Типология рекрутирования и репрезентации губернаторов-«Варягов» в современной России (2004-2010 гг. ) Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

А. В. Филатов

ТИПОЛОГИЯ РЕКРУТИРОВАНИЯ И РЕПРЕЗЕНТАЦИИ ГУБЕРНАТОРОВ-«ВАРЯГОВ» В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (2004-2010 гг.)*

Отмена в 2004 г. прямых выборов губернаторов и переход к системе назначений1 не стали возвратом к существовавшей с 1991-1997 гг. практике расстановки региональных руководящих кадров2 . При формировании корпуса губернаторов-«варя-гов» федеральный центр практикует их рекрутирование из числа видных представителей сильных элит групп, в том числе и из других регионов. Направленный из центра губернатор-«варяг» и привезенная им команда лишь более или менее успешно выстраивают отношения с региональной элитой, но остаются автономным элементом.

Прямые выборы глав субъектов еще РСФСР впервые были применены в 1991 г. в двух городах федерального значения -Москве и Ленинграде (Санкт-Петербург), национальных республиках РФ. Выборы проходили в условиях ломки существовавших политических институтов и сложившихся традиций, а именно в период 1990 г. - середина 1993 г. отношения между Центром и регионами были дестабилизированы распадом СССР. Российское государство было слишком слабым, чтобы установить единые для всех субъектов РФ институциональные и политические рамки развития, а у центральной власти недоставало

* Статья написана в рамках темы «Механизмы и акторы принятия решений: прикладное исследование (на материалах городов европейской части России)» (шифр - 2010-1.1-306-127) федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг. (научно-исследовательские работы, лот «Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров в области юридических и политических наук»).

1 URL: http://www.rg.ru/2004/12/15/gubernatory-dok.html

2 Региональные выборы в России / под общ. ред. З. М. Зотовой, А. И. Ковнера. М.: Российский центр обучения избирательных технологий, 1996. С. 10.

административных ресурсов для управления территориями1. Региональные лидеры в первую очередь стремились заручиться «мандатом народного доверия». В результате в 1996-2000 гг. практика прямых выборов глав субъектов РФ становится всеобщей (ни разу выборы не были проведены в Дагестане). Всего с 1991 г. по начало 2005 г. в России состоялось 250 губернаторских избирательных кампаний2.

Избрание Президентом России В. Путина знаменовало начало нового этапа в отношениях федерального Центра и регионов. Приоритетным направлением политического курса Президента РФ стало выстраивание «властной вертикали» с целью повышения степени управляемости страны и усиления контроля центральной власти за ситуацией в регионах. Наиболее важными шагами в этом направлении стали реформа Совета Федерации, создание федеральных управленческих округов, кампания по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, централизация финансовых потоков (посредством изменений в системе межбюджетных отношений). Среди этих шагов был также отказ от прямых выборов губернаторов. С идеей изменения принципа формирования региональной власти В. Путин выступил 13 сентября после трагических событий в Беслане. Предложение наделять губернаторов властью, а не избирать их прямым голосованием, было озвучено им вместе с другими инициативами3. Уже к концу 2007 г. даже такие «тяжеловесы» из числа региональных глав, как Б. Громов, Ю. Лужков, В. Ишаев пошли на то, чтобы получить подтверждение своих полномочий через «постановку вопроса о доверии».

Выстроенная В. Путиным «вертикаль власти» и осуществленная централизация процесса управления, как представляется, не сняли проблему взаимодействия федеральной и региональных элит, а лишь изменили форму протекания возникающих в этих рамках конфликтов и механизмы их разрешения. Более то-

1 Павленко С. Центр-регионы: кто - кого?// Международная жизнь.1993. № 4. С. 91.

2 Ашихмина Я. Г. Прямые выборы глав субъектов РФ (1991-2005 гг.): типовые особенности и тенденции эволюции: автореф. канд. дис. Пермь, 2007.

3 URL: http://www.rg.ru/2009/04/28/ukaz-dok.html

го, принципиально политический потенциал и возможности региональных элит не уменьшились. Для подтверждения или опровержения данной гипотезы необходимо провести анализ взаимодействия с региональных элит с теми главами субъектов РФ, которые в настоящее время являются прямыми ставленниками федерального центра. Успех или неудача, реальное положение в регионе губернаторов-«варягов», присланных туда Центром (фактически по принципу имперских наместников) являются важным показателем.

Представляется целесообразным классифицировать глав российских регионов, находящихся у власти на момент окончания президентства В. В. Путина и в начальный период пребывания у власти Д. А. Медведева, по следующим основаниям:

а) «свои» - «варяги»;

б) «избранные» - «назначенные»;

в) в регионах с «сильными» или «слабыми» элитами.

При делении на «избранных» и «назначенных» мы берем за основу первоначальный механизм прихода к власти. Необходимость использования второго критерия наряду с первым обусловлена тем, что не все губернаторы-назначенцы, даже из тех, кто именно в таком качестве впервые занял данный пост, являются «чужими» для региональных элит. С другой стороны, даже будучи «продавливаемыми» президентской администрацией, «варяги» проходили процедуру утверждения их кандидатур в Законодательном собрании регионов. И все же сам процесс выборов означал в большинстве случаев предварительное согласование кандидатур (если не со всей региональной элитой, то с какими-то ее фракциями), а также их «народную» легитимацию лидера. Президентские ставленники вплоть до отмены прямых выборов глав субъектов РФ побеждали на них не везде, а иногда даже не доходили до стадии голосования. В целом же, как отмечал в начале 2000-х гг. Р. Ф. Туровский, в тех условиях «тема губернаторов-«варягов» возникла, но не привела к их тотальному отторжению»1.

Третий критерий - это критерий наличия в регионе сильной самостоятельной элиты как одного из субъектов рассматривае-

1 URL: http://www.regional-science.ru/files/turovsky/4-36.doc

мого взаимодействия. Наличие такой элиты, обусловлено тремя различными факторами или их сочетанием:

во-первых, высоким уровнем социально-экономического развития региона, обеспечивающим элите контроль над значительными финансовыми и материальными ресурсами;

во-вторых, национальным фактором - преобладанием титульного этноса в структуре населения автономии, высокой степенью его политизации и возможностью массовой поддержки;

в-третьих, значительным опытом публичной конкурентной политики, связанным как с особенностями политического развития в постсоветский период, так и с успешным противостоянием «экспансии извне» (Белгородская область).

В первую очередь - это «варяги-назначенцы» в регионах с сильными самостоятельными элитами. Прежде всего необходимо определить долю таких руководителей в общем числе глав субъектов РФ. Выделенные критерии не предполагают строгой шкалы оценки, в результате чего возникает немало спорных случаев. Например, можно считать «своим» назначенного в декабре 2007 г. губернатором Ярославской области С. Вахрукова, который работал предыдущие пять лет заместителем полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе, до этого был первым заместителем главы региона и председателем Государственной думы Ярославской области. Спорные случаи трактовались не в пользу выявленных тенденций и предварительных выводов, однако это не смогло их опровергнуть.

Региональную элиту следует рассматривать как достаточно устойчивую социальную группу, состав и характер которой сложно изменить «варягу» и приведенной им новой управленческой команде. Было сделано лишь одно, как представляется, обоснованное исключение для Чукотского автономного округа. В данном случае мы наблюдаем не имеющее аналога сочетание характеристик руководителя и подчиненной ему территории - в качестве губернатора выступал один из самых богатых людей не только России, но и мира, а регион с очень немногочисленным населением находился к моменту прихода этого главы в совершенно бедственном положении. Фактически Чукотский округ стал для Р. Абрамовича «гнилым местечком», которое он сумел обустроить по

своему усмотрению, в том числе и политически. Поэтому сам Абрамович, ставший губернатором в 2001 г., рассматривается нами как «избранный варяг», а сменивший его в 2008 г. представитель его же команды Р. В. Копин - как «свой назначенец».

В других обстоятельствах губернатор-«варяг» и его команда лишь успешно или нет выстраивают систему отношений с региональной элитой, но остаются автономным элементом внутри нее, который без особых последствий исторгается в случае смены главы региональной власти. Это действует даже в случаях, если пришедший в регион извне глава обладает мощным политическим потенциалом или если он располагает значительными финансово-экономическими ресурсами. Примером в данном отношении может служить Красноярский край, где пост губернатора в результате прямых выборов сначала в 1998 г. занял влиятельный политик федерального уровня А. Лебедь, а после его смерти в 2002 г. был избран бывший генеральный директор РАО «Норильский никель» А. Хлопонин.

Таким образом, в рассматриваемой системе отношений региональные элиты (по отдельности и вместе взятые) - это достаточно стабильный участник. Главы же регионов - переменная, характеризующая положение дел во взаимодействии данного участника с федеральным центром. Общее распределение случаев в соответствии с выделенными критериями (рис. 1).

25 20 15 10 5 0

ш

^ -О О X

т х

У £

ш

-О

т О)

О £

к ^р

(О

т

ш

-О X X

го ^р

ю

со х

ш

ЕЕ £

к х

О. О) СО т

т

^ СО

со

X

□ Сильные элиты

□ Слабые элиты

Рис. 1. Распределение случаев утверждения глав регионов по состоянию

на 2009 г.

Как видно на рисунке, «назначенцы» оставались в меньшинстве, но число «варягов-назначенцев» превышало число «своих назначенцев». Тенденции кадровой политики со стороны центра в условиях нового механизма наделения глав регионов полномочиями, таким образом, вполне очевидны.

В качестве примеров показателя «варяг-назначенец» в «регионе с сильной элитой» можно выделить: Алтайский край -

A. Карлин; Ставропольский край - В. Гаевский; Архангельская область - И. Михальчук; Иркутская область - И. Есиповский; Калининградская область - Г. Боос; Нижегородская область -

B. Шанцев; Самарская область - В. Артяков; Саратовская область - П. Ипатов. Почти все эти регионы в течение периода до состоявшегося назначения характеризует острая внутренняя политическая борьба. С другой стороны, практика замены на «варягов» фактически не затронула те «сильные» регионы, где глава субъекта жестко держит ситуацию под контролем или пользуется таким авторитетом, что не имеет сопоставимых политических оппонентов (Москва, Кемеровская и Томская области и т. д.). То же относится и к регионам с наиболее развитым политическим полем, где, однако, действующему главе все же удавалось держать ситуацию под контролем (Красноярский и Пермский края, Свердловская область и т. д.). Таким образом, можно констатировать, что практика назначения «варягов» вплоть до конца 2009 г. применялась только в относительно «легких» случаях.

При формировании корпуса «варягов-назначенцев» широко применялось их рекрутирование из числа видных представителей наиболее сильных элит других регионов, что, вероятно, должно было способствовать распылению данных элит. Больше всего «варягов» было набрано из команды мэра Москвы Ю. Лужкова В. Шанцев, Г. Боос, А. Мень (губернатор Ивановской области). И. Михальчук перебрался в Архангельскую область из Якутии. В Нижнем Новгороде «своим» считают С. Митина - губернатора в Новгородской области. Председатель правительства Томской области В. Наговицын был перемещен на пост Президента Бурятии. Из Казани в Амурскую область был направлен

Н. Колесов. В этом отношении наделение полномочиями губернатора Кировской области в декабре 2008 г. пермяка и бывшего лидера СПС Н. Белых продолжает данную тенденцию, хотя идет полностью вразрез с предыдущей практикой отношения федеральных властей к представителям общероссийской политической оппозиции.

ПРЕДМЕТНЫЕ ОБЛАСТИ ПРЕПОДАВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ

В. В. Асташин

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРЕПОДАВАНИЯ КУРСА «ИСТОРИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ» (О ВЗАИМОСВЯЗИ ИСТОРИИ И ТЕОРИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ)

Сорок лет назад замечательный советский историк Б. Ф. Поршнев писал: «История дипломатии и история войн, словом, история международных отношений, до сих пор оставалась наиболее описательной, фактографической отраслью исторической науки, где обобщения касались более дипломатического и военного искусства, чем сущности самих отношений». Мне кажется, что эти слова как никогда актуальны.

Сегодня в программах отделений регионоведения и международных отношений в качестве обязательных дисциплин изучаются «Основы теории международных отношений», а также «История международных отношений/ИМО и история внешней политики России». Вероятно, эта статья никогда бы не появилась, если бы автор не располагал как минимум десятилетним опытом преподавания обеих дисциплин и написанным им учебным пособием по «Истории международных отношений». Вот почему здесь хотелось бы поднять ряд вопросов методологического характера, которые, условно говоря, объединяются одной общей проблемой - отсутствием реальной, на взгляд автора, связи между теорией и историей международных отношений во многих программах (в том числе и собственной). Если в теории международных отношений почти полвека идут довольно плодотворные научные дискуссии, то история международных отношений находится в стороне от них, на периферии теоретического поиска. Но это парадокс, потому что сама же история международных отношений предлагает богатый материал для ос-