CC BY
70
Э.Л.Панеях
ЛИРШАЫ ОЬШКШЮГО РАЗЬПТПа
ТРАНСАКЦИОННЫЕ ЭФФЕКТЫ ПЛОТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НА СТЫКАХ ОРГАНИЗАЦИЙ
На примере российской
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ1
1 Статья подготовлена в ходе реализации проекта ИПП ЕУСПб «Траектория уголовного дела». Автор благодарит Вадима Волкова, Кирилла Титаева, Арину Дмитриеву и Михаила Пономарева за многократные плодотворные обсуждения, без которых данный текст никогда не был бы написан, а также В.Бурковскую за предоставленные материалы.
2 Норт 1997.
3 Di Maggio, Powell 1983.
Ключевые слова: институт, институциональная теория, бюрократия, трансакционные издержки, уголовный процесс, обвинительный уклон
Общим местом институциональной теории является трактовка институтов как своего рода «социального клея»: хорошие институты снижают трансакционные издержки2 и облегчают координацию между людьми3, плохие — затрудняют взаимодействие. Вместе с тем не вызывает сомнений, что эти две функции институтов — координационную и трансакционную — следует аналитически различать и рассматривать по отдельности. Разумеется, облегчая координацию между контрагентами, вы, как правило, снижаете трансакционные издержки и, наоборот, снижая трансакционные издержки, делаете координацию между ними как минимум менее дорогостоящей. Тем не менее возможны ситуации, когда институт способен одновременно упрощать координацию и повышать трансакционные издержки. Таков, например, институт стандартов качества. Цель введения стандартов — обеспечить покупателю уверенность в том, что, покупая товар не известного ему лично производителя, он приобретает качественный продукт. Это, безусловно, делает взаимодействие продавца и покупателя более «гладким», бесконфликтным и, что особенно важно, быстрым. Однако нет никаких гарантий, что трансакционные издержки, связанные с прохождением процедуры лицензирования, проверками и т.д., не перевесят ту выгоду, которую принесет сторонам освобождение продавца от необходимости доказывать качество своего товара каждому покупателю в отдельности.
В этой статье я хочу рассмотреть соотношение между координационными и трансакционными свойствами институтов государственного регулирования и показать, что при превышении некоего порога плотности регулирования координационные эффекты государственных институтов, сыгравшие решающую роль в развитии общества на этапе перехода к модерну, снижаются, в то время как трансакционные издержки, сопряженные с производством легальности, продолжают расти.
38
ТЮААЛКГ № 2 (61) 2011
4 Поланьи 2002.
5 Tilly 1985.
Теоретические
основания
6 См. Jepperson 1991.
7 North 1993.
____________ПАРАМАЫ ОЫЖШАОГО РАЗЫШ______________________
Приверженцы неоклассической экономической теории настаивают на том, что государственное регулирование подрывает эффективность рыночной экономики; социологи оспаривают это утверждение, доказывая, что рынок как таковой зависит от способности государства обеспечивать структурные условия для беспроблемного и, главное, безличного обмена4. Это, конечно, далеко не единственное возражение против неоклассической модели рынка, но проблема погруженности экономики в социальную ткань общества в целом выходит за рамки настоящей статьи. Дабы не оказаться втянутой в идеологически нагруженный спор между рыночниками и сторонниками регулирования и избежать необходимости отталкиваться в своих аргументах от давно не существующей в природе фигуры «неоклассического экономиста» с нелепым homo economicus наперевес, я сосредоточу внимание на одной из тех функций государства, необходимость которых не оспаривает практически никто. Речь идет о контроле над соблюдением уголовного законодательства, борьбе с преступностью и обеспечении справедливого суда.
Макс Вебер определяет государство через монополию на осуществление организованного насилия на данной территории; Чарльз Тилли идет дальше и утверждает, что именно с установления такой монополии и началось развитие государства как института5. Таким образом, монополия на насилие есть и источник возникновения государства, и ключевой его признак. Она является также и наиболее консенсусной легитимацией его существования: можно спорить о том, помогают ли рыночному обмену налоговые инспектора и пожарники и не перетравят ли аптекари своих клиентов без государственного контроля, но «порядок на улицах» и «безопасность на дорогах» нравятся практически всем.
Эмпирическим материалом для данной статьи послужили нарративные интервью с государственными служащими, вовлеченными в процесс «конструирования преступника» или, другими словами, создания и продвижения уголовного дела, — сотрудниками милиции, следователями, прокурорами и судьями. Кроме того, проводился анализ письменных источников в интернете (к сожалению, соображения безопасности не позволяют мне уточнить характер проанализированных данных), а также статистики Судебного департамента и МВД.
Понятие «институт» используется социологами во множестве разных смыслов6, но спор об определениях не входит в мои задачи. В своем исследовании я буду пользоваться классическим определением Дугласа Норта: институты — это «формальные ограничения (правила, законы, конституции), неформальные ограничения (поведенческие нормы, конвенции и добровольно принимаемые кодексы поведения) и те механизмы принуждения, которые обеспечивают их соблюдение»7.
Для анализа эмпирических данных предлагается следующая опе-рационализация понятия. Действующее правило взаимодействия между людьми может считаться институтом, когда:
ИОЛ1ШКГ № 2 (61) 2011
39
8 Held 1996.
______________ПАРШАЫ ObllifCTbftltlOrO РАЗЬПТПд_________________
— правило стабильно и признается участниками взаимодействия (правила, конечно, могут нарушаться, но большинство участников осведомлены об их существовании);
— правило поддерживается социальными практиками, создающими негативные социальные последствия для нарушителей;
— правило устойчиво к смене персонального состава участников (например, дети вырастают, рождаются новые, а правила игры в «пятнашки» остаются практически неизменными);
— сообщество, на которое распространяется данное правило, социализирует новичков: другие участники так или иначе информируют их о его наличии, вместо того чтобы оппортунистически использовать правило против человека, который не подозревает о его существовании.
В работах об истоках и характеристиках модерна (modernization studies) практически общим местом стало понимание модернизации как сочетания двух тенденций: возрастания плотности государственного регулирования и технического прогресса8. Предметом дискуссии является вопрос о том, что именно инициировало процесс: была ли потребность государства в унификации и упорядочении обусловлена техническим прогрессом, требовавшим совершенно нового уровня координации между людьми, или же это государственная машина, унифицировавшая подданных для своих нужд, в первую очередь военных, резко повысила механическую (взаимопонимание на почве похожести) и органическую (разделение труда) солидарность в обществе, что позволило людям создавать организации невиданной до тех пор сложности? Так или иначе, точку зрения, что с момента «запуска» модернизации эти две тенденции взаимодействовали в режиме системы с положительной обратной связью, разделяет большинство специалистов.
Итак, с целью повышения управляемости (то есть той же координации), а также ради консолидации нации государства стремительно наращивают плотность регулирования. Под плотностью регулирования здесь понимается количество государственных регуляций, объектом которых является отдельный человек или организация в единицу времени. По ходу этого процесса столь же стремительно возрастает объем находящихся в распоряжении государства сведений о каждом конкретном человеке и число инстанций, перед которыми тот обязан отчитываться. Растут издержки легальности: чтобы быть чистым перед законом, теперь нужно выполнять множество разнообразных правил, включая правила учета и фиксации своих действий — бремя предоставления государству сведений о себе и подтверждения собственной легальности в большинстве случаев лежит на частном лице. Увеличивается то, что Эмиль Дюркгейм называл механической солидарностью: в результате внедрения обязательного всеобщего образования, призывной армии, социального страхования, с одной стороны, и регламентации практически всех сфер жизни, с другой, люди попросту становятся все более похожими друг на друга. Они разговаривают на одном языке,
40
ТЮАПТ1КГ № 2 (61) 2011
_____________ПАРАМАЫ ОЫПЕСТЬЕААОГО РАЗЬПТПЗ__________________
пишут по одним и тем же грамматическим правилам (не говоря уже о том, что вообще умеют писать: одно это повышает возможности коммуникации на порядок) и т.д. Применительно к нашей теме особого внимания заслуживают три следствия данного процесса. Первое из них — существенное упрощение коммуникации между жителями страны. Второе — повышение их предсказуемости друг для друга в силу наличия общего фонового знания, а также возросшей способности государства обеспечивать надежные гарантии, в том числе и по тем вопросам, по которым раньше — ввиду их частного характера или незначительности — никому не приходило в голову обращаться к государственному правоприменению. Третье — взаимозаменяемость. Один солдат покинул строй — другой встал на его место. То же относится и к рабочему на конвейере.
Все это облегчает координацию и снижает трансакционные издержки. Эффективность организованной деятельности возрастает прежде всего потому, что «похожесть» создает условия для более тонкого разделения труда. Далее, расширение возможностей для координации позволяет конструировать намного более крупные и сложные организации и — благодаря взаимозаменяемости их элементов (то есть людей) — планировать их деятельность на долгосрочный период. Не приходится бояться, что в какой-то момент все рухнет из-за ухода ключевой фигуры («у нас незаменимых нет»). Здесь на эффект разделения труда накладывается классический эффект масштаба (уменьшение доли постоянных издержек в себестоимости по мере роста фирмы). Появление крупных организаций, разделение труда и взаимозаменяемость открывают путь к использованию принципиально новых технологий, замене ручного труда механизмами, тем более что тонкое разделение труда заметно упрощает и задачу изобретателя: одно дело заменить механизмом мастера, выполняющего сложный набор операций, другое — конвейерного работника.
Описанные выше закономерности обычно рассматриваются лишь применительно к экономическим структурам как наиболее очевидным бенефициарам процесса модернизации. Однако они проявляются и в деятельности других организаций — от политических партий, профессиональных ассоциаций и тому подобных частных объединений до государственной бюрократии, системы правоприменения (инфорсмента) и, разумеется, армии.
Таким образом, на этапе перехода к модерну и координационный, и трансакционный потенциал плотного регулирования, обеспечиваемого «большим» государством, настолько превосходит порождаемые этим регулированием издержки легальности, то есть затраты частных лиц на выполнение правил, что их становится легко игнорировать. Неудивительно, что главными лоббистами введения все новых формальных правил выступают крупный бизнес, политические партии и государственные организации — образования, которые в силу своей сложности и масштаба больше всех выигрывают от дальнейшей унификации и регулирования.
ИОЛ1ШКГ № 2 (61) 2011
41
9 См., напр. Bauman 2000.
1(9 См., напр. Chandler 1977; Keister 1998.
11 Олсон 1995.
____________ПИРШАЫ ОЫИКТЬШОГО РАЗЫЩИ_____________________
На этом рассуждении большинство теоретиков модерна останавливаются и переходят к обличению гуманитарных, если можно так выразиться, последствий модернизации: глобального контроля общества над индивидом, отчуждения, обезличивания, слияния корпораций и правительств, скатывания в тоталитаризм, массовых войн и т.д., вплоть до общества потребления9. Экономические социологи обращаются к теме перехода от доиндустриального к индустриальному обществу в основном для того, чтобы продемонстрировать продуктивность государственного регулирования10 и зависимость современного рынка от социальной (в данном случае — государственной) «рамки», в принципе позволяющей существовать свободному обмену. И те и другие сходятся в одном: если бы не государство, «этого» бы не было. Очевидно, что, как говорится, «оба правы»: переход к модерну принес с собой и катастрофические события первой половины XX в., и беспрецедентный экономический рост; и уменьшение культурного разнообразия, и технологический прогресс.
Социологу же права понятно и другое: однажды принятые регуляции начинают жить своей жизнью. Более того, принять нормативный документ намного проще, чем отменить его11. Теоретически можно предположить, что в дальнейшем число регуляций — раз уж уплотнение регулирования доказало свою эффективность — растет лавинообразно. Параллельно, причем опережающими темпами, увеличиваются и издержки легальности. Опережающими потому, что денег, сил и времени стоит не только собственно следование формальным нормам и подготовка отчетности, но и совмещение разных норм между собой и генерирование отчетности, удовлетворяющей всем им сразу и вместе с тем консистентной; немалых затрат требует и содержание огромной армии инфорсеров, необходимых для контроля над соблюдением всего этого многообразия правил. Если это предположение верно, то развитие тенденции рано или поздно должно привести к тому, что издержки легальности превысят позитивные эффекты плотного регулирования. Иначе говоря, обилие правил и правоприменителей станет для общества обузой: дальнейший рост координационного эффекта формальных институтов не окупит порождаемых ими трансакционных издержек.
Оставим спор о том, когда была пройдена точка перегиба, историческим социологам, а о том, была ли она вообще пройдена еще хоть одной страной, — специалистам по межстрановым сравнениям. В настоящей работе я хочу показать, что конкретно в России это уже произошло. Издержки следования формальным правилам у нас сейчас намного превосходят и координационный, и трансакционный эффект этих правил, причем не только в экономике, где возник «неблагоприятный предпринимательский климат», но и внутри самого государства, в его базовой структуре — правоохранительной системе, где избыточное регулирование приводит к полному расхождению повседневных практик с законом, а результатов деятельности «профессионалов насилия» — с их титульными функциями.
42
ТЮАПТ1КГ № 2 (61) 2011
Эффекты плотного регулирования в российской правоохранительной системе
12 Исследование проводилось до вступления в силу закона «О полиции».
13 Приказ МВД России от 19 января 2010 г. № 25 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования».
1/4 Раскрытым считается дело, переданное следователю и принятое им.
____________ПАРАМАЫ ОЫЖШАОГО РАЗЫШ_______________________
Криминальная милиция: «палочно-галочная система». Большая часть стимулов, определяющих деятельность сотрудника криминальной милиции12, задана системой отчетности, основанной на показателях, отражающих количество зарегистрированных и раскрытых преступлений, и практикой оценки деятельности подразделений через сравнение текущих показателей с аналогичными показателями прошлого периода («аналогичный показатель предыдущего периода» в приказе министра внутренних дел РФ от 5 августа 2005 г., «расчетная динамика показателя» в так называемом «25-м приказе»13).
Другими словами, отчетность, представленная за период N-1, становится для ОВД чем-то вроде планового задания на период N, причем исполнителям приходится учитывать и тот факт, что отчет по текущей деятельности станет таким же заданием на период N+1. Каждый из множества показателей должен «хорошо выглядеть» по сравнению с прошлым периодом (то есть быть меньше или больше, в зависимости от методики оценки); вместе с тем прогресс по какому-либо показателю автоматически влечет за собой повышенное квазизадание на следующий период. Таким образом, ОВД в целом и каждый сотрудник в частности оказываются в ситуации, когда фиксируемые отчетностью результаты их деятельности должны быть вписаны в крайне жесткий диапазон: результат прошлого периода плюс минимально возможное увеличение (сокращение). Поскольку «палочная» система была изначально введена для того, чтобы предотвратить уклонение сотрудников от выполнения своих обязанностей, по большинству показателей ожидается рост.
Вышесказанное верно для всех подразделений МВД, но в случае криминальной милиции не меньшую роль в системе оценки деятельности играет «раскрываемость»: соотношение между числом зарегистрированных и раскрытых14 дел. В итоге ее сотрудникам приходится оптимизировать свою деятельность еще по одному параметру: минимизировать количество зарегистрированных дел с низкой вероятностью раскрытия (таких, как квартирные кражи, например) и любой ценой избегать превращения дела в «висяк» (нераскрытое преступление, продолжающее числиться за ОВД), если оно уже зарегистрировано. Поскольку же «раскрываемость» высчитывается по разным категориям дел по отдельности и также оценивается в сравнении с предыдущим периодом, все это требует постоянной калькуляции, оглядки на «бумажные» результаты своей деятельности. Каждый сотрудник вынужден одновременно учитывать десятки показателей, а ОВД в целом — еще большее количество, чем отдельный сотрудник. Всего в 25-м приказе содержится 72 показателя.
Какие степени свободы остаются у милиционеров в этой ситуации? Манипуляция данными на стадии регистрации дела и имитация (фальсификация) / форсирование раскрытия дел уже зарегистрированных.
ИОЛППКГ № 2 (61) 2011
43
_____________ПАРШАЫ ОЫИКТЬШОГО РШШН________________________
Регистрация. Часть дел регистрируется вне зависимости от воли сотрудников, которым впоследствии придется их раскрывать: в первую очередь это заявления граждан, которые проходят через внешний по отношению к ОВД диспетчерский пункт. Другая часть инициируется гражданами, которые подают заявления непосредственно в ОВД. Именно на этом этапе по возможности отсекаются «нежелательные» дела, то есть потенциальные «висяки», а также дела, особенно трудоемкие в раскрытии или принадлежащие к категории, по которой в отчетности данного ОВД исторически представлены неадекватно низкие показатели. Отказы в регистрации заявлений, равно как и разнообразные практики, призванные побудить человека забрать заявление, — от попытки «примирить» потерпевшего с нарушителем на месте до насилия в отношении самих потерпевших, — обусловлены именно стремлением сотрудников милиции вписаться в заданные показатели и не допустить регистрации дел, которые могут остаться нераскрытыми или потребовать неоправданно больших затрат сил и времени. Идеальным для регистрации является дело, где (а) виновник очевиден; (б) доказательства налицо до начала предварительного следствия; (в) реальная динамика по данному виду преступлений на подведомственной территории отрицательная, то есть нет опасности «перевыполнить план», что автоматически увеличит количество работы на следующие отчетные периоды.
Наконец, часть правонарушений выявляется самими сотрудниками милиции. Это позволяет «закрыть» план по регистрации тех категорий дел, по которым от граждан поступает недостаточно заявлений. Подобные дела идеальны с точки зрения «раскрываемости»: дело можно просто не регистрировать, пока не наступит уверенность, что оно «раскрыто». Таким образом, система отчетности стимулирует сотрудников милиции к тому, чтобы принимать как можно меньше заявлений от граждан и как можно большую часть уголовных дел инициировать самим.
Раскрытие. Преступление считается раскрытым, когда дело принято у оперативного работника следователем. На практике это означает, что оперативник должен предъявить следователю фигуранта и достаточные доказательства того, что дело не «развалится» в процессе следствия и его оформление не потребует экстраординарных усилий. С этого момента ни оперативник, ни ОВД в целом за дело ответственности не несут. Формально судебное оправдание по возбужденному делу является для ОВД «отрицательным» показателем, но число таких оправданий пренебрежимо мало; в остальном же дальнейшая судьба дела милиционера не интересует.
Понятно, что в ситуации, когда сама регистрация дела означает для оперативника и много работы, и потенциал для служебных неприятностей, он будет стремиться к тому, чтобы реальное расследование преступления в максимальной степени происходило еще до регистрации дела. Отсюда — незаконные прослушивания телефонов, отсюда же — предельно жестокое «выбивание» показаний на первом этапе
44
ТЮАПТ1КГ № 2 (61) 2011
jiflPfiMAbi оыжтьшого разы™
следствия: для оперативника критически важно получить максимум показаний подозреваемого в течение трех часов, отведенных на задержание без оформления протокола. До тех пор, пока в деле не появился «бумажный» след, оперативник, убедившись, что заподозрил не того человека, может отпустить его без дальнейших последствий. С момента оформления протокола у оперативника появляется личная заинтересованность в том, чтобы задержанный оказался хоть в чем-нибудь виновен, особенно если силовые методы давления уже были применены.
Говоря о задержании, необходимо учитывать один очень тонкий момент. С одной стороны, сотрудник милиции может самостоятельно выписать протокол о задержании по подозрению в административном правонарушении и удерживать подозреваемого еще три часа, но при этом он формально не имеет право допрашивать задержанного по другим делам и берет всю ответственность за происходящее на себя (а документальная фиксация события уже произошла). С другой стороны, он может инициировать задержание по подозрению в совершении конкретного уголовного преступления, но это автоматически означает регистрацию дела, привлечение следователя и начальника подразделения — то есть в деле появляются заинтересованные в успехе обвинения лица, которые обладают властью по отношению к оперативнику, в то время как ответственность по-прежнему лежит на нем.
Предположительно нередкие случаи «пыток в милиции», запугивания, фальсификации вещественных доказательств (подкинутые наркотики, патроны) объясняются не садизмом милиционеров и даже не желанием сэкономить время и силы, а этой спешкой и ситуацией давления. Важно не просто «расколоть» фигуранта, но сделать это максимально быстро, так как промедление означает все большую и большую ответственность оперативника за неблагоприятный (для него) исход дела. К сохранению незаконных методов и даже расширению их использования толкает милиционеров и система «планирования от достигнутого». Если оперативнику надо раскрыть N+1 дело, где N — количество дел, фактически раскрытых им в прошлом году, то в показателе N уже учтены — чисто автоматически — те темпы получения результатов, которые оперативник демонстрировал в тот период, а значит, в неявном виде заложены и методы достижения этих результатов. Соответственно, он не может отказаться от незаконных практик, позволивших ему демонстрировать «эффективность» год назад: при более тщательном соблюдении закона добиться аналогичной «эффективности» физически невозможно.
Существуют разнообразные приемы маскировки нераскрытых дел (например, дело может просто находиться в производстве неопределенно долгий срок), но их потенциал ограничен. В общем случае, если дело зарегистрировано, оно должно быть раскрыто.
Интересно, что, вопреки стереотипам, извлечение коррупционной ренты занимает довольно скромное место в системе стимулов сотрудника криминальной милиции. Должность оперативника считается
ИОЛППКГ № 2 (61) 2011
45
_____________ПАРШАЫ ОЫИКТЬШОГО РШШН__________________________
в МВД «неденежной»; стратегии этой категории правоохранителей можно скорее назвать выживательными: не вызвать неодобрения начальства, удержаться на службе, сэкономить силы и время, которых всегда не хватает из-за огромного количества «бумажной» работы.
Максимальным коррупционным потенциалом обладает, разумеется, практика «выявления», когда у оперативника есть реальный выбор: зарегистрировать дело и заработать «палку» или использовать свое право инициировать уголовное дело для вымогательства взятки. Однако вечный дефицит времени, а также то обстоятельство, что оформление любого, даже самого очевидного, дела требует огромных усилий, вводит эту практику в определенные рамки: оперативник просто не может себе позволить наказать реальным возбуждением уголовного дела слишком много потенциальных жертв вымогательства. Вероятно, по той же причине мы наблюдаем до странного мало ситуаций, когда милиционеры соглашаются расследовать совершенное преступление за взятку со стороны потерпевшего. Оперативник скорее возбудит полностью заказное дело на своих условиях («закроет» нужную ему «палку»), чем возьмется за неудобное для отчетности и трудоемкое расследование реального преступления даже за дополнительную плату. На этапе регистрации большинство взяток с реального или мнимого подозреваемого берутся до собственно регистрации дела.
Замечу, что представленная картина в корне противоречит распространенному стереотипу «мента, который выпускает бандитов за деньги». В описанной выше системе стимулов ничего — кроме слабости контрольных механизмов, отнюдь не являющейся уникальным свойством милиции, — не подталкивает милиционера к такому поведению. «Конвенциональная» коррупция, разумеется, имеет место, но она не является ни общепринятой рутиной, ни необходимым условием сохранения должности. Подобные риски — легальные и моральные — готовы брать на себя далеко не все.
К чему подталкивает милиционера данная система стимулов, так это к тому, чтобы вымогать деньги у задержанных, которых он сам определяет как невиновных: именно им, пользуясь страхом людей перед милицией и незнанием своих прав, обычно и предлагают «откупиться» от обвинения. Человек, выбранный милиционером в качестве подходящего объекта для вымогательства, как правило, располагает определенными материальными и социальными ресурсами, и попытка действительно «навесить» на него дело чревата серьезными рисками. Вместе с тем главный дефицит для милиционера — это время (с одной стороны, он перегружен отчетностью, с другой, система планирования «от достигнутого» заставляет его наращивать темпы работы), и, потратив его на человека, которого нельзя превратить в «палку», он хочет хотя бы получить «компенсацию» и ставит выплату таковой условием освобождения.
Если же у задержанного, чья невиновность кажется очевидной, денег нет, у милиционера возникает стимул «окупить» свои усилия путем фальсификации доказательств, благо низкий социальный статус
46
ТЮАПТ1КГ № 2 (61) 2011
______________ПАРАМАЫ ОЫПЕСТЬЕААОГО РАЗЬПТПЗ__________________
фигуранта вкупе с корпоративной круговой порукой позволяет не особенно опасаться сопряженных с этим рисков. Дополнительный соблазн — возможность избавиться от «висяка», приписав фигуранту совершение уже зарегистрированного преступления. Я не знаю, насколько часто это происходит, но, судя по обилию в интервью легити-мационных нарративов, дегуманизирующих типичных жертв подобного обращения, не так уж и редко. Важнее другое: условия, в которых протекает повседневная деятельность милиционера, буквально подталкивают его к такому поведению.
В случае, когда оперативник уверен в вине фигуранта с низким социальным статусом, главный стимул для него — потратить на виновного как можно меньше времени. Само собой, это способствует применению самых жестоких и незаконных методов — тем более что легитимного права на законное обращение, с точки зрения сотрудников милиции, у «преступника» нет.
Таким образом, вопреки распространенному стереотипу, пытки, вымогательство денег и фальсификация дел являются не разовыми эксцессами, а просто самым эффективным — и потому разделяемым членами сообщества — способом выполнения сотрудниками криминальной милиции своих «обязанностей» в том виде, в каком их формирует система отчетности, рабочей рутиной. Другими словами, институтами в полном соответствии с определением, предложенным Нортом. Согласно представлениям самих милиционеров, «хороший мент» отличается от «плохого» тем, что прибегает к выбиванию признаний и фальсификации доказательств только в ситуации, когда уверен в виновности фигуранта, то есть использует данные методы как технику ускорения работы, а не как способ «спихнуть висяк на кого попало». Относительная «незаметность» подобных практик для публики обусловлена тем, что их жертвами становятся представители низкостатусных групп, не имеющие ресурсов для того, чтобы предать произошедшее с ними огласке.
Эксцессами же — и сенсациями — оказываются случаи, когда обращению, «зарезервированному» для социальных низов, подвергается член высокоресурсной группы (как правило, из-за того, что милиционер неправильно определил его статус), а также проявления «конвенциональной» коррупции, когда «продажный мент» отпускает настоящего преступника.
Но для того чтобы достичь высокой раскрываемости, оперативнику мало «расколоть» подозреваемого и «оформить» дело. Он еще должен сдать дело следователю.
Следствие: «набиваем дело бумажками». Положение следователя в системе «конструирования преступника» довольно противоречиво. Он постоянно работает с одними и теми же оперативниками и с их начальством, что не может не формировать некоторой взаимной лояльности. Не являясь формально сослуживцами, следователи и оперативники зависят друг от друга: следователь в состоянии создать оперативнику
ИОЛППКГ № 2 (61) 2011
47
15 Случаи заказных репрессий, координируемых исполнительной властью или частным «внешним» заказчиком, я оставляю за скобками.
_____________ПИРШАЫ ОЫИКТЬШОГО РАЗЫЩИ_______________________
служебные проблемы и/или лишнюю работу, регулярно отказываясь принимать оформленные им дела, и при этом не может обойтись без него при осуществлении своих функций. Он обязан делегировать определенные следственные действия оперативным работникам (так, он не вправе самостоятельно провести обыск), но, не будучи их начальником по службе, не имеет практически никакого контроля над качеством и скоростью выполнения поручений и вынужден полагаться на добросовестность сотрудников криминальной милиции. Поскольку речь идет о многократно повторяющемся взаимодействии, обе стороны заинтересованы в сведении конфликтов к минимуму. Поэтому, чтобы не портить отношения с оперативниками, следователь часто принимает даже сомнительные дела.
Подобно тому, как раскрытие дела для оперативника — это передача его следователю, успешное завершение расследования для следователя — передача дела прокурору. Разница в том, что на следователя, в отличие от оперативника, не давит необходимость довести дело до суда любой ценой. Его работу оценивают не по «раскрываемости», а только по количеству ушедших в суд дел, что дополнительно стимулирует его не слишком придирчиво принимать дела у оперативников: из большого потока проще выбирать наиболее перспективные. Его стимулы не прекращать «разваливающиеся» дела — перегруженность бумажной работой и обусловленное ею нежелание отказываться от «галочки» за уже приложенные усилия. Таким образом, у следователя есть стимулы (хотя и более слабые, чем у оперативника) и к тому, чтобы принять дело безотносительно к его качеству, и к тому, чтобы довести дело до конца и благополучно передать прокурору.
В отличие от звена оперативник—следователь, в звене следователь—прокурор взаимной зависимости нет. Дифференциал власти здесь однозначно в пользу прокурора, следователь полностью от него зависит: прокурор может бесконечно возвращать дело на доследование без всякого вреда для себя. Соответственно, следователь стремится передать прокурору как можно более «проходное» дело. Не особенно велики, как ни странно, и его возможности «давить» на обвиняемого. Персонал СИЗО ему не подчиняется и помогать в выбивании показаний (если обвиняемый взят под стражу) нисколько не заинтересован15 — следственные изоляторы относятся к системе Министерства юстиции. Если же обвиняемый находится под подпиской о невыезде, главным средством давления на него оказывается именно угроза заключения в СИЗО, однако после реального исполнения этой угрозы ситуация возвращается к пату. И если с «ресурсными» фигурантами еще можно торговаться о квалификации правонарушения или о закрытии дела, то с «нересурсными» после первого же допроса следователю попросту не о чем разговаривать: ему все равно, по какой статье дело уйдет в суд, поэтому при наличии признания у него нет стимулов вникать в суть дела.
В этих условиях стратегия следователя — «набивать дело бумажками»: чем объемнее и запутаннее пакет документов, тем больше шансов
48
ТЮАПТ1КГ № 2 (61) 2011
_____________ПАРАМАЫ ОЫПЕСТЬЕААОГО РАЗЬПТПЗ___________________
на то, что в нем не станет подробно разбираться ни сам прокурор, ни судья. Примечательно, что возможность сдать прокурору некачественный продукт во многом проистекает из наделения его почти неограниченной властью: гособвинитель может позволить себе явиться в суд с недостаточно хорошо оформленным делом.
Таким образом, пресловутые длительные сроки расследования в общем случае объясняются не затягиванием следствия в коррупционных целях и не давлением на обвиняемого путем помещения его в пыточные условия СИЗО, как полагают правозащитники, а многочисленными процедурами (экспертизы, запрос документов из архива, вызов дополнительных свидетелей и т.п.), которые совершает следователь, чтобы сделать следственное дело как можно более увесистым и неудобопонятным.
Важно отметить, что регуляции составляют для следователя гораздо меньшую проблему, чем для милиционера. Работа следователя оценивается по одному валовому показателю — количеству переданных в суд дел — и нескольким показателям «брака»: ситуаций, когда дело было прекращено, возвращено на доследование или проиграно обвинением в суде. Это достаточно простая и непротиворечивая система оценки, сама по себе не создающая конфликта интересов. Стимулы к ненадлежащему исполнению им своих обязанностей порождаются не правилами, регулирующими его собственную деятельность. Они возникают на стыке разных бюрократических систем — там, где следователю приходится балансировать между своими обязанностями и интересами оперативника (определяемыми внутренними милицейскими регуляциями, не затрагивающими следователя напрямую), и там, где он сталкивается с прокурором и соответствующей системой ограничений.
Прокуратура: контроль в условиях полной бесконтрольности. Если работник прокуратуры никак не зависит от следователя и, казалось бы, в состоянии контролировать его деятельность с полной беспристрастностью, то он в чрезвычайно высокой степени зависит от системы стимулов, которые создает для него внутренняя конфигурация районной прокуратуры. Надзором за следствием и представлением гособвинения в суде от имени прокурора обычно занимаются два разных его помощника. При этом и в том, и в другом случае они выступают как представители своего начальника-прокурора, который несет формальную ответственность за официальные бумаги, подписанные его помощниками (или подписывает их сам), и процессуальные действия.
Помощник прокурора по надзору — а формально сам прокурор — вступает в процесс еще на стадии предварительного расследования, когда его извещают о задержании подозреваемого или о возбуждении уголовного дела (в зависимости от того, что произошло раньше), и в дальнейшем практически любое значимое следственное действие требует либо извещения соответствующего помощника прокурора, либо получения его прямого согласия. Именно он и отвечает фактически
ИОЛППКГ № 2 (61) 2011
49
_____________ПАРШАЫ ОЫИКТЬШОГО РШШН__________________________
за соблюдение законности в ходе следствия. Вместе с тем осуществление надзора за ходом следствия является наиболее рутинной и наименее важной из обязанностей работника прокуратуры, за которым закреплены надзорные функции. В отличие от надзора за законностью действий административных органов и частных организаций — функций, которыми определяется высокий социальный статус и коррупционный потенциал позиции прокурора, — надзор за следствием, как правило, порождает поток однотипных и малозначимых «бумажек», таких как извещение о возбуждении уголовного дела или просьба поддержать в суде ходатайство о продлении срока предварительного заключения. Разумеется, и сам прокурор, обремененный намного более важными делами, старается «пропустить» через себя этот поток как можно быстрее и подходит к контролю над ним предельно формально.
Тот же помощник прокурора в конечном итоге «принимает» у следователя дело, то есть подписывает обвинительное заключение. Это означает, что прокуратура согласилась представлять обвинение в суде. В принципе помощник прокурора по надзору может «завернуть» дело, если сочтет его недостаточно хорошо подготовленным, но тем самым он, во-первых, прибавит себе работы (еще одно дело останется на контроле), а во-вторых, в определенной мере распишется в собственной небрежности: не выявил ошибки следствия заблаговременно.
Идет же представлять обвинение в суд другой помощник прокурора — ответственный за государственное обвинение. В больших прокуратурах, где у прокурора может быть 20—30 помощников, кому защищать в суде то или иное дело, решает прокурор — сам помощник-гособ-винитель лишен какого-либо контроля над качеством обвинения, которое ему придется представлять.
Прокурор несет ответственность и за надзор, и за качество представленных следствием доказательств, и за исход процесса. В результате, если помощник по гособвинению проигрывает дело в суде, получается, что его непосредственный начальник либо не смог обеспечить должный надзор за следствием, либо принял у следователя дело, содержавшее ложное обвинение, либо просто некомпетентен.
Поэтому государственному обвинителю необходимо, чтобы судья в той или иной форме признал виновность обвиняемого. Оправдательный приговор означает для него либо формальный выговор (три выговора являются основанием для увольнения), либо длительное разбирательство с поисками виноватых. Любой оправдательный приговор непременно сопровождается «разбором полетов» и конфликтом в коллективе. Помимо всего прочего, это позволяет помощнику по надзору не слишком тщательно контролировать следствие: он знает, что гособвинитель в любом случае постарается выиграть дело, прикрыв огрехи следствия и надзора.
Отмечу, что среднестатистическое дело, инициированное снизу, практически лишено для прокурора коррупционной составляющей. Коррумпированный прокурор зарабатывает на проверках, рейдерстве
50
ТЮАПТ1КГ № 2 (61) 2011
16 Solomon, Foglesong 2000.
______________nflPflMAbi оыжтьшою тъит_________________________
и угрозах возбуждения крупного дела, а не на мелких уголовниках. Уголовные дела, не связанные с большими деньгами, для него такая же обременительная рутина, как и для прокурора, который не берет взяток.
Суд: внутренняя бюрократия и фактор прокурора. Итак, гособвинитель приходит в суд с делом, первичные доказательства по которому были, скорее всего, добыты с нарушением процедуры, если не сфальсифицированы; с делом, которое следователь сделал до предела запутанным; с делом, качества которого он не контролирует и о готовности которого для передачи в суд не принимал решения. И это дело ему жизненно необходимо выиграть.
Для судьи все вышеописанное означает жесткое давление прокуратуры буквально в каждом деле.
Хотя формально судья считается абсолютно независимым арбитром, на практике работа судов организована так, что он находится в чисто бюрократической, почти плановой системе ограничений, образованной регуляциями и всякого рода квазирегуляциями. Сохранившаяся с советских времен ведущая роль председателя суда16 позволяет тому не только напрямую контролировать судей, но и оценивать общие результаты их деятельности, а то и задавать показатели оценки. Именно от председателя зависит и количество порученных судье уголовных дел. Задача судьи — не допустить нарушения процессуальных сроков, то есть успеть рассмотреть каждое дело в течение установленного отрезка времени. Это порождает перегруженность, дефицит времени, а нередко и невозможность внимательно вникнуть в обстоятельства дела, тем более что оно достигает суда запутанным до предела. При этом судья ограничен и в длительности собственно судебного заседания, поскольку дела рассматриваются по довольно плотному графику, по несколько в день.
В силу подчиненности председателю суда, который de facto является для судей чем-то вроде непосредственного начальника, судьи сталкиваются с необходимостью минимизировать те показатели, которые «портят статистику» суду (районному, городскому, областному) в целом и оказываются источником головной боли для председателя, подотчетного суду более высокого уровня. Помимо нарушения процессуальных сроков, это количество поданных апелляций и кассаций, а главное, приговоры, отмененные в высшей инстанции. Отмена приговора трактуется как свидетельство некачественной работы судьи, неправильно решившего дело.
В результате внутренние особенности бюрократического устройства прокуратуры, с одной стороны, и суда (как организации), с другой, которые, несмотря на всю свою проблематичность, сами по себе не лишают эти институции широких дискреционных возможностей, вступают во взаимодействие друг с другом, образуя нечто вроде институциональной ловушки.
Гособвинитель, для которого любое проигранное дело равнозначно серьезному удару по карьере, будет стремиться по возможности обжаловать оправдательный приговор — хотя бы ради того, чтобы оття-
ИОЛППКГ № 2 (61) 2011
51
____________ПАРШАЫ ОЫИКТЬШОГО РШШН__________________
нуть последствия. Статистика подтверждает этот вывод: доля обвинительных приговоров, жалобы на которые были рассмотрены в 2008 г. апелляционной инстанцией, составляла 2,8%, а оправдательных — 41,1%. Сходным образом обстоит дело и с кассациями: в 2008 г. до кассационной инстанции дошли 17,6% всех обвинительных приговоров и 43,9% оправдательных. Иначе говоря, для оправдательных приговоров вероятность обжалования выше примерно в 15 раз в случае апелляции и в 3 раза в случае кассации, а вероятность того, что приговор будет изменен или отменен вышестоящим судом, — в 8 и 5 раз соответственно (см. табл. 1).
Таблица 1 Апелляции и кассации в 2008 г.
Обвинительные % Оправдательные %
Вынесено приговоров 925 166 100 8448 100
Рассмотрено апелляций 25 909 2,8 3470 41,1
отменено 3667 0,4 567 6,7
изменено 7203 О Ъо 234 2,8
отменено и изменено 10 870 1,2 801 9,5
Рассмотрено кассаций 162 425 17,6 3708 43,9
отменено 13 554 1,5 1273 15,1
изменено 16 351 1,8 — —
отменено и изменено 29905 3,2 1273 15,1
Источники: Судебный департамент РФ. Отчет о работе судов первой инстанции по рассмотрению уголовных дел за 12 месяцев 2008 г.; Судебный департамент РФ. Отчет о рассмотрении уголовных дел в апелляционном порядке за 12 месяцев 2008 г.; Судебный департамент РФ. Отчет о рассмотрении уголовных дел в апелляционном порядке за 12 месяцев 2008 г.
В этом не было бы ничего страшного, если бы судьи, в свою очередь, не стремились минимизировать процент отмененных приговоров. Но в существующих условиях, когда судьям приходится заботиться 17 Там же. о статистическом отражении своей деятельности17, вынесение оправдательного приговора автоматически ставит их в ситуацию риска, причем риска долгосрочного: последовательное рассмотрение жалобы в различных инстанциях может длиться годами, и все это время над судьей висит угроза отмены его приговора с последующими репрессиями (негативными санкциями).
У прокуроров имеются и более прямые возможности давления на отдельных судей (например, инициирование проверки или даже привлечение к уголовной ответственности), однако, судя по тому, как редко они используются, описанного структурного ограничения вкупе, вероятно, с определенной корпоративной солидарностью вполне хватает для обеспечения интересов прокуратуры.
52
Т10А1ЖГ № 2 (61) 2011
18 Панеях, Титаев, Волков, Примаков 2010.
Структурные ограничения на стыке организационных логик
__________ПАРАМАЫ ОЫЖШАОГО РАЗЫШ______________
В 2008 г. оправдательные приговоры были вынесены лишь в 0,7% поступивших в суд уголовных дел; если исключить из рассмотрения дела частного обвинения и оставить только те, где присутствие прокурора обязательно, доля оправданий упадет до 0,2% — двух из тысячи. Между тем там, где интересы прокурора не затронуты, судьи стараются минимизировать вред обвинительного уклона, прилагая значительные усилия к примирению сторон и назначая условные сроки18. Как говорят в судейских кругах, «честный судья невиновных не сажает — честный судья дает им условно».
Отчетность и система оценки деятельности оперативников, изначально созданные с целью улучшения координации внутри структуры МВД и унифицирующие обязанности сотрудников разных подразделений, в реальности создают систему стимулов, в которой наиболее эффективными стратегиями являются:
— игнорирование жалоб граждан и инициирование уголовных дел по собственному выбору;
— выбивание показаний и фальсификация доказательств против низкостатусных подозреваемых;
— вымогательство денег у невиновных (скорее рэкет, чем взятка);
— стремление «посадить» виновного, попавшего в руки милиционера, вне зависимости от его статуса. Установка «вор должен сидеть в тюрьме» действительно существует, но только если тот уже оказался в поле зрения правоохранителя.
В случае милиции мы видим достаточно банальную картину «за-регулированности», когда сам по себе избыток регуляций и отчетов по их исполнению повышает трансакционные издержки содержательной деятельности до такой степени, что они становятся запретительными («каждый шаг обставлен бумажками»), и уничтожает координационный эффект («управляемость») в силу непрозрачности практик, обеспечивающих внешнее, формальное соответствие генерируемой отчетности всем множественным правилам одновременно. Однако ни следователь, ни прокурор, ни судья, казалось бы, не «зарегулированы»; они имеют значительную дискрецию в пределах тех регулирующих показателей и стимулов, которые действуют на них внутри их собственной организации. Жесткие структурные ограничения возникают на стыке организационных логик, там, где агент сталкивается с ограничениями, накладываемыми на него чужой системой правил через конфликт интересов с контрагентом, чья деятельность регулируется этими правилами напрямую. Результат, возникающий на этом стыке систем, не будет компромиссом между целями регуляторов, создававших одну или другую систему регуляций, чтобы стимулировать агентов к исполнению титульной функции их ведомств. Не будет он и компромиссом между интересами ведомств и отражением дифференциала власти между организациями. Он будет компромиссом между интересами и целями непосредствен-
ИОЛ1ШКГ № 2 (61) 2011
53
__________ПАРШАЫ ОЫИКТЬШОГО РШШН________________
ных агентов с учетом не только дифференциала власти между ними, но и жесткости структурных ограничений, накладываемых на них формальными правилами, регулирующими их деятельность.
Рисунок 1 Межведомственное взаимодействие на микроуровне: оперативный работник / следователь
Формальные правила, созданные для координации внутри одного ведомства, создают трансакционные издержки следования правилам для сотрудника другого ведомства, чем затрудняют координацию между сторонами до такой степени, что возникают уже институты, призванные сгладить взаимодействие между агентами, защитить их от жестких формальных правил и внутриведомственных практик следования им.
Так, формально милиционер находится в подчиненном положении по отношению ко всем остальным участникам процесса — следователю, прокурорам, судье. Их титульная функция — проверять качество его работы: обоснованность обвинения, соответствие способов получения доказательств требованиям закона и т.п. Кроме того, он значительно ниже их по социальному статусу — то есть, казалось бы, у него нет возможностей для продвижения своих интересов выше по цепочке. Однако межведомственные передаточные механизмы работают таким образом, что при отсутствии у фигуранта ресурсов, позволяющих ему вмешаться в процесс, стать из пассивного объекта «конструирования преступника» одним из его субъектов, заключение оперативного работника фактически предрешает обвинительный приговор. Каждый из участников процесса, и в первую очередь оперативник, оказывается полностью непрозрачен для контрагента, призванного контролировать законность его действий и качество его работы. За каждым из них стоит своя система регуляций, достаточно плотная, чтобы практически целиком определять его действия. Метафорически можно сказать, что каждый из них находится в своем собственном «железном панцире», но, в отличие от картины идеальной бюрократии, нарисованной Вебером, это панцири разных конструкций, отнюдь не подогнанные друг к другу для гладкой стыковки. Напротив, по самой своей сути формальные правила, образующие остов этих панцирей, призваны, в частности, обеспечивать конфликт интересов участников (как в ситуации «сдача—приемка»).
Однако нет никакой гарантии, что самым эффективным, с точки зрения участников, методом снятия этого конфликта станет следование закону. Считается, что закон должен исполнять роль общей для всех нормативной рамки процесса, обеспечивающей беспроблемное взаи-
54
ТЮАПТ1КГ № 2 (61) 2011
____________ПАРАМАЫ ОЫПЕСТЬЕААОГО РАЗЬПТПЗ________________
модействие между агентами и соблюдение прав фигуранта. Но именно в силу своей обязательности для всех участников процесса он оказывается помехой в согласовании интересов, созданных внутриведомственными регуляциями. В результате появляются практики, призванные снизить трансакционные издержки одновременного соблюдения общих для всех формальных правил (закона) и рассогласованных между собой ведомственных правил, регулирующих деятельность агентов. Эти практики постепенно институционализируются, в точности по Норту. Таким образом появляются устойчивые институты обхода закона, его, если можно так выразиться, «обезвреживания».
Таблица 2 Взаимодействие «на стыках» ведомственных систем
Формальные (желательные) отношения Реальные отношения Формальный (желательный) дифференциал власти Реальный дифференциал власти
Оператив- Сотруд- Конфликт В пользу В пользу
ник — ничество интересов следователя — следователя —
следователь сильный слабый
Следователь — Конфликт Сотруд- В пользу В пользу
помощник интересов ничество прокурора — прокурора —
прокурора средний сильный
по надзору
Помощник Конфликт Конфликт В пользу В пользу
прокурора интересов интересов судьи — прокурора —
по гособвине- сильный средний
нию — судья
В траектории уголовного дела мы видим три основные «пары» акторов, взаимодействующих на стыке ведомственных систем контроля: оперативный работник — следователь; следователь — помощник прокурора по надзору; гособвинитель — судья. Рассмотрим их по порядку.
Оперативник — следователь. По идее, если исходить из титульных функций этих двух акторов, следователь и оперативник должны работать в связке, совместно расследуя дело. В общем случае инициатором возбуждения дела выступает оперативник, но решение принимается следователем, который берет на себя ответственность и уведомляет вышестоящих должностных лиц, а также прокурора. Конфликт интересов здесь проистекает из того, что система оценки деятельности по аналогичным показателям прошлого периода вынуждает оперативника сортировать дела на выгодные и невыгодные по своим собственным критериям и выдавать «на гора» в том числе и малообоснованные обвинения (как из-за дефицита времени, так и ввиду нехватки дел определенных категорий, отражающихся в отчетности), а следователь заинтересован в деле, хорошо обоснованном, удобном для расследования.
ИОЛППКГ № 2 (61) 2011
55
19 Панеях, Титаев, Волков, Примаков 2010.
_____________ПИРШАЫ ОЫИКТЬШОГО РАЗЫЩИ______________________
Оперативник не является ни непосредственным подчиненным следователя, ни его младшим сослуживцем, а между тем следователь выписывает ему поручения по проведению следственных действий и заинтересован в их добросовестном выполнении. Предметом компромисса становится учет специфических интересов милиционера, порождаемых его системой отчетности.
Замечу, что расстыковка интересов этих двух акторов не вызвана интересами дела — в идеале они должны были бы сотрудничать для достижения общей цели, как это происходит в США и Западной Европе, где детективы составляют отдельный класс сотрудников полиции и оперативная работа организационно не отделена от следствия («в поле» просто работают младшие по званию). Соединение следователей и оперативников в рамках одного отдела и унификация систем оценки их деятельности позволили бы снять ненужный конфликт и повысить эффективность их работы.
Следователь — помощник прокурора по надзору. В этой паре, напротив, конфликт интересов заложен сознательно: обязанность прокурора в надзорной его ипостаси — контролировать законность действий следователя, не позволять ему «срезать углы» и нарушать права подозреваемого ради отчетности. Проблема, однако, в том, что социальная дистанция между работником прокуратуры и следователями настолько велика, что он может себе позволить недобросовестно исполнять свои обязанности, ограничиваясь лишь формальной видимостью контроля и перекладывая всю работу по обеспечению законности (или ее видимости) на следователя. Для помощника прокурора по надзору направляемые ему следователем извещения о процессуальных действиях, запросы о поддержке ходатайств и т.п. — это (в случае рядового уголовного дела) мелочевка, причем мелочевка однотипная, «лапша». В результате предполагаемого конфликта интересов просто не возникает: помощник прокурор не опускается до исполнения своих надзорных обязанностей, а следователь не тревожит его лишний раз, дабы не отнимать время у занятого человека. Помощник прокурора был бы вынужден проявлять больше внимания к надзору за следствием, если бы его коллега-гособвинитель сталкивался с придирчивой оценкой качества обвинения в суде. Но этого не происходит.
Помощник прокурора, представляющий обвинение в суде, — судья. Как было показано выше, у гособвинения имеется достаточно много рычагов давления на суд, чтобы не допустить вынесения оправдательного приговора даже в тех случаях, когда судья уверен в невиновности подсудимого, не говоря уже о тех, когда обвинение доказано недостаточно строго или улики добыты с нарушением закона. Вместе с тем в этой паре, единственной из всех, реальные отношения сторон совпадают с желательными: исследования показывают, что судьи гораздо внимательнее прокуроров относятся к доказательствам реальной виновности и в целом стараются не отправлять людей за решетку зря19. Задуманный законодателем конфликт интересов существует. Проблема
56
ТЮАПТ1КГ № 2 (61) 2011
Заключение
_____________ПАРАМАЫ ОЫПЕСТЬЕААОГО РАЗЬПТПЗ________________
лишь в дифференциале власти: судье приходится прибегать к ухищрениям, добиваться примирения сторон или давать подсудимому условный срок, чтобы вынесенное им решение не высветило ошибок прокурора и не привело к конфликту, который подорвал бы его собственные позиции внутри бюрократической организации — суда.
Я не знаю, в какой степени собственные ценности и профессиональные нормы судейского корпуса участвуют в воспроизводстве описанной системы (текущие исследования Института проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге, возможно, прольют свет на этот вопрос). Но можно рассчитывать, что, избавив судей от бюрократического контроля, прекратив оценивать их деятельность по статистическим показателям, сделав их наиболее влиятельными участниками уголовного процесса, мы обретем в их лице тот рычаг, который позволит перевернуть всю цепочку, поставить систему с головы на ноги.
В случае российского уголовного судопроизводства координирующие свойства институтов, регулирующих отношения внутри ведомств (обеспечение единообразия, решение проблемы контроля принципала над агентом), систематически вступают в противоречие с их трансакционными свойствами. Чем сильнее ведомственные правила — как формальные установления, так и порождаемые ими неформальные институты — влияют на систему стимулов агента, ограничивают пространство его возможностей, тем в большей степени они проблематизируют трансакции между агентами из разных ведомств, существующими в разной институциональной среде. Как ответ на эту проблематичность возникают неформальные институты, согласовывающие интересы этих агентов, причем плотность внутриведомственных регуляций приводит к тому, что самым доступным источником ресурсов, необходимых для удовлетворения сторон, становится объект их деятельности, то есть собственно уголовное дело.
Более того, эти передаточные институты объективируют фигуранта «дела» практически до полного исчезновения субъектности — коммуникация с подозреваемым либо отсутствует совсем (прокурор), либо сводится к соблюдению формальностей или имитации их соблюдения путем создания соответствующих документов (следователь, дознаватель). Субъектность фигуранта по умолчанию проявляется лишь «на входе» — там, где сотрудник милиции принимает решение о присвоении ему статуса подозреваемого. Именно при принятии этого решения могут играть роль персональные свойства фигуранта: его социодемографические характеристики, доступ к ресурсам, правовая и коммуникативная компетентность, способность противостоять давлению, а также реальная виновность (в том смысле, которое вкладывает в это понятие милиционер). После того как оформлена первая бумага, переводящая фигуранта в объект уголовного преследования, его участие в процессе
ИОЛ1ШКГ № 2 (61) 2011
57
____________ПАРШАЫ ОЫИКТЬШОГО РШШН______________________
в общем случае (то есть в случае, когда фигурант не в состоянии привлечь дополнительные ресурсы для возвращения себе субъектности) носит пассивный характер. В следующий раз он предстает в качестве субъекта социального взаимодействия уже «на выходе» — в зале суда, где, определяя практические последствия формального признания его виновным (от примирения сторон, не оставляющего после себя даже судимости, до реального срока), судья может, в рамках своих структурных ограничений, опираться на собственные впечатления о социальном статусе, характере и реальной виновности подсудимого. В промежутке — везде, где по поводу дела взаимодействуют два инфорсера, а не только инфорсер с подозреваемым, — институциональные ограничения, накладываемые на агентов внутриведомственными регуляциями и особенно необходимостью согласования их между собой, доминируют над всеми прочими: от норм писаного права до общечеловеческих ценностей.
Государство, вопреки классическому определению Тилли, не обязательно представляет собой организацию. Современное государство часто является скорее совокупностью организаций, связанных общим подчинением на слишком высоком уровне, чтобы можно было обеспечить координацию действий «низовых» агентов сверху. Так, у рядового российского оперативника и рядового прокурора ближайший общий начальник — президент страны. Это означает, что конфликты между ними, не имеющие общенационального значения, вряд ли могут быть разрешены в рамках формально-бюрократической структуры. При отсутствии горизонтальных «перемычек» между ведомствами (таких, например, как участие местных властей в формировании политики их местных отделений) низовые агенты выстраивают эти «перемычки» самостоятельно, исходя из собственных — не общественных, не государственных и не ведомственных — интересов. Возникшие таким образом институты согласования интересов сотрудников различных ведомств делают трансакционные издержки исполнения этими ведомствами своих титульных функций запретительными. В результате правоприменители не столько борются с преступлениями, сколько производят удовлетворительную отчетность путем «конструирования преступников».
Российский опыт в области уголовного судопроизводства показывает, что существующая институциональная теория систематически недооценивает отрицательный трансакционный эффект формальных правил. Издержки плотного регулирования не ограничиваются собственно издержками исполнения. Способствуя координации внутри ведомств (в общем случае, по-видимому, компенсирующей издержки исполнения правил как таковые), плотное регулирование изолирует одни государственные структуры от других и вызывает к жизни специфические издержки межведомственных трансакций. При этом — как в силу дифференциала власти между агентами и «клиентами» государства, так и в силу тенденции к объективации последних, порождаемой бюрократической организацией взаимодействий, — подобные издержки легко
58
ТЮАПТ1КГ № 2 (61) 2011
Библиография
____________ПАРАМАЫ ОЫПЕСТЬЕААОГО РАЗЬПТПЗ______________
перекладываются на частных лиц и потому ускользают от учета. Межведомственные трансакционные издержки способны оказаться настолько значительными, что могут полностью блокировать исполнение отдельных титульных функций государственных органов (как это случилось в России с прокурорским надзором и контролем судебной власти над законностью досудебного следствия). В связи с этим исследование трансакционных эффектов плотного регулирования на стыках организаций представляется чрезвычайно перспективным направлением развития теории институтов.
Норт Д. 1997. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. — М.
Олсон М. 1995. Логика коллективных действий: Общественные блага и теория групп. — М.
Панеях Э., Титаев К., Волков В., Примаков Д. 2010. Обвинительный уклон в уголовном процессе: фактор прокурора. — СПб.
Поланьи К. 2002. Великая трансформация: Политические и экономические истоки нашего времени. — СПб.
Bauman Z. 2000. Modernity and Holocaust. — Ithaca, N.Y.
Chandler A.D., Jr. 1977. The Visible Hand: The Managerial Revolution in American Business. — Cambridge (Mass.), L.
Di Maggio P., Powell W. 1983. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields // American Sociological Review. № 48.
Held D. 1996. The Development of the Modern State // Hall S. (ed.) Modernity: An Introduction to Modern Societies. — Oxford.
Jepperson R. 1991. Institutions, Institutional Effects, and Institutionalism // Powell W, Di Maggio P. (eds.) The New Institutionalism in Organizational Analysis. — Chicago.
Keister L. 1998. Engineering Growth: Business Group Structure and Firm Performance in China’s Transition Economy // American Journal of Sociology. Vol. 104. № 2.
North D. 1993. Lecture to the Memory of Alfred Nobel (http:// nobelprize.org/nobel_prizes/economics/laureates/1993/north-lecture.html).
Solomon P., Foglesong T. 2000. Courts and Transition in Russia: The Challenge of Judicial Reform. — Boulder.
Tilly Ch. 1985. War Making and State Making as Organized Crime // Evans P., Rueschemeyer D., Skocpol Th. (eds.) Bringing the State Back in. — Cambridge, N.Y.
ИОЛ1ШКГ № 2 (61) 2011
59
