CC BY
43ЧАСТНО-ПРАВОВЫЕ (ЦИВИЛИСТИЧЕСКИЕ) НАУКИ
DOI 10.47643/1815-1329_2023_7_86
ТИПОЛОГИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА В ЗАРУБЕЖНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ TYPES OF PUBLIC LEGAL ENTITIES IN FOREIGN LEGISLATION
РЫБАКОВ Валентин Вячеславович,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса Академии ФСИН России;
390000, Россия, Рязанская обл., г. Рязань, ул. Сенная, д. 1. E-mail: valr@yandex.ru;
АРХИПОВ Сергей Валентинович,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права юридического института ФБГОУ ВО РГУ имени С.А. Есенина. 390000, Россия, Рязанская обл., г. Рязань, ул. Семинарская, д. 15. E-mail: justice4@yandex.ru;
Rybakov Valentin Vyacheslavovich,
Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Civil Law and Procedure at the Academy of the Federal Penitentiary Service of Russia. 1 Sennaya Street, Ryazan, 390000, Russia. E-mail: valr@yandex.ru;
Arkhipov Sergey Valentinovich,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Associate Professor
of the Department of Business and Corporate Law of the Law Institute, Ryazan State University named after S.A. Yesenin. 390000, Ryazan, Seminarskaya st., 15. E-mail: justice4@yandex.ru
Краткая аннотация: в статье рассматриваются особенности правового статуса юридических лиц публичного права в законодательстве зарубежных стран. Анализируются подходы к определению понятия и признаков юридических лиц публичного права. Раскрываются основные виды юридических лиц публичного права в правопорядках Германии, Франции, США и других государств. Обосновывается целесообразность использования данного института для более точного определения статуса организаций, выполняющих публичные функции.
Abstract: This article discusses the peculiarities of the legal status of public legal entities in the legislation of foreign countries. Approaches to the definition of the concept and signs of public legal entities are analyzed. The main types of public legal entities in the legal systems of Germany, France, the United States and other states are revealed. The feasibility of using this institution for a more accurate definition of the status of organizations performing public functions is justified.
Ключевые слова: Юридическое лицо публичного права, организация публичного права, публично-правовое образование, государственное предприятие, муниципальное учреждение, государственные учреждения, регуляторные органы, публичные функции.
Keywords: Public legal entity, public law organization, public law entity, state enterprise, municipal institution, government agencies, regulatory bodies, public functions.
Для цитирования: Рыбаков В.В., Архипов С.В. Типология юридических лиц публичного права в зарубежном законодательстве // Аграрное и земельное право. 2023. № 7(223). С. 86-89. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_7_86.
For citation: Rybakov V.V., Arkhipov S.V. Types of public legal in foreign legislation // Agrarian and Land Law. 2023. No. 7(223). pp. 86-89. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_7_86.
Статья поступила в редакцию: 04.06.2023
Юридическое лицо публичного права — это организация, которая создается государством или муниципальным образованием для выполнения определенных функций в области государственного управления, здравоохранения, образования, культуры и т.д. Такие организации имеют особый статус, который позволяет им осуществлять свою деятельность, на основе публичной (государственной или муниципальной) собственности.
Юридические лица публичного права создаются государством или органами местного самоуправления для осуществления функций, связанных с выполнением задач, которые не могут быть выполнены отдельными физическими и юридическими лицами, действующими в своем интересе за счет использования имущества, находящегося в частной собственности. Они могут заниматься различными видами деятельности, такими как образование, здравоохранение, культура, социальная защита населения.
Идея разделения юридических лиц на лица частного и публичного права нашла отражение в законодательстве ряда зарубежных стран. Термин «юридическое лицо публичного права» закреплен в гражданских кодексах Италии, Франции, Турции, Грузии, Молдовы и других государств, а также вписан в конституции Бразилии, Греции, Кипра, Перу, Египта. Особое внимание этому институту уделяется в Германии, где ему посвящен отдельный подраздел Гражданского уложения. В ряде стран приняты специальные законы, регулирующие статус юридических лиц публичного права. Таким образом, идея разграничения частноправовых и публично-правовых юридических лиц давно получила распространение в зарубежных правопорядках. [1, с. 27]
Как правило используются традиционные критерии отнесения к юридическим лицам публичного права, выработанные еще во французском административном праве:
- основание создания публичного юридического лица - публичная инициатива, хотя иногда допускается и частная;
- правила устройства, функционирования и контроля устанавливаются публичной властью;
- финансирование осуществляется из публичных источников (субвенции, обязательные платежи);
- в качестве факультативного критерия выделяют наличие у публичного юридического лица властных полномочий. [2, с. 139]
Обозначим ряд наиболее распространенных в зарубежном законодательстве типов юридических лиц публичного права:
Государственные корпорации. К ним относятся юридические лица, созданные государством для осуществления коммерческой или
инфраструктурной деятельности. В качестве примеров можно привести Государственную корпорацию Росатом в России или Комиссия по атомной энергии в США.
Государственные предприятия в качестве которых выступают коммерчески ориентированные юридические лица, принадлежащие государству или публичным органам, и осуществляющие предпринимательскую деятельность. Например, государственные авиакомпании (Аэрофлот, British Airways, Air France), почтовые службы или государственные банки (Deutsche Bank).
Государственные учреждения. Это юридические лица, созданные государством для предоставления государственных услуг, например, учебные заведения, больницы, суды, полиция и административные органы.
Административные организации, созданные государством для выполнения конкретных административных функций, таких как регулирование, нормативное регулирование или контроль. Примеры включают антимонопольные органы, таможенные службы.
Муниципальные организации, созданные на муниципальном уровне для управления и предоставления услуг на территории муниципалитета. Примеры включают муниципальные администрации, коммунальные предприятия и муниципальные учреждения.
Государственные фонды к которым относятся юридические лица, созданные для управления государственными активами и финансовыми ресурсами. Примеры включают пенсионные фонды, фонды социального страхования или фонды развития регионов.
Государственные университеты и образовательные учреждения, созданные государством для предоставления образования и образовательных услуг. Зачастую они имеют специальный статус и особые права и обязанности в области образования.
Некоммерческие организации общественного значения. К ним относятся юридические лица, созданные для осуществления деятельности, направленной на решение социальных, культурных, экологических или гуманитарных задач. Примерами могут служить благотворительные фонды, общественные организации и общественные союзы.
Центральные банки — это юридические лица, ответственные за монетарную политику и управление денежной системой государства. Они имеют специальный статус и широкие полномочия в области управления денежными ресурсами и финансовой стабильности. Во многих странах центральные банки создаются и действуют на основании специальных законов, определяющих их задачи, функции, полномочия и порядок деятельности. Это подтверждает их публично-правовую природу. В то же время центральные банки обладают определенной степенью автономии и независимости от органов государственной власти. Это необходимо для эффективного выполнения ими своих функций в интересах экономики и общества.
Особый правовой статус центральных банков проявляется в их исключительных полномочиях в сфере денежно-эмиссионной деятельности, осуществления валютного регулирования, надзора за кредитными организациями. Центральные банки выступают от имени государства в международных финансовых отношениях, представляют его интересы в международных валютно-финансовых организациях.
Важной особенностью центральных банков как лиц публичного права является их подотчетность законодательной власти, обязанность регулярно представлять отчеты о своей деятельности. В ряде стран руководители центробанков назначаются главой государства и утверждаются парламентом.
Регуляторные органы. К ним можно отнести юридические лица, ответственные за регулирование и контроль определенных отраслей или сфер деятельности. Например, комиссии по ценным бумагам, регуляторы телекоммуникаций и агентства по защите потребителей. Регуляторы могут обладать специфическими чертами, отличающими их от органов исполнительной власти. В частности, они наделяются властными полномочиями по установлению правил и стандартов, выдаче разрешений на осуществление деятельности. Регуляторы пользуются организационной и финансовой автономией, их руководители обладают гарантиями независимости.
Государственные казначейства - это юридические лица, отвечающие за управление государственными финансами, учет государственных доходов и расходов, а также управление государственным долгом и финансовыми ресурсами.
Государственные медицинские учреждения, исторические, культурные и художественные институты созданные для предоставления медицинских услуг, здравоохранения и медицинских исследований, для сохранения и продвижения национального наследия, истории, культуры и искусства.
Таков примерный перечень органов и организаций, наделенных, статусом лица, выполняющего публичные функции. Не все правопо-рядки признают за упомянутыми организациями правосубъектность юридического лица, однако общим признаком является особое нормативное регулирование, обусловленное социальной значимостью данных субъектов и специальный порядок создания этих лиц.
Рассмотрим более подробно национальные особенности различных юридических лиц публичного права
Создание и функционирование организаций государственной и муниципальной форм собственности в Германии основывается на двух ключевых подходах: во-первых, необходимости обоснования существования таких организаций и, во-вторых, равенстве организаций государственного сектора с частными компаниями (недопустимость предоставления преимуществ государственным структурам).
Обоснованием создания и деятельности государственных и муниципальных организаций является наличие публичных интересов и
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2023. № 7(223)
целей, которые непосредственно достигаются посредством соответствующих структур. Это требование закреплено в законодательстве всех уровней власти.
На федеральном уровне нормы об участии государства в организациях содержатся в Бюджетном кодексе. Он различает юридические лица публичного права, подконтрольные федеральным органам, и частные организации с государственным участием.
Для последних установлены жёсткие условия, в том числе наличие важных государственных интересов, ограничение финансовых обязательств, обеспечение контроля со стороны госорганов. Предусмотрена специальная процедура согласования участия федеральных органов в таких структурах. [3, с. 26]
Можно выделить следующие основные виды юридических лиц публичного права в соответствии с законодательством ФРГ:
1. Территориальные корпорации (Федерация, земли, муниципалитеты) - образуются на основе обязательного членства всех лиц, проживающих на соответствующей территории. Обладают публичной властью в пределах территории.
2. Учреждения публичного права - исполняют публичные задачи, финансируются из публичных источников. Не основаны на членстве. Примеры: государственные службы, почта, университеты.
3. Фонды публичного права - создаются для реализации общеполезных целей (наука, культура). Обладают большей автономией от государства, чем учреждения.
4. Целевые союзы - форма объединения муниципалитетов для решения общих задач.
В гражданском законодательстве Франции существует несколько видов юридических лиц публичного права. Вот некоторые из них:
Государственные учреждения (établissements publics). Включают государственные административные учреждения, такие как министерства, национальные агентства и административные органы. Они создаются государством для выполнения определенных функций общественного интереса.
Коллективные органы (organismes collectifs) - это организации, созданные для сотрудничества между публичными или частными лицами с целью реализации общественных задач. Примером может быть Фонд социального обеспечения (Caisse nationale des allocations familiales) или Пенсионный фонд (Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales).
Региональные и муниципальные органы (collectivités territoriales). К ним относятся регионы, департаменты, общины и ассоциации муниципалитетов. Они имеют юридическую самостоятельность и ответственны за управление своей территорией и предоставление публичных услуг на местном уровне.
Публичные учебные заведения (établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel). Учебные и исследовательские учреждения, включая университеты, высшие школы и исследовательские центры. Они созданы для обеспечения образования, науки и культуры в стране.
Публичные экономические учреждения (établissements publics à caractère économique). Учреждения, которые занимаются экономической деятельностью, но находятся под контролем государства. Примерами являются государственные банки.
Жилищные организации (organismes d'habitations à loyer modéré) представляют собой организации, предоставляющие доступное жилье для малообеспеченных граждан. Они создаются на уровне регионов или муниципалитетов и получают государственную поддержку.
Государственные компании (entreprises publiques). Это коммерческие организации, которые контролируются государством. Примерами являются компании, занимающиеся производством энергии (EDF - Électricité de France) или железнодорожным транспортом (SNCF - Société Nationale des Chemins de Fer Français).
Государственные бюджетные учреждения (établissements publics à caractère administratif). Юридические лица, сходные по правовому статусу с отечественными казенными и бюджетными учреждениями. Это организации, финансирование которых осуществляется государственным бюджетом. Они могут включать библиотеки, музеи, больницы и другие учреждения, предоставляющие публичные услуги.
Публичные судебные органы (juridictions administratives). Например, суды, которые рассматривают дела, связанные с административными спорами и конфликтами между государственными органами и частными лицами. Примерами являются Совет государств (Conseil d'État) и административные суды (tribunaux administratifs).
Государственные фонды и институты (fonds et institutions publics) включают фонды и институты, созданные государством для финансирования определенных общественных целей. Например, Национальный фонд для поддержки искусства и культуры (Fonds national d'art et de culture) или Французский национальный центр исследований (Centre national de la recherche scientifique).[4]
Это лишь некоторые примеры юридических лиц публичного права, которые существуют в законодательстве Франции. Каждая из этих категорий имеет свои специфические правовые особенности, определенные соответствующими нормативными актами.
В США и Великобритании регулирование деятельности публичных образований традиционно осуществлялось в рамках «инвестиционного права», без использования понятия «юридическое лицо публичного права». Законодательство оперировало лишь категориями государственной, местной или общественной власти, не придавая этим властным субъектам статуса юридического лица. В то же время отдельные органы, действующие от имени такой власти, наделялись правами юридического лица. Такая ситуация сохранялась до конца 1990-х годов, когда в условиях развития интеграционных процессов подходы к регулированию изменились. Подходы к определению публично-правовых образований в Великобритании и США традиционно отличались от романо-германской системы права.
Вместо него оперировали категориями государственной, местной или общественной власти. При этом сами эти властные образования
не рассматривались как юридические лица. Лишь под влиянием интеграционных процессов в законодательстве США и Великобритании стало появляться понятие «юридического лица публичного права», характерное для континентальной системы права. [5, с. 147]
Лица публичного права в США могут быть разделены на несколько типов:
Государственные учреждения (governmental agencies) — это юридические лица, которые создаются государством для выполнения конкретных функций, таких как обеспечение безопасности, образование, здравоохранение и социальное обеспечение. Государственные учреждения обладают широкой автономией в принятии решений и действуют в соответствии с принципом субсидарной компетенции.
Муниципальные корпорации (municipal corporations) — это юридические лица, которые создаются местными органами власти для выполнения конкретных функций, таких как обеспечение водоснабжения, канализации, транспорта и др. Муниципальные корпорации обладают определенной автономией в принятии решений, но они подчиняются законам штата, в котором они расположены.
Корпорации с государственным участием (publicly owned corporations) - это юридические лица, которые создаются государством и частично финансируются государством, но которые действуют на принципах рыночной экономики. Корпорации с государственным участием могут быть созданы для различных целей, таких как производство электроэнергии, телекоммуникации и др. Создаются на федеральном или региональном уровне для выполнения определенных публичных функций, часто в сфере инфраструктуры или оказания услуг (например, Корпорация Теннессийской долины).
Административные агентства. Выполняют регулирующие и контрольные функции от имени государства (Комиссия по ценным бумагам и биржам, Управление по охране окружающей среды).
Специальные округа. Создаются для решения конкретных задач на определенной территории (округ по борьбе с наводнениями).
Госучреждения (больницы, университеты, школы, созданные государством).
Полугосударственные корпорации. Частично государственные компании в сфере услуг общественного значения (Амтрек, Почтовая служба США).
Юридическая конструкция юридического лица публичного права также получила распространение среди стран ближнего зарубежья, в частности, в Украине и Грузии. В Гражданском кодексе Украины и Грузии установлено деление юридических лиц на юридические лица публичного права и частного права. Так, п. 2 ст. 81 ГК Украины гласит «Юридические лица, в зависимости от порядка их создания, делятся на юридических лиц частного права и юридических лиц публичного права. Юридическое лицо публичного права создается распорядительным актом ...».
В Грузии к числу таких лиц относятся не только госорганы, но и негосударственные организации, созданные на основе публичных актов. В частности, ст. 24 ГК Грузии устанавливает, что юридические лица публичного права участвуют в гражданско-правовых отношениях так же, как юридические лица частного права. Порядок их создания, организации и деятельности определяется законом. Государство и муни ципалитеты участвуют в гражданско-правовых отношениях так же, как юридические лица частного права. Полномочия государства или муниципалитета при этом осуществляются его органами (ведомствами, учреждениями и т. д.) так, что они при этом не являются юридическими лицами. Здесь мы видим подход, существенно отличный от концепции государственный орган - юридическое лицо, характерный для отечественного правопорядка.
Юридические лица играют важнейшую роль в частноправовых отношениях, как на государственном, так и на международном уровне. При этом они также участвуют и в публично-правовых отношениях. Однако в настоящее время отсутствует унифицированный, интернациональный подход к пониманию сущности юридического лица как правовой категории. Это приводит к использованию различных дефиниций и признаков юридического лица, что может вызывать коллизии и проблемы в правоприменительной практике. [6, с. 8]
Таким образом, в зарубежном праве понятие «юридическое лицо публичного права» имеет широкое применение и охватывает различные виды организаций, выполняющих публичные функции. Это понятие широко используется в законодательстве многих зарубежных стран как институт, позволяющий учитывать специфику организаций, создаваемых государством и муниципалитетами для реализации публичных функций.
К юридическим лицам публичного права обычно относят государственные и муниципальные предприятия и учреждения, фонды, университеты, регуляторные органы и другие организации. Для них характерны такие черты, как создание и финансирование государством, особая целевая компетенция, подконтрольность госорганам, ограниченная автономия.
Отечественное законодательство не использует данное понятие (в качестве исключения условно может выступать публично-правовая компания), однако в целом институт юридических лиц публичного права позволяет во многом устранить противоречия, существующие в российском гражданском законодательстве, которое претендует на монополию в регулировании правосубъектности юридических лиц (например, ст. 48 ГК РФ), но при этом содержит значительное количество исключений и особенностей, установленных для лиц, выполняющих публичные функции.
Библиогра фия:
1. Чиркин В.Е. Заметки к дискуссии о юридическом лице публичного права // Государство и право. 2010. № 7. С. 23 - 30.
2. Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. - М., 2004. С. 136 - 151.
3. Маркварт Э., Маркелова А. Публичные компании в России и Германии - основания создания и организационно-правовые формы // Местное право. 2016. № 4. С. 25 - 44.
4. Гражданский кодекс Франции (Кодекс Наполеона) от 21.03.1804 (с изм. и доп. по состоянию на 01.09.2011) // СПС «КонсультантПлюс».
5. Голубцов В.Г. Система и правовой статус органов, выступающих от имени государства в частноправовых отношениях в законодательстве зарубежных стран // Вестник пермского университета. 2013. Выпуск 4 (22). С. 147 - 154.
6. Ребицкая Е.В. Понятие и признаки юридических лиц в международном публичном праве // Право. Экономика. Психология. 2022. № 3 (27). С. 7 - 8.
References:
1. Chirkin, V.E. (2010). Notes on the discussion on legal entity of public law. State and Law, 7, 23-30.
2. Talapina, E.V. (2004). Administrative law of France today. Yearbook of Comparative Law, 136-151.
3. Markwart, E., & Markelova, A. (2016). Public companies in Russia and Germany - grounds for establishment and organizational and legal forms. Local Law, 4, 25-44.
4. French Civil Code (Napoleonic Code) of March 21, 1804 (as amended and supplemented as of September 1, 2011). ConsultantPlus.
5. Golubtsov, V.G. (2013). System and legal status of bodies acting on behalf of the state in private law relations in the legislation of foreign countries. Bulletin of Perm University, 4 (22), 147-154.
6. Rebicka, E.V. (2022). The concept and features of legal entities in international public law. Law. Economics. Psychology, 3 (27), 7-8.
