия с администрацией Московской области, детальной информации на уровне поселений в принципе нет. Зонирование земель до сих пор происходит на уровне муниципальных районов или городских округов
Создание доступных баз данных по земельным ресурсам на уровне муниципальных образований является важным условием для дальнейшего совершенствования системы местного самоуправления. Обладая полной информаций, органы власти различных уровней, а также хозяйствующие субъекты, владеющие земельными участками, получат инструмент планирования земельных ресурсов, управления ими.
Подытоживая обзор проблем, связанных с трансформацией экономических инструментов землепользования в контексте муниципальной реформы в России, еще раз отметим, что первоочередной проблемой по-прежнему остается слабое ресурсное обеспечение муниципальных образований, в первую очередь сельских и городских поселений. На сегодняшний день муниципальные образования, к сожалению, не обладают возможностями наполнять свой бюджет полностью собственными средствами. Недостаточная финансово-экономическая самостоятельность является следствием отсутствия эффективных инструментов экономического планирования и управления территориями на местном уровне.
Для поиска возможных путей дальнейшего развития земельных отношений стоит провести анализ международного опыта в данной сфере. Как показывает сравнительный анализ российского и международного опыта земельных реформ, большинство государств на начальных этапах сталкивается со схожими проблемами, а потому адаптация международных практик для российской реальности может существенно повысить вероятность достижения целей реформирования. Современные представления об управлении земельными ресурсами на Западе в основном сложились в 1980-х - конце 1990-х годов. Тогда активные изменения претерпевала сфера кадастрового учета земель. Так, в 1999 году была подписана Бафертская декларация
10 ияЬ: http://maps.rosreestr.ru/PortalOnline/
(Bathurst Declaration), подготовленная ООН совместно с Международной федерацией геодезистов, которая на данный момент остаётся одним из базовых элементов законодательства в сфере управления земельными ресурсами на международном уровне. Эта декларация закрепила необходимость расширять системы учета земельных ресурсов, делать их более открытыми, а также зафиксировала тенденцию движения к концепции устойчивого развития земельных ресурсов11. В числе других важных документов на межгосударственном уровне можно назвать Положение о кадастре Международной федерации геодезистов 1995 года и Богорскую декларацию о кадастровой реформе 1996 года.
Согласно новому видению системы управления земельными ресурсами, которое было закреплено в вышеперечисленных документах, под кадастром понималась постоянно обновляемая информационная система с данными о земельных участках, которая содержит информацию о правах на земельный участок (а также ограничениях и ответственности владельца). Как правило, кадастр включает в себя геометрические характеристики земельного участка, сведения о его стоимости и размещённой на нём недвижимости. В качестве основных целей ведения кадастра называются взимание налогов и сбор информации для управления земельными ресурсами в данной местности12.
В зависимости от принадлежности национальной системы организации местного самоуправления (МСУ), сформировались общие подходы к землепользованию, построению системы управления земельными ресурсами, налогообложению и перечислению налогов в бюджет. Согласно принятой классификации, выделяются две модели: англосаксонская и континентальная.
Англосаксонская модель действует в Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии. Для этого подхода характерны высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль со стороны граждан, отсутствие местных администраций в виде государственных органов.
Континентальная (романская) модель распространена в странах континентальной Европы, большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока. Здесь местное самоуправление сочетается с наличием местных администраций (органы государственного управления на местном уровне), МСУ включено в систему
11 Ting L., Williamson I. Land Administration and Cadastarl Trends — Framework for Re-Engineering // Computers, Environment and Urban Systems. 2011. Vol. 25. Pp. 339-366.
12 FIG: International Federation of Surveyors // FIG Statement on the Cadastre (1995). November 2012. URL: http://www.fig.net/commission7/reports/cadastre/statement on cadastre.html.
государственного управления; кроме того, этой модели свойственна ограниченная автономия местного самоуправления.
С точки зрения установления порядка налогообложения местные органы стран англосаксонской модели обладают большей свободой в определении размера налога и ставок; соответственно, большая часть налога поступает в местный бюджет.
Если говорить о системах кадастрового учета и определения собственности земли, существует другая классификация по странам использования, которая предполагает выделение четырёх категорий государств:
- страны с наполеоновской административной системой (Франция, Испания, Италия, Греция и др.), где выделяют отдельно кадастр и реестр недвижимости. В земельном кадастре хранится информация, необходимая для налогообложения; данные о характеристиках земельного фонда хранятся в информационных системах органов власти; реестры недвижимости используются для регистрации прав собственности на землю;
- страны с немецкой моделью (Германия, Австрия, Швейцария), где существует несколько взаимосвязанных систем: кадастровая, топографогеодезическая и регистрационная. Например, в Германии существует реестр недвижимости (включает кадастровые карты, свидетельства права собственности), банк кадастровых карт (включает документацию по топографо-геодезическим работам);
- страны северной Европы (Швеция, Дания, Норвегия, Финляндия, Исландия, страны Балтии), где создан более или менее единый комплекс, состоящий из крупномасштабных топографических карт, многоцелевого кадастра с реестром собственности. Учет прав собственности и ведение реестра осуществляется централизованно государственными органами, составление карт относится к компетенции административнотерриториальных единиц.
- англоязычные страны (Великобритания, США, частично Канада и Австралия). Здесь основное внимание уделяется регистрации прав собственности, а не учету земельных ресурсов. В Великобритании функции официального источника картографической информации выполняет карта Ordnance Survey, изначально выпущенная в 1853 г. Она постоянно и оперативно обновляется с учетом всех поправок.
В США учет земель в основном ведется частными компаниями, которые собирают информацию о рыночной стоимости тех или иных земельных участков. Долгое время в США не существовало государственной системы учета земель, ровно как и не велся учет земель, не находящихся в частной собственности. На настоящий момент существует специальная структура в рамках Министерства внутренних дел США, ответственная за кадастровый учет государственных земель — Бюро земельного управления. Бюро собирает информацию о земельных участках, включающую в себя такие характеристики, как адрес, геодезические данные и оценочный индекс. Также оно занимается кадастровой съемкой и ведет регистрационные архивы. Следует подчеркнуть, что система землеустройства отличается высокой степенью децентрализованности и значительно отличается от штата к штату.
В силу схожих путей экономического развития разных стран и интенсивного взаимодействия экономик существует определенная тенденция к сближению определенных элементов в области управления земельными ресурсами. Иными словами, вследствие постоянного реформирования в данной сфере становится всё сложнее выделить «чистые» типы.
В начале XXI века проблемы реформирования систем управления земельными ресурсами активно обсуждались как в научной среде, так и среди специалистов в области государственного и муниципального управления. Этот период отметился рядом реформ кадастровых систем в различных государствах мира. Так, сравнительное исследование кадастровых систем13, которое было проведено в 2007 году, показало, что при реформировании рассматриваемой сферы и развивающиеся, и развитые страны сталкиваются со схожим кругом проблем. А потому в свете продолжающейся реформы управления земельными ресурсами в Российской Федерации представляется целесообразным рассмотреть наиболее типичные проблемы, с которыми предстоит столкнуться. Исследование основывалось на анализе дескриптивной информации о кадастровых системах 36 стран Африки, Северной и Латинской Америки, Азии, Европы и Ближнего Востока.
Если выделить основные проблемы в системе кадастрового учёта развивающихся стран, то в первую очередь стоит назвать недостаток легальной регистрации земельных участков. Нелегальное использование земель наблюдается чаще в сельской местности, чем в городе. Фрагментарная информация в таком случае
13 Rajabifard A., Williamson I., Steudler D., Binns A., King M. Assessing the Worldwide Comparison of Cadastral Systems // Land Use Policy. 2007. Vol. 24. Pp. 275-288.
приводит к неадекватному учёту земель и отсутствию релевантной информации для расчёта налогооблагаемой базы.
Важным показателем высокого уровня кадастровой системы государства можно считать количество геодезистов на 1000 человек. Самые высокие значения отмечены в государствах с динамичным и развитым рынком земли (например, в Германии), самые низкие — в странах с устоявшейся структурой собственности, не слишком оживленным или неразвитым рынком земли. Недостаток специалистов или низкий уровень их квалификации является одним из факторов, тормозящих реформирование управления земельными ресурсами государства. Потому приобретают особую важность поддержка геодезического образования и программы повышения квалификации кадров.
В целом же для групп стран, по многим показателям схожим с Россией, основными проблемами остаются отсутствие скоординированности между различными уровнями системы управления земельными ресурсами, противоречия в легальном регулировании, а также отсутствие согласованных систем сбора и обработки информации.
В качестве специфического фактора, осложняющего процесс реформирования, исследователи часто называют федеративное устройство государства и наличие нескольких уровней управления. В данном контексте поднимаются вопросы разделения полномочий между различными уровнями власти, а также разделение сфер ответственности между различными государственными органами. Очевидно, что идея перенесения ответственности за выполнение функций на какой-либо один орган, недавно пользовавшаяся некоторой популярностью среди исследователей, с практической точки зрения не выдерживает критики14.
Рассматривая ситуацию в показательных федеративных государствах Западной Европы, отметим примеры Германии и Швейцарии. Так, в Германии на национальном уровне ведётся земельный регистр, а на уровне административных единиц осуществляется законодательное регулирование кадастровой системы. Кроме того, используются структуры, целью которых является контроль над унификацией кадастровой системы. Информация собирается на уровне административных единиц и передается на национальный уровень для составления общей кадастровой базы и карты. В Швейцарии ответственность за ведение кадастрового учета разделена между
14 Bennett R., Wallace J., Williamson I. Organising Land Information for Sustainable Land Administration // Land Use Policy. 2008. Vol. 25. Pp. 126-138.
национальным уровнем и уровнем кантонов. Агентства кантонов собирают информацию, занимаются регистрацией прав собственности, а главной целью органов власти на общегосударственном уровне является контроль деятельности данных агентств15.
В целом приоритетным направлением в реформировании кадастровых систем за рубежом является устойчивое развитие. Особая ценность придается интеграции управления земельными ресурсами в общую систему управления и постоянному поиску способов наилучшего удовлетворения потребностей проживающего на конкретной территории населения. Отдельным направлением является активное использование информационных технологий в управлении, создание актуальных баз данных, а также активное применение автоматизированных систем управления.
Россия должна принять во внимание указанные выше возможности и проблемы при реформировании местного самоуправления. Согласно сравнительным исследованиям, успех реформирования помимо предыдущего опыта зависит, в частности, от таких факторов, как форма государственного устройства и количество уровней управления; степень налаженности коммуникации между различными органами управления; степень проработанности законодательной базы; кадровое обеспечение.
Список литературы:
1. Либоракина М.И. Зарубежный опыт организации местного самоуправления. Полития. 2003. № 4. С. 225-237.
2. Постовой Н.В., Таболин В.В. Муниципальное право России: учебник. М., 2011
3. Сидоренко В.Н. Правовое регулирование ведения государственного земельного кадастра. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2003.
4. Bennett R., Rajabifard A., Williamson I., Wallace J. On the Need for National Land Administration Infrastructures // Land Use Policy. 2012. Vol. 29. Pp. 208- 219.
5. Bennett R., Wallace J., Williamson I. Organizing Land Information for Sustainable Land Administration // Land Use Policy. 2008. Vol. 25. Pp. 126-138.
6. FIG: International Federation of Surveyors // FIG Statement on the Cadastre (1995). November 2012. URL: http://www.fig.net/commission7/reports/cadastre/statement on cadastre.html.
15Bennett R., Rajabifard A., Williamson I., Wallace J. On the Need for National Land Administration Infrastructures // Land Use Policy. 2012. Vol. 29. Pp. 208- 219.
7. Rajabifard A., Williamson I., Steudler D., Binns A., King M. Assessing the Worldwide Comparison of Cadastral Systems // Land Use Policy. 2007. Vol. 24. Pp. 275-288.
8. Ting L., Williamson I. Land Administration and Cadastarl Trends — Framework for ReEngineering // Computers, Environment and Urban Systems . 2001. Vol. 25. Pp. 339-366.
