CC BY
177
1.4. ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Артемова Светлана Тагировна, к.ю.н. Должность: доцент кафедры государственного и административного права. Место работы: Ульяновский государственный университет. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье приводится краткий анализ проблем исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, теоретических и практических разработок в области права, которые имеют не только исторический интерес, но и важное практическое значение, поскольку именно эти разработки были использованы в нашем государстве при решении вопросов правовой охраны конституции, конституционного надзора и контроля, включая создание органов конституционной юстиции.
Ключевые слова: конституционное правосудие, конституционный контроль и надзор, конституционные (уставные) суды.
THE PROBLEMS OF EXECUTION OF THE DECISIONS IN THE CONSTITUTIONAL (CHARTER) COURTS OF THE RUSSIAN FEDERATION: THEORETICAL AND LEGAL ASPECTS
Artyomova Svetlana Tagirovna, PhD at law. Position: associate professor at state and administrative law chair. Place of employment: Ulyuanovskiy state university. E-mail: [email protected]
Annotation: The article gives a brief analyses of the the problems of execution of the decisions in the constitutional (charter) courts of the Russian Federation, theoretical and practical workings out in the field of law which have not only historical interest but also important practical meaning because these very workings out were used in our state at the decision of the questions of the legal protection of the Constitution, the constitutional supervision and the control, including the creation of the bodies of the constitutional justice.
Keywords: constitutional justice, constitutional control and surveillance, constitutional (charter) courts.
В науке конституционного права относительно решений конституционных и уставных судов различаются понятия «действие решения конституционного (уставного) суда» и «исполнение решения конституционного (уставного) суда.
В соответствии с законами субъектов РФ о конституционных (уставных) судах решения этих судов действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Отдельные их положения, признанные не соответствующими конституции (уставу) субъекта РФ, утрачивают силу и не подлежат применению независимо от решения об отмене принявшими их органами. Другими словами, действие решений конституционных (уставных) судов требует пассивного поведения субъектов права. Здесь мы имеем дело с такой формой реализации права как соблюдение права, требующее пассивных действий.
Исполнение решений конституционных (уставных) судов, наоборот, требует активных действий субъек-
тов права. Так, признание конституционным (уставным) судом нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими конституции (уставу) субъекта Федерации является основанием для отмены в установленном порядке положений нормативных актов, основанных на нормативном акте, признанном не соответствующим конституции (уставу) либо воспроизводящим его. Исполнение решений конституционных (уставных) судов требует от законодательных и исполнительных органов государственной власти нового нормативного правового регулирования, принятия мер финансового, материально-технического, организационно-управленческого и иного характера, пересмотра правоприменительных актов, изменения практики применения конституции (устава), законов и иных нормативно-правовых актов субъекта РФ. Анализ законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов РФ показывает, что законами субъектов РФ, кроме Республики Саха (Якутия) и Чеченской Республики, не предусмотрена обязательность внесения изменений, дополнений в нормативные правовые акты, признанные судами не соответствующими конституции (уставу) субъекта РФ1.
В научной литературе под исполнимостью решения суда понимают возможность его добровольного или принудительного исполнения, то есть осуществления специальными государственными органами ряда мероприятий, направленных на реализацию судебного решения помимо воли обязанного лица2. Следовательно, в исполнимости судебного решения, вступившего в законную силу, проявляется его принудительный характер.
Механизм исполнения решений органов конституционного правосудия в юридической науке изучен применительно к решениям Конституционного Суда Российской Федерации. Он обладает рядом особенностей. К ним относится, прежде всего, то, что у Конституционного Суда нет исполнительного производства, как в общих судах. Как правило, исполнение решений Конституционного Суда требует длительного времени и соответствующего ресурсного обеспечения. Весьма остро стоит проблема универсализации решений Конституционного Суда, то есть применения, соблюдения их всеми, а не только сторонами по делу3. Речь идет о том, что признание неконституционным акта, например, одного субъекта Федерации, следуя логике права, должно вести к пересмотру, устранению таких же положений, которые были признаны неконституционными, в актах других субъектов Федерации.
Весьма важным, по нашему мнению, является введение в законодательство понятия «конституционно-исполнительное производство», которое необходимо поставить в один ряд с исполнительным производством. Ведь функция исполнения решений конституционных (уставных) судов, как справедливо подчеркивают отдельные исследователи, не может реализовы-ваться самими судами. Для этого необходим специальный аппарат, наделенный весьма специфи-
1 Так, например, ст. 79 конституционного закона Чеченской Республики от 24 мая 2006 г. «О Конституционном Суде Чеченской Республики» устанавливается, что акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу и должны быть пересмотрены в установленном законом порядке.
2 Лучин В. О., Доронина О. Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., Закон и право, 1998. С. 134.
3 Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы
реализации. М., ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 600.
ческими полномочиями4. Поэтому конституционно-исполнительное производство должно стать составной частью исполнительного производства. Судебные приставы могли бы принимать к своему производству решения не только судов общей и арбитражной юрисдикции, но и решения судов конституционной юстиции. Для этого требуется внесение соответствующих изменений в федеральный закон «Об исполнительном производстве».
В условиях отсутствия конституционно-исполнительного производства конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации могут только констатировать факт неисполнения решения Суда. Так, например, Уставный Суд Калининградской области 5 октября 2004 г. выступил с заявлением по вопросу юридической силы и исполнения решений Уставного Суда. В нем отмечается, что постановлением Уставного Суда от 16 июля 2004 г. признано не соответствующим Уставу Калининградской области положение ч. 1 ст. 29 областного закона «О статусе депутата Калининградской областной Думы», предусматривающее, что депутат в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть по инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении или организации без согласия областной Думы. 30 сентября 2004 г. областная Дума отклонила направленный на приведение в соответствие с действующим законодательством проект закона «О внесении изменений в закон Калининградской области «О статусе депутата Калининградской областной Думы», которым исключалось вышеуказанное положение закона, признанное Уставным Судом не соответствующим Уставу Калининградской области. Уставный Суд расценил данный факт как попытку неисполнения его решения и требований действующего законодательства5.
Данное заявление Суда, не имея юридической силы, представляет собой скорее моральный, чем правовой акт. Без конституционно-исполнительного производства конституционные и уставные суды не могут эффективно влиять на исполнение своих решений.
Исполнение решений Конституционного Суда РФ, конституционных и уставных судов субъектов РФ является обязанностью всех органов государственной власти и местного самоуправления и должностных лиц. Решения могут исполняться посредством принятия новых, изменения или дополнения действующих нормативных актов, пересмотра индивидуальных судебных и иных дел, изменения практики применения нормативных актов правоприменительными органами, осуществления мер организационного и иного характера.
Некоторые исследователи под механизмом исполнения решений Конституционного Суда РФ справедливо понимают формы их реализации. Т. М. Пряхина выделяет следующие формы реализации решений Конституционного суда РФ:
4 Саликов М. С. О конституционно-исполнительном производстве //Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., Старая площадь, 2001.С. 122.
5Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации //Дайджест оперативной информации. 2005. № 5. Ч. 1. С. 74.
- отмена, изменение или дополнение нормы закона в целом, или иного нормативного акта, признанного неконституционным;
- внесение изменений и (или) дополнений или прекращение действия договора между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, признанных полностью или частично не соответствующими Конституции Российской Федерации;
- приостановление процесса введения в действие и применения (ратификации или утверждения) международного договора Российской Федерации, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации;
- введение моратория на обращение к сложившимся правилам обыкновения правоприменительной практики, признанной не соответствующей Конституции Российской Федерации;
- практическое применение нормы закона или иного нормативного акта, скорректированного в соответствии с решением Конституционного Суда РФ;
- непосредственное обязательное правопонимание и обеспечение соответствия юридически значимых действий представительными, исполнительными и судебными органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, гражданами и их объединениями согласно толкованию Конституции РФ, данному Конституционным Судом РФ;
- непосредственное применение постановлений Конституционного Суда РФ в случае неисполнения его требований по приведению той или иной нормы в соответствии с Конституцией;
- изъятие из юридического оборота нормы закона, либо закона, иного нормативного акта, признанного Конституционным Судом не соответствующим Конституции, а значит лишенным юридической силы, недействующим;
- пересмотр дела, разрешенного на основе закона, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации6.
В механизме исполнения решений Конституционного Суда РФ важную роль играют федеральные органы государственной власти и в первую очередь - Президент Российской Федерации, который является гарантом Конституции. Президент вправе потребовать надлежащего исполнения решения Конституционного Суда, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти, признанных Судом неконституционными или основанных на положениях закона, противоречащих Конституции РФ, давать необходимые поручения Правительству, другим федеральным органам исполнительной власти.
Конституционный Суд также вправе рассчитывать на активные действия в выполнении его решений со стороны Прокуратуры РФ.
Отдельные исследователи считают, что установленный законодательством механизм исполнения решений достаточен для обеспечения гарантии исполнения решений органов конституционной юстиции. В частности, Т.Г.Морщакова считает, что «главная проблема исполнений решений Конституционного Суда - это проблема правоприменительной практики»7. Нам
6 Пряхина Т. М. Конституционная доктрина Российской Федерации. М., Закон и право, 2006. С. 191 - 192.
7 Морщакова Т. Г. Вопросы взаимодействия Конституционного
Суда Российской Федерации и судов иных видов юрисдикции
представляется, что этот механизм, особенно на уровне субъектов Российской Федерации, недостаточен, поскольку имеются случаи неисполнения или ненадлежащего исполнения решений Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Кроме того, следует иметь в виду и тот факт, что в сферах уголовной, гражданской, административной и арбитражной юстиции механизм принудительного исполнительного производства создан. В системе конституционной юстиции о таком механизме говорить преждевременно.
В условиях отсутствия в России конституционно-исполнительного производства конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации в целях своевременного исполнения решений этих судов занимаются обобщением юридической практики. Обобщение практики исполнения решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ возлагается на секретариаты этих судов. Полномочия секретариатов определяются в принятых судами Регламентах конституционных (уставных) судов. Так Регламентом Конституционного Суда Республики Тыва от 21 июля 2003 г. устанавливается, что секретариат Конституционного Суда систематически анализирует состояние дел по исполнению решений Конституционного Суда, причины неисполнения или ненадлежащего исполнения этих решений. Секретариат представляет судьям Конституционного Суда полугодовые и годовые информационно-аналитические отчеты об исполнении решений Конституционного Суда. В случае необходимости секретариату может быть дано поручение подготовить информацию об исполнении одного или ряда конкретных решений Конституционного Суда. При установлении факта неисполнения или ненадлежащего исполнения решения Конституционного Суда секретарь вносит на рассмотрение заседания Конституционного Суда предложения о мерах, которые могли бы способствовать обеспечению исполнения решения Конституционного Суда8.
Как видно из приведенной нормы, секретариаты конституционных (уставных) судов выполняют, главным образом, технические функции по обобщению практики исполнения решений этих судов. На них не возлагаются, да и не могут быть возложены функции по обеспечению исполнения решений конституционных (уставных) судов, поскольку эти суды в соответствии с региональным законодательством не занимаются исполнением собственных решений. У них нет исполнительного производства.
Поскольку к особым источникам права, носящим нормативно-интерпретационный характер, относятся не только решения конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, но и содержащиеся в них правовые позиции, то и последние требуют своего исполнения субъектами права, точно также как и решения конституционных (уставных) судов.
Одним из первых в юридической науке проблему исполнения правовых позиций применительно к Конституционному Суду РФ поставил Н. В. Витрук. Он упот-
//Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. . С. 56.
8 Регламент Конституционного Суда Республики Тыва от 21 июля 2003 г. // Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации //Дайджест оперативной информации. 2005. № 7. Ч. 1. С. 99-100.
ребил и сам термин «исполнение правовых позиций»9. О.Н.Кряжкова высказала несогласие с таким утверждением, обратив внимание на тот факт, что исполняются не сами правовые позиции, а решения Конституционного Суда, поскольку правовые позиции не обла-
10 ^
дают чертами исполнимости . Однако нам представляется более правильной первая точка зрения, так как органы государственной власти связаны правовыми позициями Конституционного Суда РФ и не могут от них отступить или преодолеть. С некоторой оговоркой можно принять и утверждение О. Н. Кряжко-вой, но только применительно к деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти. В данном случае можно вести речь только об учете, а не исполнении правовых позиций Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, поскольку эти органы являются представительными органами и представляют суверенную волю народа в законодательной сфере.
В качестве примера можно привести учет законодателем правовой позиции Конституционного Суда Республики Татарстан, содержащейся в постановлении Конституционного Суда республики от 15 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности ст. 17 республиканского закона «О государственной службе», согласно которой законодатель вправе устанавливать нормы о продолжительности стажа государственной службы, дающего право на выплату выходного денежного вознаграждения. Принятый впоследствии закон Республики Татарстан от 16 января 2003 г. «О государственной гражданской службе Республики Татарстан» установил право государственного служащего при выходе на пенсию на получение единовременного денежного вознаграждения при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет11.
Таким образом, исполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ и содержащихся в них правовых позиций относится к формам реализации права. При этом в равной степени субъектами права исполняется и мотивировочная часть судебного решения, поскольку именно в ней формируются правовые позиции, и резолютивная часть решения, составляющая собственно итоговое решение суда.
Решения и правовые позиции конституционных и уставных судов, кроме соблюдения и исполнения, могут также использоваться субъектами права по своему усмотрению и применяться. Применяются они, в частности, при выборе правовых норм, подлежащих применению. Если подлежащая применению правовая норма, ранее являлась предметом рассмотрению конституционного (уставного) суда, то она применяется на основе решения суда. Если же применяемая правовая норма была подвергнута толкованию конституционным (уставным) судом, то она применяется совместно с этим толкованием.
Следовательно, решениям и правовым позициям конституционных и уставных судов как источникам
9 Витрук Н. В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации //Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации .С. 47.
10 Кряжкова О. Н. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: теоретические основы и практика реализации судами России. М., Формула права, 2006. С. 103.
11 О состоянии конституционной законности в Республике Татарстан: деятельность Конституционного Суда. Казань, КС РТ, 2005. С. 17.
права присущи те же формы реализации права, что и любым другим нормативным правовым актам: соблюдение, исполнение, использование, применение. При этом основной формой реализации решений и правовых позиций конституционных и уставных судов субъектов РФ является именно их исполнение.
Отзыв
на статью «Проблемы исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты», выполненную к.ю.н., доцентом кафедры государственного и административного права Ульяновского государственного университета Артемовой Светланой Тагировной
Актуальность темы представленного исследования обусловлена тем, что в свете проводимой судебной реформы одной из наиболее важных задач остается проблема исполнимости решений конституционных (уставных) судов.
Достоинством работы является глубокая проработка и анализ различных доктринальных подходов по исследуемой проблеме.
Интерес представляют предложения автора, в частности о необходимости введения в законодательство понятия «конституционно-исполнительное производство». Выводы в достаточной степени аргументированы и теоретически обоснованны.
Данная статья не содержит секретных данных, публикуемые материалы являются оригинальными.
Статья «Проблемы исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты» рекомендуется для публикации в научном журнале, входящем в перечень ВАК.
Декан юридического факультета Пензенского государственного университета, доктор юридических наук,
Профессор В.В.Гошуляк
