CC BY
13DOI 10.47643/1815-1337_2023_7_296
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ,
ВЫПОЛНЯЮЩИХ ПУБЛИЧНЫЕ ФУНКЦИИ В КОНТЕКСТЕ УЧЕНИЯ О ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦАХ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА ON IMPROVING THE LEGAL STATUS OF LEGAL ENTITIES PERFORMING PUBLIC FUNCTIONS IN THE CONTEXT OF THE DOCTRINE OF LEGAL ENTITIES OF PUBLIC LAW РЫБАКОВ Валентин Вячеславович,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса Академии ФСИН России. 390000, Россия, Рязанская обл., г. Рязань, ул. Сенная, д. 1. E-mail: valr@yandex.ru;
Rybakov Valentin Vyacheslavovich,
Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Civil Law and Procedure at the Academy of the Federal Penitentiary Service of Russia. 1 Sennaya Street, Ryazan, 390000, Russia. E-mail: valr@yandex.ru
Краткая аннотация: в статье рассматриваются различные аспекты концепции юридического лица публичного права. Анализируются подходы к определению этого понятия, особенности правового статуса таких юридических лиц, критерии их выделения. Приводятся аргументы сторонников и противников данной концепции. Рассматривается зарубежный и отечественный опыт применения этого института. Делается вывод о целесообразности закрепления понятия юридического лица публичного права в российском законодательстве.
Abstract: the article discusses various aspects of the concept of a legal entity of public law. The approaches to the definition of this concept, the features of the legal status of such legal entities, the criteria for their allocation are analyzed. Arguments of supporters and opponents of this concept are given. The foreign and domestic experience of using this institute is considered. The conclusion is made about the expediency of fixing the concept of a legal entity of public law in Russian legislation.
Ключевые слова: юридическое лицо публичного права, правовой статус, государственные органы, государственные учреждения, публичные функции, публично-правовые образования.
Keywords: legal entity of public law, legal status, state bodies, state institutions, public functions, public legal entities.
Для цитирования: Рыбаков В.В. О совершенствовании правового статуса юридических лиц, выполняющих публичные функции в контексте учения о юридических лицах публичного права // Право и государство: теория и практика. 2023. № 7(223). С. 296-298. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_296.
For citation: Rybakov V. V. On improving the legal status of legal entities performing public functions in the context of the doctrine of legal entities of public law // Law and state: theory and practice. 2023. No. 7(223). pp. 296-298. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_296.
Статья поступила в редакцию: 20.06.2023
Понятие юридического лица публичного права можно определить, дополнив законодательное определение юридического лица (п. 1 ст. 48 ГК РФ) ключевыми критериями: функциональным - осуществление публично-правовых функций от имени государственного или муниципального органа, а также конституирующим - создание юридического лица государственным или муниципальным органом путем принятия соответствующего закона или административного акта и наделение его ограниченными вещными правами в отношении государственной или муниципальной собственности.
Можно выделить несколько, подчас взаимоисключающих, точек зрения на правовой статус юридических лиц публичного права, господствующих в современной науке гражданского и административного права. Одни ученые считают, что такие юридические лица должны иметь особый статус, который обусловлен их государственной природой и спецификой осуществляемых функций. [1, с. 29]. Другие полагают, что понятие «юридическое лицо публичного права» создает неоднозначность и противоречия в отечественной правовой системе, поскольку чуждое ей. Данной позиции отрицания придерживается и российский законодатель. [2]
Существует различие в порядке образования юридических лиц в зависимости от их вида. Для возникновения юридического лица публичного права необходимо наличие публично-правового акта. В свою очередь, юридические лица частного права образуются по инициативе частных лиц. Порядок образования может быть разрешительным, когда компетентный орган государственной власти принимает решение о создании нового юридического лица, явочно-нормативным, когда наличествует нормативный акт, регулирующий порядок образования и деятельность юридического лица, или явочным, когда выражается положительное намерение действовать в качестве особого субъекта права.
Юридические лица публичного права и юридические лица частного права различаются также по правоспособности. Юридические лица публичного права создаются государством для осуществления целей или задач государства, поэтому их правоспособность ограничена этими функциями. Юридические лица частного права, в отличие от юридических лиц публичного права, обладают общей правоспособностью. Это означает, что они могут осуществлять любые виды деятельности, не противоречащие закону. Например, частная компания может заниматься производством товаров, оказанием услуг, торговлей и т. д. [3, с. 39].
Габриэль Феликсович Шершеневич уже в своих классических работах указывал на деление юридических лиц на публичные и частные. Частные юридические лица образуются по воле частных лиц, тогда как публичные могут быть созданы законодательно или исторически, то есть помимо воли лиц. К публичным юридическим лицам автор отнес само государство (казну), учреждения и ведомства, обладающие отдельным имуществом, а также органы местного самоуправления.
Нельзя не отметить, что существует и критика концепции юридического лица публичного права, особенно в контексте деления права на публичное и частное. Некоторые аргументы против данной концепции включают следующие тезисы:
1. При отнесении государства и административно-территориальных единиц к юридическим лицам публичного права, возникает риск размывания границ между государственным и негосударственным секторами. Это может привести к неопределенности и затруднить определение полномочий и ответственности этих организаций.
Частно-правовые (цивилистические) науки
2. Юридические лица публичного права обычно подчиняются государственному (муниципальному) контролю и регулированию. Это в значительной степени ограничивает их автономию и способность действовать в соответствии с потребностями рынка.
3. Юридические лица публичного права характеризуются большим количеством исключений из общего механизма гражданско-правового регулирования особыми правами и привилегиями, это может привести к неравенству перед законом.
4. Публичные юридические лица могут получать особые льготы или иметь монопольные полномочия, что может ограничить конкуренцию на рынке и ограничить выбор потребителей.
5. Понятие «юридическое лицо публичного права» не имеет четкого и общепринятого определения, что порождает правовую неопределенность.
Критикуя концепцию юридического лица публичного права, также можно обозначить ряд проблем, которые могут стать препятствием для инкорпорации данного института в современное российское законодательство.
Неэффективное использование ресурсов. Из-за отсутствия, либо ограниченного характера рыночной конкуренции и невозможности банкротства, публичные юридические лица могут быть менее мотивированы к эффективному использованию ресурсов. Это может привести и приводит к нерациональному расходованию средств соответствующих бюджетов. Ограниченная инновационность юридических лиц публичного права. Трудности в принятии решений и внедрении инноваций могут возникать из-за бюрократических процессов и полного контроля со стороны учредителя. Это зачастую снижает их способность адаптироваться к изменяющимся потребностям и вызовам общества. Эта особенность вполне проявляется в современных российских юридических лицах, обладающих имуществом на ограниченном вещном праве, например, в казенных учреждениях. Концепция юридического лица публичного права основана на административных принципах управления и хозяйствования, что может быть несовместимо с эффективностью в условиях рыночной экономики. В целом, критика концепции юридического лица публичного права строится вокруг необходимости поддержания баланса между государственным контролем и автономией организаций, прозрачностью и эффективностью их деятельности, а также защитой прав и интересов граждан.
В условиях конвергенции частного и публичного права границы между государственным и негосударственным секторами становятся менее четкими. Государство может взаимодействовать с частными организациями на основе договорных отношений, а также участвовать в приносящей доход деятельности через свои юридические лица. В будущем это может привести к переосмыслению и изменению юридического статуса и правового режима организаций, выполняющих публично-правовые функции. В контексте конвергенции публичные организации могут приобретать больше свободы и гибкости в своей деятельности, а также более широкий круг прав и обязанностей, которые ранее были типичны для частных организаций. Это может включать возможность участия в коммерческой деятельности, привлечение частного капитала и использование инновационных подходов. Традиционные критерии отнесения организаций к публичному праву, такие как принадлежность к государству или участие в государственном управлении, уже ставятся под сомнение или пересматриваются. Государственные органы все чаще используют частноправовые формы, а частные компании выполняют публичные функции. Появляются гибридные организационно-правовые формы, например, госкорпорации, публично-правовые компании.
Можно отметить повышение требований к корпоративному управлению в организациях публичного сектора, внедрение принципов и механизмов, характерных для частных корпораций, усиление ответственности руководителей и должностных лиц организаций, выполняющих публичные функции, приближение их статуса к статусу менеджеров в частных корпорациях.
Учение о юридических лицах публичного права в свете конвергенции публичного и частного права требует переосмысления и обновления существующих концепций и нормативных подходов к этой проблеме. Это позволит более точно определить статус и роль публичных организаций, а также сбалансировать их автономию и ответственность в изменяющейся правовой среде.
Обратимся к достаточно устоявшейся в отечественной цивилистической доктрине концепции о двух ипостасях, в которых юридические лица, выполняющие публичные функции, выступают в гражданских правоотношениях. Речь идет о ситуациях когда публичное юридическое лицо, в роли которого выступает, орган государственной или муниципальной власти, действует в «собственных интересах» как юридического лица, либо в интересах соответствующего публично-правового образования.
Приведем ряд возражений против данной концепции, не затрагивая проблему нестыковки правовой природы государственных и муниципальных органов с частноправовым механизмом регулирования статуса юридических лиц. Во-первых, целью любого органа власти является обслуживание интересов общества, достижения общественных интересов. Они существуют для обеспечения публичных услуг, поддержки экономики и реализации социальных задач. При этом, их основная цель - служение обществу, а не преследование собственных интересов организации, пусть и наделенной гражданской правосубъектностью. Во-вторых, отсутствие права собственности на имущество. Юридические лица, созданные государством, обычно не обладают частной собственностью или акционерами, которые имеют право на получение прибыли или владение имуществом организации. Вместо этого, они функционируют на основе государственного финансирования или других источников, предоставленных государством. Это подчеркивает их публичный характер и ориентацию на общественные интересы. Они не имеют полной свободы в принятии решений и осуществлении своей деятельности, так как их действия должны соответствовать государственным интересам и правилам. Таким образом, их возможности преследования собственных интересов ограничены и подчинены принципу ответственности перед государством и обществом.
Вопрос о наличии собственных интересов у государственных органов как юридических лиц является дискуссионным.
С одной стороны, государственные органы призваны выражать и защищать публичные интересы общества и государства. Их статус юридического лица носит лишь функционально-технический характер для реализации возложенных на них публичных функций. С другой стороны, неко-
торые исследователи полагают, что на практике госорганы могут обладать собственными экономическими, политическими, репутационными и иными интересами. Это связано с тенденциями бюрократизации, корпоративной солидарности чиновников, стремлением к расширению бюджета и полномочий.
Для оптимизации правового регулирования юридических лиц публичного права необходимо анализировать существующие нормы, выявлять возможные проблемы и противоречия. Важно разработать четкие и конкретные правовые нормы, которые будут регулировать структуру, функции и полномочия юридических лиц публичного права в российской правовой системе, если законодатель пойдет дальше по направлению, заданному Федеральным законом от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В этой связи, особенно важно разработать эффективные механизмы управления юридическими лицами публичного права. Это может включать в себя установление процедуры выбора и назначения управленческих органов, разработку системы контроля и учета, а также установление алгоритмов принятия решений и реагирования на нарушения.
Включение в российское законодательство института юридического лица публичного права необходимо по ряду причин. Инкорпорирование института юридического лица публичного права позволит четко разграничить государственные функции, которые необходимо выполнять в интересах общества, от коммерческих функций, которые должны осуществляться в рамках конкуренции на рынке. Это позволяет обеспечить более эффективное и прозрачное управление бюджетными ресурсами.
В современном российском праве органы государственной власти и местного самоуправления, а также государственные и муниципальные учреждения и предприятия обладают статусом юридических лиц. Однако их правовая природа существенно отличается от коммерческих корпораций частного права. Эти различия обусловлены публично-правовым характером данных организаций, их особым назначением в механизме государственного управления. Вместе с тем, единого понятия «юридическое лицо публичного права» российское законодательство пока не закрепляет. Представляется, что введение такой правовой категории в отечественное законодательство будет вполне обоснованным и позволит решить ряд проблем в регулировании статуса соответствующих организаций. Во-первых, это позволит четко определить организационно-правовую форму для органов государственной власти и местного самоуправления, отличая их от коммерческих юридических лиц. Госорганы не должны рассматриваться как обычные корпоративные образования, поскольку их правосубъектность носит производный характер и направлена на реализацию публичных функций. В настоящее время границы размыты, что порождает коллизии. Во-вторых, это позволит разграничить сферы публичного и частного права, полномочия и ответственность органов власти и коммерческих структур. Государственные юридические лица действуют в публичных интересах и не должны подменяться частным бизнесом в социально значимых сферах. В-третьих, даст возможность комплексно и системно урегулировать статус организаций, выполняющих публичные функции. Сейчас их регулирование разрозненно по разным отраслям законодательства. Гражданское законодательство, оставляя за собой монополию на регулирование правового статуса юридических лиц, изобилует бланкетными нормами, в вопросах, касающихся правосубъектности лиц, выполняющих публичные функции. Это создаст дополнительные гарантии защиты публичных интересов при участии публичных организаций в гражданском обороте, обеспечит большую определенность правового статуса госорганизаций для участников гражданского оборота. В-четвертых, инкорпорация института юридического лица публичного права приблизит российское право к международным стандартам в этой сфере.
Опыт зарубежных стран показывает, что юридические лица, сходные по правовому статусу и целям деятельности с отечественными казенными учреждениями, часто наделяются статусом юридического лица публичного права. Такой статус закреплен не только в гражданских и торговых кодексах ряда государств, но и в конституциях Испании, Португалии, Италии, Нидерландов, Германии, Швейцарии, Греции, Польши. Иными словами, на конституционном уровне научные академии и учреждения приравнены к юридическим лицам публичного права наравне с государственными органами и иными публичными образованиями. Это свидетельствует о признании их особого правового статуса.[4, с. 96]
Кроме того, как справедливо отмечает О.А. Ястребов, разделение юридических лиц на публичные и частные характерно для большинства зарубежных стран, где проводится разграничение публичного и частного права. При этом используются критерии, выработанные во французском административном праве - основания учреждения, правила устройства, способ финансирования и наличие властных полномочий. Таким образом, необходимо четко определить гражданско-правовой статус не только учреждений и иных юридических лиц, выполняющих публичные функции, но и самих публично-правовых образований и критерии их выделения, что является важной теоретической и практической задачей при реформировании гражданского законодательства. [5, с. 36]
В качестве обобщающих выводов, отметим, что закрепление понятия «юридическое лицо публичного права» будет способствовать повышению эффективности системы государственного управления, устранению правовой неопределенности, развитию механизмов общественного контроля за деятельностью органов публичной власти. Это важный шаг в контексте развития публично-правовых институтов в России.
Библиография:
1. Чиркин В.Е. Заметки к дискуссии о юридическом лице публичного права II Государство и право. 2010. № 7. С. 23 - 30.
2. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации II Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.
3. Чантурия Л.Л. Юридические лица публичного права: их место в гражданском праве и особенности правового регулирования II Государство и право. 2008.
№ 3. С. 39.
4. Луценко С. О необходимом статусе российской академии наук как юридического лица публичного права II Общество и экономика. 2019. № 6. С. 93 - 104.
5. Волков A.M., Волков A.A. Юридические лица публичного права в концепции развития законодательства о юридических лицах II Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2010. № 1. С. 31 -39.
References:
1. Vladimir E. Chirkin, "Notes on the Discussion of Public Legal Entities", State and Law, 2010, no. 7, pp. 23-30.
2. Concept of the Development of Civil Legislation of the Russian Federation, Bulletin of the Supreme Arbitrazh Court of the Russian Federation, 2009, no. 11.
3. Lilia L. Chanturia, "Public Legal Entities: Their Place in Civil Law and the Peculiarities of Legal Regulation", State and Law, 2008, no. 3, pp. 39.
4. Sergey Lutsenko, "On the Necessary Status of the Russian Academy of Sciences as a Public Legal Entity", Society and Economics, 2019, no. б, pp. 93-104.
5. Alexander M. Volkov and Alexander A. Volkov, "Public Legal Entities in the Concept of the Development of Legislation on Legal Entities", Bulletin of the Peoples' Friendship University of Russia, Series: Legal Sciences, 2010, no. 1, pp. 31 -39.
