CC BY
58
УДК 351.88+332.142.2(571.6)
Л. Е. Козлов
ТОЧКИ ПЕРЕСЕЧЕНИЯ ВНЕШНЕЙ И РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ
Международная экономическая интеграция неуклонно повышает зависимость государств от ситуации в мировой экономике. В крупном по территории государстве одним из важнейших направлений деятельности правительства является региональная политика. Дальний Восток как пограничный и ресурсодобывающий регион является ярким примером пересечения внутренней политики России и интересов зарубежных стран. В статье рассматриваются механизмы и последствия подобного взаимовлияния.
Ключевые слова: внешняя политика, региональное развитие, международные отношения, Дальний Восток.
The points of intersection of the foreign and regional policy of Russia in the Far East.
LEONID E. KOZLOV (Vladivostok State University of Economy and Service, Vladivostok).
The international economic integration increases steadily the dependence of national States on the situation in the world economy. In a State having an extended territory, the regional policy is one of the principal activities of its government. The Far East as a border and resource-extractive region demonstrates a striking example of the interaction between the domestic policy of Russia and the interests of foreign powers. The mechanisms and consequences of this interaction have been considered in the paper.
Key words: foreign policy, regional development, international relations, Far East.
Международная экономическая интеграция неуклонно повышает зависимость внутренней политики суверенного государства от мировой экономики. Внешние факторы способны как препятствовать достижению национальным правительством поставленных целей, так и усиливать результативность государственной политики в случае благоприятной для страны конъюнктуры на мировом рынке или же ее быстрой адаптации к изменяющимся условиям.
В крупных по территории странах одним из важнейших направлений деятельности правительства является региональная политика, одна из основных ее целей - ускорение развития отдельных областей и баланс их общего уровня. В ХХ в. она оставалась сугубо внутренним делом государства. В начале XXI в. предельная специализация стран мира по производству определенных товаров и услуг обусловила невозможность развития регионов исключительно за счет внутренних резервов. Необходимым условием подъема территориальной экономики стал выход местных предприятий на внешние рынки. В связи с этим региональная политика России начала чаще пересекаться с интересами зарубежных стран. Это явление особенно выражено в тех субъектах
Федерации, которые расположены на государственной границе (где проходит международный транзит товаров) или располагают природными ресурсами, составляющими специализацию России в мировой торговле. Саммит АТЭС-2012 во Владивостоке является своеобразным инструментом комплексного решения задач внешней политики и регионального развития; подготовка к нему самым наглядным образом демонстрирует, как переплетаются данные направления государственной политики.
Внешняя политика, как правило, имеет в России приоритет над региональной: обычно федеральный центр управляет региональным развитием, принимая во внимание международную обстановку (обратное влияние будет рассмотрено ниже). Внешняя политика может усиливать результативность региональной, если двусторонние отношения носят дружественный характер. Противоречия между странами, напротив, препятствуют координации усилий в деле регионального развития. Кроме того, противоречия способны побуждать центр к форсированию регионального развития, как это было в 1960—1970-е годы, когда Дальний Восток ускоренно осваивался в целях обороны от возможного китайского
КОЗЛОВ Леонид Евгеньевич, кандидат политических наук, доцент кафедры международных отношений и зарубежного регионоведения (Владивостокский государственный университет экономики и сервиса, Владивосток).
E-mail: [email protected] © Козлов Л.Е., 2010
Статья подготовлена при поддержке гранта Минобрнауки РФ №РНП.2.1.3/4054 «Региональная политика России на Дальнем Востоке: перспективы реализации в современных условиях».
нападения. Сегодня оборонное значение региональной политики России существенно снизилось из-за неготовности государства к большим военным расходам и разрядки международной напряженности в Азиатско-Тихоокеанском регионе. В то же время взаимосвязь региональной политики и внешнеэкономической деятельности заметно усилилась.
В начале XXI в. правительство России уделяет развитию Дальнего Востока заметно больше внимания, чем в предыдущее десятилетие. В пределах округа реализуется несколько федеральных целевых программ, в том числе адресованных непосредственно данному региону: «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» (включая подпрограмму «Развитие города Владивостока как центра международного сотрудничества в АТР») и «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы». В отличие от 1990-х годов, когда федеральные программы хронически недофинансировались и порождали долгострои, сегодня целый ряд важнейших инфраструктурных объектов введен в эксплуатацию или близок к этому. Среди них следует отметить автодороги «Колыма» и «Амур», нефтепровод «Восточная Сибирь-Тихий океан», газопровод «Сахалин-Хабаровск-Владивосток», Бурейскую гидроэлектростанцию. Одновременно с инфраструктурными вложениями федеральный центр делает попытки укрепить единство экономического пространства Дальнего Востока и остальной России, применяя как запретительные, так и поощрительные меры (тарифное и нетарифное регулирование, государственный заказ, бюджетное субсидирование и т.д.).
Поскольку Россия тесно встроена в мировую экономику, искусственное стимулирование развития отдельных регионов (особенно меры по замещению импорта и подъему отечественного производства) противоречит интересам зарубежных компаний, продукция которых прежде была представлена на местных рынках. Правительства стран, где эти компании базируются, в подобных ситуациях склонны защищать интересы своих производителей, и экономическая ситуация зачастую перерастает в политический конфликт. Поэтому одной из важных задач внешней политики России становится достижение согласия с зарубежными партнерами по спорным вопросам экономического регулирования, а также поиск решений, приносящих обоюдную прибыль.
История свидетельствует, что с течением времени правительства конкурирующих держав осознают полезность компромисса в экономических делах. В практике международных отношений все чаще возникают прецеденты согласования регионального развития между различными державами. Россия впервые приступила к подобной координации, подписав в 2009 г. «Программу сотрудничества между регионами Дальнего Востока и Восточной Сибири РФ и Северо-Востока КНР» [19]. Ее разработка была обусловлена тенденцией постсоветского периода, когда экономика восточной части России неуклонно деградировала по количественным и качест-
венным показателям, в то время как экономика Китая развивалась быстрыми темпами. Преодолев отрицательное сальдо в торговле с Россией, Китай по итогам 2007 г. оказался перед угрозой чрезмерного преобладания своего экспорта над импортом.
На первый взгляд Россия и Китай способны гармонично восполнить хозяйственные потребности друг друга. России требуются инвестиции, современные технологии и трудовые иммигранты, а Китаю - природные ресурсы и высвобождение избыточных рабочих рук. Однако воплощение в жизнь этой гармонии привело бы к значительной потере Россией добавленной стоимости в экспорте и закреплению ее технологического отставания в мировом хозяйстве. До 2009 г. стороны не были склонны учитывать взаимные интересы во внутренних делах. Китай поощрял развитие «народной торговли» и попустительствовал контрабанде природных ресурсов, Россия отвечала карательными акциями против «челноков» и сдерживанием хозяйственной деятельности в приграничной полосе. Программа стала сравнительно приемлемым для двух держав решением вопроса о распределении добавленной стоимости. Технико-внедренческие площадки создаются по обеим сторонам российско-китайской границы: в России это, например, парк по внедрению информационных технологий во Владивостоке, экспериментальная инновационная площадка «Техноград» в Партизанске, центр трансферта аграрных технологий в Амурской области.
Преобладающее влияние на экономику дальневосточных регионов России оказывают страны Северо-Восточной Азии. Зависимость региональной политики от состояния международных отношений наиболее рельефно выражается в случае Японии. Российско-японские отношения характеризуются негативной динамикой. Япония сохраняет претензии на Курильские острова, причем территориальный вопрос в настоящее время не обсуждается ввиду неготовности сторон к компромиссу. Такой подход характерен для всех представителей японского политического класса: в последнее десятилетие, несмотря на смены кабинетов министров, японская позиция по «курильскому вопросу» остается такой же. «Северные территории» остаются столь важным элементом политической культуры Японии, что правящий класс едва ли сможет от него отказаться в ближайшие десятилетия.
В ответ на политическую ригидность Японии правительство России, при необходимости, без колебаний идет на конфликты в экономических отношениях. В хозяйственных спорах Россия, как правило, игнорирует позицию Японии. Когда российская компания «Газпром» захотела получить контрольный пакет акций в международном консорциуме с японским участием «Сахалинская энергия» (причем на завершающем этапе освоения нефтяных месторождений Сахалина), федеральные ведомства оказали жесткое давление на иностранных нефтяников под предлогом нарушения экологического законодательства. Протесты японского правительства были тогда проигнорированы. При необходимости защиты отечественного производителя Россия решительно
устанавливала протекционистские барьеры на пути импорта из Японии, не вступая в прения с японской стороной. Попытки японских компаний получить подряды в инфраструктурных проектах по федеральным целевым программам не имели успеха. Закономерным следствием этой линии стало снижение доли Японии в импорте дальневосточных регионов с одной трети в 2008 г. до одной десятой в 2009 г. [12].
Противоположный Японии пример представляют отношения России с Республикой Корея. В постсоветский период они устойчиво развивались в позитивном ключе, одним из результатов этого стала взаимная либерализация визового режима. Именно Республика Корея лидирует среди азиатских стран по объему инвестиций в российский Дальний Восток. Двусторонним связям также благоприятствует наличие на Дальнем Востоке крупной и социально активной корейской диаспоры. Хотя Республика Корея и является одним из мировых промышленных лидеров, она вряд ли способна столь категорично обойти Россию по своему экономическому потенциалу, как Китай или Япония. Кроме того, страна не имеет глобальных политических амбиций. Эти обстоятельства наверняка принимаются в расчет правительством России, когда оно делает шаги по пути сближения с Сеулом. Примечательно, что президент Республики Корея Ли Мён Бак и премьер-министр Италии Сильвио Берлускони единственными из действующих руководителей зарубежных стран участвовали в работе Мирового политического форума, проводившегося 9-10 сентября 2010 г. под патронажем российского президента в Ярославле.
В 2008 г., когда Ли Мён Бак посетил Россию с официальным визитом, главы двух стран высказали решимость перевести российско-южнокорейское взаимодействие на уровень стратегического партнерства. В том же заявлении говорилось: «Российская Федерация поддерживает стремление деловых кругов Республики Корея к развитию сотрудничества по совместному освоению регионов Сибири и Дальнего Востока, в том числе с учетом Федеральной целевой программы “Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2013 года”. <...> Российская сторона приветствовала стремление представителей корейских деловых кругов принять участие в проектах по подготовке г. Владивостока к саммиту АТЭС-2012 и г. Сочи к проведению зимних Олимпийских игр 2014 года» [21]. Спустя год правительство России привлекло южнокорейскую корпорацию ‘^ае'^о” к реализации федеральной программы развития судостроения на Дальнем Востоке. При участии вице-премьера правительства РФ Игоря Сечина была заложена новая верфь в г. Большой Камень Приморского края [3]. При этом ‘^ае"^о” была привлечена к этому проекту на самых благоприятных условиях: не как инвестор, несущий деловые риски, а как подрядчик, получивший государственный заказ и, следовательно, гарантированный сбыт. Вектор на сотрудничество с Южной Кореей в модернизации тяжелой промышленности Дальнего Востока сохраняется.
Например, в сентябре 2010 г. «Федеральная сетевая компания» (оператор магистральных электрических сетей России), администрация Приморского края и корейская корпорация “Hyundai Heavy Industries” подписали меморандум о взаимопонимании по строительству завода электротехнического оборудования в Приморье [9].
Отношения России с Северной Кореей показательны в плане того, что непосредственное соседство с какой-либо страной не обязательно влияет на развитие сопредельных субъектов Федерации. Стремление дальневосточных регионов к улучшению отношений России и КНДР было обусловлено прежде всего планами строительства Транскорейской железной дороги с выходом на Транссибирскую магистраль. Этот проект обещал активизацию международного транзита по Дальневосточной железной дороге и удешевление грузоперевозок через южнокорейские порты. Однако межгосударственные отношения после непродолжительного потепления были фактически свернуты ввиду агрессивной политики КНДР в ядерном вопросе. Как следствие, проект Транскорейской дороги положен под сукно.
В Северо-Восточной Азии России наиболее сложно выработать оптимальную внешнеполитическую линию на китайском направлении. С одной стороны, российско-китайские отношения находятся на самом высоком уровне за всю их историю: пограничные вопросы урегулированы в договорном порядке, высшие руководители держав встречаются несколько раз в год на регулярной основе, дипломаты согласуют свои позиции по важнейшим международным вопросам. С другой стороны, многие тенденции взаимодействия на региональном уровне вызывают тревогу федерального центра, как-то: иммиграция китайских граждан, деградация ряда отраслей промышленности и сельского хозяйства, чья продукция не может конкурировать с китайскими товарами по цене, и т.п. Особенно тревожной, на наш взгляд, выглядит тенденция к монополизации Китаем внешней торговли сопредельных российских регионов. И без того уже существует опасная зависимость валового регионального продукта российского пограничья от конъюнктуры зарубежных рынков. А в совокупном внешнеторговом обороте ряда субъектов Федерации доля Китая составила в предкризисный 2007 г. 38,6%, или 18,8 млрд долл. (см. таблицу).
Многие проекты регионального развития Дальнего Востока и Забайкалья, а также действия центра, влияющие на социально-экономическое положение региона, инициированы опасениями в адрес Китая. Правительство России периодически предпринимает меры таможенного регулирования и стимулирования внутреннего производства, наносящие ущерб российско-китайской приграничной торговле. По не совсем ясным причинам правительство искусственно раздувает угрозу «челноков». Между тем их доля в общей российско-китайской торговле едва ли превышает 5%, или 2 млрд долл. в год, судя по количеству пересечений государственной границы (примерно 1 млн чел.) и стоимости приобретаемых товаров (которые, по личным наблюдениям
Доля Китая во внешнеторговом обороте регионов России, %
Год Читинская область Еврейская АО Амурская область Республика Бурятия Хабаровский край Приморский край Иркутская область
2007 97 93 75 64 48 38 26
2006 95 96 84 59 46 38 22
2005 96 92 82 36 45 37 28
Примечание. Таблица составлена на основе данных региональных отделений Росстата и администраций субъектов Федерации [2, 4-7, 10, 17, 18, 20].
автора статьи за потребительским поведением «челноков» в Китае, не дороже 55-60 долл. за килограмм1) [22]. Китайские бизнесмены постоянно жалуются на тяжелые условия, которые создают им на местах российская бюрократия и правоохранительные органы [11]. Подписание «Программы сотрудничества между регионами» не внесло принципиальных изменений в ситуацию. Например, в апреле 2010 г. Главное управление МВД России по Дальневосточному федеральному округу распространило в средствах массовой информации статью «В Уссурийске милиционеры пресекли производство опасной для здоровья обуви». Ответная публикация китайской компании гласила, что к милиции обратились недобросовестные конкуренты в попытке рейдерского захвата предприятия: «Тон статьи, использующей выражения “бизнесмен из Поднебесной”, “группа граждан КНР”, имеет явно антикитайскую направленность, идущую в разрез с международными договоренностями между главами России и КНР» [8].
Есть вероятность того, что «Программа сотрудничества между регионами» была согласована российской стороной лишь во избежание прямого отказа от интеграционных инициатив Пекина. Москва уже не раз проявляла пассивность в практической реализации подобных договоренностей, как в случае приграничного торговоэкономического комплекса в районе перехода Суйфэ-ньхэ-Гродеково. Политические опасения правительства России не позволили этому комплексу заработать в проектном режиме. Аналогичная судьба постигла мост через р. Амур в районе Благовещенска. Впрочем, общий вектор экономического сотрудничества России и Китая обусловливается высоким уровнем политических отношений, а именно: обе державы в сложных ситуациях проявляют готовность к компромиссу. Именно поэтому региональная политика России не привела к снижению относительного влияния Китая на экономику Дальнего Востока, когда абсолютные объемы межрегиональной торговли сократились.
В целом правительство России не выказывает заинтересованность в развитии международной торговли на Дальнем Востоке. Его заявления об интеграции России в Азиатско-Тихоокеанский регион так и остаются заявлениями. Несмотря на призывы к зарубежному бизнесу
1 Стоимостная оценка товаров, формально перемещаемых через границу для личного пользования, таможней не проводится, но китайские товары более высокой ценовой категории невыгодны «челнокам» ввиду конъюнктуры на российском розничном рынке.
инвестировать в экономику Сибири и Дальнего Востока, правительство не предпринимает практических действий, стимулирующих трансграничную деловую активность (упрощение таможенных и других административных процедур, снижение транспортных тарифов и налоговых ставок, отмена режима приграничной зоны). С российской стороны крайне медленно модернизируется инфраструктура пограничных переходов. Зачастую центр попустительствует откровенному бюрократическому произволу: «Капитаны судов рассказывают о том, что ситуация на промысле напоминает “морской гоп-стоп”. Любая проверка может найти нарушение, даже если потом окажется, что нарушения нет либо оно незначительно, промысловое время будет упущено» [16]. Административные барьеры и завышенные тарифы привели к сворачиванию международного транзита по Транссибирской железной дороге. Эксперты теперь сомневаются в ее способности привлечь зарубежных грузоотправителей в обозримой перспективе [1]. Однако подобные действия правительства становятся понятными и оправданными, если их цель состоит в снижении влияния стран Северо-Восточной Азии на дальневосточные регионы.
Региональная политика способна оказывать обратное влияние на внешнюю политику. В случае Дальнего Востока регулирование его развития решает несколько общегосударственных внешнеполитических задач, как-то: географическая диверсификация экспорта
энергоносителей с запада на восток, повышение добавленной стоимости экспортируемых товаров и расширение присутствия России на мировом рынке, упрочение таможенного союза с Казахстаном и Белоруссией и другие. А распространение российской культуры в странах Северо-Восточной Азии заявлено как одна из главных целей Дальневосточного федерального университета [15].
Также региональная политика используется правительством России для усиления своих позиций в международных спорах, в основном территориального характера. Позитивная социально-экономическая ситуация в регионе, интересующем зарубежные державы, снижает его зависимость от внешних, неподконтрольных России факторов и расширяет пространство для маневра отечественной дипломатии в ходе переговоров. Именно таким ответом на японские претензии стала федеральная программа развития Курильских островов.
Тесная взаимосвязь внешней и региональной политики России была продемонстрирована на совещании
по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока и роли России в Азиатско-Тихоокеанском регионе, которое провел летом 2010 г. в Хабаровске президент страны Дмитрий Медведев. Президент раскритиковал недостаточно активную интеграцию России в тихоокеанские процессы, критика прозвучала в частности, в адрес министра регионального развития Виктора Басаргина за игнорирование данного вопроса при разработке федеральных программ: «Я не вижу здесь ни слова про развитие сотрудничества с АТР. Где здесь азиатско-тихоокеанское направление? Вы рассказали нам о том, как вводится жилье, о том, как растет заработная плата, еще что-то. А где, собственно, развитие отношений со странами АТР? То же самое можно было рассказать на другом совещании» [Цит. по: 13]. Тогда же Медведев поручил российскому правительству до конца текущего года представить программу действий по укреплению позиций страны в Азиатско-Тихоокеанском регионе.
В совещании участвовал министр иностранных дел Сергей Лавров. В контексте обсуждения международных отношений в АТР он заявил следующее: «Несмотря на сохраняющийся здесь конфликтный потенциал, непосредственной угрозы национальной безопасности России из этого региона не исходит». Он также отметил, что у России нет существенных противоречий ни с одной из тихоокеанских стран: «К России в АТР в целом относятся дружественно, воспринимая нашу страну как фактор обеспечения равновесия, стабильности» [14]. Преувеличенно позитивная оценка ситуации скорее всего была обусловлена публичным характером доклада, однако сам факт участия министра иностранных дел в совещании по вопросам регионального развития показателен. Кроме того, часть этого совещания проходила в закрытом режиме, где наверняка высказывались более реалистичные суждения.
Как региональная, так и внешняя политика имеют собственные цели и методы, поэтому их взаимное наложение усложняет выработку единой политической линии. Учитывая глубокую вовлеченность Дальнего Востока в международные процессы, такая интерференция представляется неизбежным явлением, которое вынуждает государство к переосмыслению и модернизации своего инструментария, обеспечивающего присутствие России в Азиатско-Тихоокеанском регионе.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Абарок С. Транссибирские цирюльники // Владивосток. 2008. № 2435.
2. Амурский статистический ежегодник: стат. сборник / Амурстат. Благовещенск, 2009. С. 403-410.
3. Бражина Н. Второе восхождение «Звезды» // Владивосток. 2009. № 2636.
4. Внешнеэкономическая деятельность // Еврейская АО: Официальный портал органов гос. власти. Биробиджан, 2010. URL: http://www.eao.ru/?p=68 (дата обращения:
04.11.2010).
5. Внешнеторговая деятельность // Мин-во международного сотрудничества, внешнеэкономических связей и туризма Забайкальского края. Чита, 2010. URL: http://international.chita.ru/?page=trade (дата обращения:
04.11.2010).
6. Внешнеэкономическая деятельность предприятий Иркутской области / Иркутскстат. Иркутск, 2007. 40 с.
7. Внешнеэкономическая деятельность российских регионов // Торговое представительство РФ в Великобритании. Лондон, 2007. URL: http://www.rustradeuk.org/ ru/cooperation/rusregion/ved_region/ (дата обращения:
04.11.2010).
8. В Приморье «кошмарят» российско-китайское предприятие // Владивосток, 2010. 27 апр. URL: http://news.vl.ru/ vlad/2010/04/27/ooo_obuv (дата обращения: 28.04.2010).
9. В Приморье построят высокотехнологичный завод // Владивосток. 2010. № 2801.
10. Двустороннее сотрудничество // Министерство экономики Республики Бурятия. Улан-Удэ, 2010. URL: http:// economy.buryatia.ru/econ/dvustoron_ves.html (дата обращения: 04.11.2010).
11. Дубовик Е. Сюэ Хуэйлинь: «Угроза России - в менталитете людей» // Конкурент. Владивосток, 2008. 2 мая.
12. Итоги внешней торговли ДФО за 2009 год // Дальневосточное таможенное управление. Владивосток, 2010. 15 февр. URL: http://dvtu.customs.ru/ru/statistics/detail. php?id695=6578&i695=6 (дата обращения 10.06.2010).
13. Кузьмин В., Завражин К. Идем на Восток. Дмитрий Медведев завершил дальневосточное турне // Рос. газета. 2010. 5 июля.
14. Лавров: угрозы для национальной безопасности России
со стороны АТР нет // РИА «Новости». 2010. 2 июля. URL: http://dv.rian.ru/politics/20100702/81901055 .html
(дата обращения: 11.07.2010).
15. Николаева Т. Имя ректора // Владивосток. 2010. №2663.
16. Нурмухаметов Ю. За икру ответили. Сотню ящиков икры минтая суд «приравнял» к стоимости большого рыболовного траулера // Золотой Рог. Владивосток, 2010. № 35.
17. Полезная информация // Агентство по привлечению иностранных инвестиций Хабаровского края. Хабаровск, 2010. URL: http://fipa.khabkrai.ru/info/ (дата обращения: 04.11.2010).
18. Приморский край. Социально-экономические показатели: Стат. ежегодник / Приморскстат. Владивосток, 2009. С.148-150.
19. Программа сотрудничества между регионами Дальнего Востока и Восточной Сибири Российской Федерации и Северо-Востока Китайской Народной Республики // Мин-во регионального развития РФ. М., 2010. 22 апр. URL: http://www.minregion.ru/activities/international_relations/ data_base/293.html (дата обращения: 12.07.2010).
20. Развитие внешней торговли // Мин-во экономического развития, труда, науки и высшей школы Иркутской области. Иркутск, 2010. URL: http://www.irkobl.ru/sites/ economy/foreign_economic/foreign_trade. (дата обращения: 04.11.2010).
21. Совместное Заявление Российской Федерации и Республики Корея 29 сентября 2008 года // Президент России. М., 2008. URL: http://news.kremlin.ru/ref_notes/237 (дата обращения: 12.07.2010).
22. Статистические данные за 2007 год // Федеральное агентство по туризму. М., 2008. URL: http://www.russiatourism. ru/section_23/section_430/ (дата обращения: 12.07.2010).
