CC BY
127
УДК 331.2 + 504.064.4 + 913
DOI: 10.24411/1728-323X-2019-16078
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ СХЕМЫ ОБРАЩЕНИЯ С ТВЕРДЫМИ КОММУНАЛЬНЫМИ ОТХОДАМИ КАК ОСНОВА БЕЗОПАСНОГО И УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ (ОБЗОР ПРАКТИКИ ВЫДЕЛЕНИЯ ЗОН ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОПЕРАТОРОВ В СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ)
В. А. Столбов, к. г. н.,
доцент кафедры социально-экономической
географии Пермского государственного
национального исследовательского
университета,
Ю. О. Белоногова, заведующая сектором
ФГБУ УралНИИ «Экология»,
А. З. Ощепкова, к. т. н.,
заместитель директора по инновациям
ФГБУ УралНИИ «Экология»
Пермь, Россия
В статье дан критический обзор практики выделения зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами (ТКО) при разработке территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, в субъектах Российской Федерации. Обзор дан с концептуальных позиций, господствующих в современной общественной географии: комплексообразования, территориальной организации общества, регионального капитала, перспективности, эффективности, безопасности и устойчивости регионального развития. Оценка подходов к выделению зон деятельности региональных операторов показала, что разработчиками территориальных схем при зонировании территории учитываются различные факторы, в ряде случаев обоснование выделения зон вообще не приводится. В рассмотренных территориальных схемах выделено от одной до двенадцати зон деятельности региональных операторов, некоторые схемы предполагают вариативность зонирования территории региона.
The article presents a critical review of practice of allocation areas of activity of regional municipal solid waste operator management during territorial waste management schemes development for Russian Federation subjects. The review is presented from the conceptual positions prevailing in modern social geography: complex formation, territorial organization of society, regional capital, perspectivity, efficiency, safety and sustainability of regional development. Assessment of approaches to the allocation areas of activity of regional operators found that the developers of territorial schemes take into account various factors during zoning the territory, in some cases, the rationale for the allocation of zones is not given at all. In the considered territorial schemes it is allocated from one to twelve zones of activity of regional operators, some schemes assume variability of zoning the territory of the region.
Ключевые слова: Территориальные схемы обращения с отходами, региональный оператор по обращению с ТКО, зоны деятельности региональных операторов, устойчивое развитие, экологическая безопасность региона, региональный капитал, территориальная организация общества, эффективность регионального развития, экологическая ответственность, экологические компетенции, территориальный межотраслевой комплекс, промышленность по переработке отходов.
Keywords: territorial waste management schemes, regional operator of the municipal solid waste management, areas of activity of regional waste management operators, sustainable development, environmental safety of the region, regional capital, territorial organization of society, the efficiency of regional development, environmental responsibility, environmental competencies, regional inter-industry complex, waste processing industry.
Введение. Решение задач поддержания качества и улучшения состояния окружающей среды является неотъемлемым атрибутом развитого национального сообщества. Формирование эффективной экологической инфраструктуры насущная потребность на всех иерархических уровнях территориальной организации общества — от поселенческого до государственного [1]. Функционирование подобных структурных образований имеет своей непосредственной целью обеспечение экологической безопасности территорий и создание условий для их устойчивого социально-экономического развития.
Важнейшим звеном экологической инфраструктуры является система обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО), которая в силу своей специфики (всеобщность, непрерывность функционирования, управляемость, доступность и т. д.) нуждается в особо детальной проработке. Субъекты Российской Федерации наделены полномочиями по разработке, утверждению и реализации территориальных схем и региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с ТКО, на основании статьи 6 Федерального закона № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [2].
Согласно действующему законодательству каждый субъект Федерации должен разработать и утвердить территориальную схему обращения с отходами, и наделить тех или иных юридических лиц статусом регионального оператора по обращению с ТКО. Региональный оператор, определяемый на срок в пределах 10 лет, будет обеспечивать в зоне своей деятельности на территории субъекта Российской Федерации организацию всего процесса обращения с ТКО (накопления, сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения) в соответствии с утвержденной региональной программой и территориальной схемой обращения с отходами.
Территориальная схема субъекта Федерации является документом стратегического планирования, непосредственно затрагивающим интересы всех жителей региона. В конечном итоге успешная реализация территориальных схем способствует минимизации депонирования отходов, стимулирует организацию эффективной системы обращения с ними, содействует формированию комфортной среды жизнедеятельности, наращиванию всех компонентов регионального капитала, созданию благоприятного инвестиционного климата, позиционирует регион в национальном и глобальном пространствах как успешной и позитивной территории [3].
Система обращения с отходами производства и потребления на территории субъектов Федерации должна предусматривать вовлечение отходов в процессы регионального общественного воспроизводства, возвращая максимально возможному количеству использованных ресурсов утраченные потребительские ценности. Неотъемлемой частью этой системы является подсистема обращения с ТКО.
Гипотеза. Региональная подсистема обращения с ТКО должна представлять собой территориальный межотраслевой комплекс, представленный субъектами хозяйствования разных видов экономической деятельности, объединенных на следующих принципах:
— участие в процессах обращения с ТКО;
— последовательность технологических процессов (этапы обращения с ТКО);
— нацеленность на устойчивое развитие и экологическую безопасность региона;
— целостность, комплексность и единство органов управления;
— заинтересованность всех участников в результатах функционирования;
— достижение максимальной экономической, социальной и экологической эффективности.
В большей или меньшей мере эти характеристики должны присутствовать и у территориальных подразделений региональной системы — зон деятельности региональных операторов, которые должны соответствовать целостным формам территориальной организации общества [4].
В качестве подобных форм пространственной организации общества в социально-экономической географии рассматриваются территориально-общественные системы (ТОС) разного иерархического уровня. С точки зрения эффективного обращения с ТКО наиболее интересен уровень внутрисубъектных социально-экономических округов (экономических микрорайонов). В границах таких пространственных образований замыкаются основные процессы жизнедеятельности
представителей региональных сообществ (социумов) — трудовые, демографические, бытовые, рекреационные, познавательные, образовательные и т. д. Соответственно, в процессе удовлетворения населением своих жизненных интересов, потребляемые товары переходят в категорию ТКО и «оседают» в пределах такой территориальной системы. В пределах подобных систем складывается, как правило, единая система расселения и транспортная система, обеспечивающие оптимальную пространственно-временную доступность мест труда, быта и отдыха. Следует отметить, что большинство товаров и услуг повседневного и периодического спроса, как правило, производятся также в непосредственной близости к потребителю. Поскольку процесс производства и «преобразования» потребительских ценностей в отходы потребления осуществляется в таких четко заданных территориальных рамках, в них же целесообразно формировать и зональные системы обращения с образующимися отходами. Совокупность перечисленных факторов служит значимым основанием для формирования именно в этих границах зон деятельности региональных операторов по обращению с ТКО.
К сожалению, в настоящее время отсутствует единая система социально-экономического районирования территории страны. Последние исследования подобного рода выполнялись еще в СССР Советом по изучению производительных сил при Госплане СССР, ЦНИИПИ Градостроительства и Центром по проблемам народонаселения при МГУ [5—7]. Плановые документы, принятые на основе этих разработок — «Схемы районной планировки...», имели временной горизонт в 35—40 лет и сегодня не используются. В настоящее время проводятся отдельные исследования по выделению социально-экономических микрорайонов в некоторых регионах РФ, но они имеют фрагментарный характер и базируются на разных методологических принципах. Поскольку процессы общественного воспроизводства весьма консервативны и слабо подвержены масштабным преобразованиям, представляется целесообразным вернуться к использованию результатов социально-экономического районирования субъектов Российской Федерации для целей выделения зон деятельности региональных операторов по обращению с ТКО.
Комплексное и всестороннее обоснование пространственно-организационной составляющей территориальных схем, которая заключается в том числе и в выделении зон деятельности региональных операторов в сфере обращения с ТКО, является неотъемлемой предпосылкой успешной их реализации субъектами Федерации.
Следует отметить, что в действующем законодательстве не определены критерии выделения зон деятельности региональных операторов. Федеральным законом № 503-Ф3 от 31.12.2017 в части конкретизации этой категории указывается лишь то, что «зона деятельности регионального оператора представляет собой территорию или часть территории субъекта Российской Федерации, на которой региональный оператор осуществляет деятельность на основании соглашения, заключаемого с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации» и «зоны деятельности региональных операторов должны охватывать всю территорию субъекта Российской Федерации и не должны пересекаться» [8].
При отсутствии предварительного научного задела о пространственной организации субъектов Федерации, задача по выделению зон деятельности региональных операторов оказалась для разработчиков территориальных схем непростой. Ее решение требует не только учета огромного количества факторов, но и конструктивного системного мышления, заведомо предполагая формирование основ эффективной деятельности операторов на достаточно длительный перспективный период.
В реальности подходы и методы разработчиков территориальных схем обращения с отходами к выделению зон деятельности региональных операторов отличаются крайним разнообразием. В одном случае авторы документа предлагают выделить в единую операционную зону всю территорию субъекта Федерации. На этой точке зрения настаивают в Омской и Новосибирской областях. В других случаях зоны деятельности ограничиваются одним муниципальным образованием (Козловский район в Чувашии и ЗАТО Знаменск в Астраханской области). Различия в основных параметрах таких зон достигают гипертрофированных значений (табл. 1).
По величине территории предлагаемые зоны различаются в 3000 раз, по объемам образования
отходов почти в 200 раз, а по численности населения — в 144 раза. Только по плотности населения различия менее существенны — в 33,8 раза. А ведь это параметры, отражающие предполагаемую транспортную работу (площадь зоны), масштабы возможных грузоперевозок (объемы образования ТКО), степень освоенности территории и уровень концентрации социально-экономического потенциала (число жителей и плотность населения). Как ни парадоксально, но именно большой дифференциацией указанных параметров руководствуются в своих решениях авторы территориальных схем Новосибирской и Омской областей.
Интересны доводы, которые приводят сторонники единой зоны деятельности оператора на всей территории региона. И в Омской области и в Новосибирской они примерно одинаковы, как близки и черты хозяйственного освоения территорий областей. По мнению разработчиков новосибирского документа: «Основная часть населения сконцентрирована в Новосибирской агломерации, которая находится на востоке области... Учитывая данное обстоятельство, предоставляется затруднительным выполнение функций регионального оператора несколькими юридическими лицами, так как объективно не представляется возможным предоставить схожие условия исходя из территориального принципа разделения обязанностей».
В территориальной схеме Омской области аналогичная ситуация обосновывается экономическими расчетами. Проведены они для 6 вариантов деления Омской области. По результатам экономических оценок определено, что в целом, кластеры обращения с отходами (зоны действия операторов), не обслуживающие город Омск, экономически не привлекательны. Предполагаемая окупаемость зон деятельности операторов вне областного центра от 13 до 100,62 лет. Деление города Омска также не приводит (варианты 2, 4, 5) к экономической привлекательности большин-
Таблица 1
Различия основных параметров предлагаемых зон деятельности региональных операторов
в некоторых регионах
Зона деятельности регоператора Площадь Население Плотность населения Ежегодный объем образования ТКО
км2 max/min раз тыс. чел. max/min раз чел/км2 max/min раз тыс. т max/min раз
Новосибирская область 177 756 3002,6 2779,6 144,2 15,64 33,8 1269,5 192,3
Омская область 141 140 1972,6 13,98 1158,0
Козловский район (Чувашия) 516,75 19,3 37,3 7,9
ЗАТО Знаменск (Астраханская область) 59,2 27,9 471,9 6,6
ства зон, следует также отметить высокий общий тариф (свыше 620 руб./куб. м) для северной зоны Омской области. Необходимо подчеркнуть, что это весьма редкий случай экономического расчета предполагаемых тарифов на удаление ТКО.
Вряд ли такой подход можно признать рациональным. Наличие больших территориальных различий требует, как правило, и конкретно-специализированных усилий по осуществлению любых видов экономической деятельности с учетом местных особенностей. Такая ситуация неизбежно вынудит единого оператора создавать специализированные территориальные подразделения, стремящиеся замкнуть основную часть процессов по обращению с отходами в границах своей зоны ответственности. Значительные вариации экономических показателей потребуют перераспределения финансовых потоков внутри компании и будут компенсированы, скорее всего, за счет тарифов для жителей столичной агломерации. А отсутствие конкуренции сделает деятельность оператора еще менее прозрачной и контролируемой. В имеющихся научных работах по социально-экономическому районированию России Омская и Новосибирская области объединяют по 5 экономических микрорайонов, представляющих собой достаточно целостные хозяйственные комплексы [7]. Это указывает на возможность более дробного зонирования территорий для целей эффективного обращения с ТКО.
Подобную точку зрения на принципы выделения зон деятельности региональных операторов демонстрируют авторы Архангельской территориальной схемы в области обращения с отходами. Они предлагают три варианта зонирования области на 10, 3 и одну зону. В первом случае границы зон определяются путем группировки муниципалитетов вокруг наиболее крупных объектов обращения с отходами, что уменьшает плечо вывоза и дает возможность в ряде муниципальных образований (Пинежский, Лешуконский районы, городские округа: Архангельск, Северодвинск, Но-водвинск) транспортирования отходов по двух-этапной схеме. Как отмечают авторы, при этом варианте создаются условия высокой конкуренции, но объемы образования отходов в каждой зоне незначительны, что приводит к высоким издержкам операторов. Различия в удельных затратах операторов достигают 22-кратной величины, а к 2026 г. снизятся до 62 %.
Вариант деления области на 3 зоны действия региональных операторов включает в себя группировку муниципальных образований по равенству соотношения плечо вывоза — количество отходов. В таком варианте в одну зону входят муниципальные образования с высокой концентра-
цией населения, значительной массой образования отходов и с территорией, существенно уступающей двум остальным. Территории второй и третьей зон имеют состав муниципальных образований, сбалансированный по высокому и низкому количеству образования отходов, удовлетворяющий проектные мощности вводимых объектов обращения с отходами. При этом варианте объемы образования отходов по зонам отличаются в 2,8 раза, а предполагаемый тариф — в 9,5 раз.
Авторы архангельской территориальной схемы настаивают на реализации третьего варианта — создания на территории области единой зоны деятельности регионального оператора, мотивируя это соответствующими экономическими расчетами, хотя на рубеже 2026 г. тарифы одно- и трехзонного вариантов практически равны (4097 и 4300 руб./т с учетом НДС).
Одно- и двухзональные варианты схемы предлагает рассмотреть и территориальная схема обращения с отходами Калининградской области. При этом предлагается учитывать следующие положения:
1. Удельные финансовые затраты на содержание и обеспечение функционирования аппарата региональных операторов.
2. Уровень организации системы обращения с отходами.
3. Процесс формирования тарифов на обращение с отходами.
4. Уровень эффективности контроля со стороны органов государственной власти.
5. Прозрачность услуг по обращению с отходами.
В случае выделения двух зон они различаются по населению в 2,6 раза, по величине образующихся отходов в 2,3 раза. Отмечая за двухзональной схемой ряд преимуществ, разработчики все же признали наиболее приемлемым для реализации первый (одна зона) вариант. В сетке районирования России Е. Е. Лейзеровича на территории Калининградской области выделяются три экономических микрорайона [7].
По две зоны деятельности региональных операторов авторы-разработчики территориальных схем предлагают выделять в Астраханской, Иркутской и Мурманской областях. В Астраханской области обоснование выделения зон отсутствует. Зоны определены постановлением министерства ЖКХ Астраханской области от 12.08.2016 № 36-П «Об утверждении Порядка сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора) на территории Астраханской области». Вся область, за исключением ЗАТО Знаменск, отдана в распоряжение одного оператора. Необходимость выделения ЗАТО в самостоятельную опера-
Зона 2
Численность населения — 27 634 человек: Прогнозное количество образующихся ТКО — 6632,88 тонн (33,164 тыс. м3)
объекты, включенные в ГРОРО (таблица 8)
планируемые объекты (таблица 10) планируемые площадки временного накопления ТКО (таблица 11)
Зона 1
Численность населения — 993 892 человек: Прогнозное количество образующихся ТКО — 484 225,12 тонн (2 363,42 тыс. м3)
1. МО «Ахтубинский район»;
2. МО «Володарский район»;
3. МО «Енотаевский район»;
4. МО «Икрянинский район»;
5. МО «Камызякский район»;
6. МО «Красноярский район»;
7. МО «Лиманский район»;
8. МО «Наримановский район»;
9. МО «Приволжский район»;
10. МО «Харабалинский район»;
11. МО «Черноярский район»;
12. МО «Город Астрахань»;
13. МО «ЗАТО Знаменск»
Рис. 1. Зонирование территории Астраханской области для региональных операторов, функционирующих
в сфере обращения с отходами1
1 Источник: Территориальная схема обращения с отходами, в том числе твердыми коммунальными отходами, на территории Астраханской области, утвержденная постановлением Министерства ЖКХ Астраханской области от 23.09.2016
№ 42-п.
ционную единицу определяется статусом муниципального образования и вынужденной спецификой деятельности оператора на его территории. При этом зоны различаются по населению в 35,6 раза, а по масштабам ежегодно образующихся отходов — в 73,4 раза (рис. 1).
Главным принципом, определившим сетку зонирования Иркутской области, было «наличие объектов инфраструктуры по обращению с ТКО». Предлагаемые зоны различаются по населению в 2,7 раза, по площади в 1,2 раза. Для региона, занимающего территорию в 775 тыс. км2, организация эффективной схемы обращения с отходами двумя операторами весьма проблематична. В схеме Е. Е. Лейзеровича Иркутской области отведены целых 9 микрорайонов [7].
В Мурманской области зоны деятельности региональных операторов определены исключительно по географическому признаку. На территории области выделены две технологические зоны,
весьма близкие по основным характеристикам, что позволяет рассчитывать на близость и их экономических параметров. Северная и Южная технологические зоны различаются по населению в 1,9 раза, объемам образования ТКО в 1,3 раза.
Два варианта функционального зонирования территории представлено и в территориальной схеме обращения с отходами Кемеровской области (рис. 2). При этом четко прописаны принципы их выделения:
1. Совпадение границ зон деятельности региональных операторов с административными границами поселений.
2. Введение единых тарифов региональных операторов на обращение с твердыми коммунальными отходами в различных зонах.
3. Максимальная ответственность регионального оператора за транспортирование твердых коммунальных отходов в пределах его зоны деятельности (минимизация перемещения твердых
коммунальных отходов между различными зонами деятельности).
Сопоставление вариантов деления Кемеровской области на две и три зоны показало, что деление на две зоны более эффективно как с точки зрения логистической модели, так и с точки зрения финансовой модели расчета тарифов. Удивительным образом в каждую из зон вписываются целостные экономические микрорайоны общероссийской сетки [7].
По три зоны деятельности региональных операторов предлагается выделить в Кировской области, Москве и Свердловской области. Принципы выделения зон в Кировской области не определены, но по основным характеристикам они существенно разнятся: по населению в 10 раз, по объемам образующихся отходов — в 6,3 раза.
Схема зонирования Кировской области приведена на рис. 3.
Разработчики территориальной схемы обращения с отходами города Москвы подошли к проблеме зонирования неординарно. Это единственная схема, где принципом зонирования являются особенности образования, обработки и утилизации отходов. Фактически это специализация территории. Авторы московской схемы предлагают выделить в городском пространстве три зоны:
1. Территории, на которых образуются и/или обрабатываются, утилизируются и обезвреживаются отходы при водоотведении и водоснабжении, предлагается дать условное название «Зона водоотведения».
2. Территории со значительной долей образования отходов в нежилом секторе по сравнению
2 Источник: Территориальная схема обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Кемеровской области, утвержденная постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 26.09.2016 № 367.
3 Источник: Территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Кировской области, утвержденная распоряжением Министерства охраны окружающей среды Кировской области от 15.12.2016 г. № 20.
с жилым (не относится к Северному округу, где отходы тяготеют к жилому сектору) и очевидным превышением отходов производства над отходами потребления, можно дать условное название «Промышленная зона».
3. Территории со средними показателями по городу, можно дать условное название «Среднестатистическая зона».
Зоны относительно незначительно различаются по основным характеристикам — по территории в 4,7 раза, населению — в 4,9 раза, объему
образования отходов — в 2,7 раза. Подход интересен тем, что специфика образования отходов способствует эффективному подбору наилучших технологий их обработки и утилизации.
Свердловская область в качестве зон деятельности региональных операторов предлагает выделить так называемые административно-производственные объединения (АПО), определяемые по следующим критериям:
1. Снижение затрат на вывоз и захоронение неутильных фракций ТКО.
2. Невозможность в ряде случаев доставки не-утилизируемых фракций за пределы муниципального образования.
3. Наличие объектов обработки (переработки) и размещения отходов.
4. Каждая зона имеет в себе крупный административный центр, что дает возможность централизованного управления, а также решения вопросов и принятия решений относительно транспортной логистики.
5. Учитывалось распределение объемов отходов, образующихся на территории муниципальных образований. Учтен также тот факт, что объекты сортировки и захоронения отходов должны располагаться вдалеке от населенных пунктов.
Сам по себе перечень принципов отражает комплексный (социально- эколого -экономичес -кий) подход к оптимизации процессов обращения с отходами в регионе. Кроме того, по территориальной схеме в ряде АПО предусмотрено выделение кластеров, видимо в качестве специализированных территориальных структур региональных операторов.
По четыре зоны деятельности региональных операторов предполагается выделить в Республике Бурятия и Липецкой области. В Бурятии границы зон определяются:
1. Правилами проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 05.09.2016 № 881.
2. Обеспечением усреднения эксплуатационных издержек в сфере обращения с ТКО.
3. Созданием экономически привлекательных основ и социально приемлемых условий деятельности региональных операторов. Объединение источников образования с различным количеством отходов.
4. Наличием полного комплекса операций по обращению с ТКО.
5. Территориальной близостью источников образования друг к другу.
Большие территориальные диспропорции в размещении населения и хозяйства привели к тому, что зоны получились крайне неравнозначные. По населению они различаются в 7,2 раза, по объему образования отходов — в 387,4 раза. Сетка экономического микрорайонирования России предусматривала членение территории республики на 8 хозяйственных комплексов [7].
Очень близка к сетке экономического районирования России схема зонирования Липецкой области (4 зоны против 3 микрорайонов). Это
связано с принципами, положенными в ее основу. Они носят явный социально-экономический подтекст:
1. Число жителей. Соотношение городского и сельского населения.
2. Концентрация промышленности.
3. Уровень развития транспортной сети.
4. Объемы образующихся отходов.
5. Мощности объектов по переработке и размещению отходов.
Отсюда и относительная однородность выделенных зон. По годовому объему образования отходов они различаются только в 4,2 раза.
Неоднозначно подошли к проблемам зонирования территории авторы территориальной схемы обращения с отходами Приморского края. С одной стороны, они выделили в регионе 5 технологических зон (межрайонных систем), заложив в их основу показатели эффективности обращения с отходами. Согласно замыслу авторов межрайонные системы отличаются по характеру специализации и по основным направлениям развития. Технологическая зона представляет собой территорию, на которой образуются твердые коммунальные отходы, перемещение которых целесообразно и экономически обосновано осуществлять на один межмуниципальный объект обращения с ТКО на досортировку (при раздельном сборе отходов на контейнерной площадке) и обработку, а затем — в индустриальный парк на переработку и утилизацию.
Двусмысленность решения заключается в том, что к деятельности в зонах предполагается допустить только одного оператора.
Отличительной особенностью территориальной схемы являются три уровня обращения с твердыми коммунальными отходами.
На I уровне происходит сбор отходов. Он включает также приемные пункты вторсырья и площадки временного накопления отходов.
На II уровне находятся межмуниципальные комплексы ТКО, на которых происходит сортировка и захоронение отходов, не подлежащих дальнейшей переработке и использованию в качестве вторичного сырья. Согласно территориальной схеме не все собранные отходы будут поступать на межмуниципальные комплексы, часть из них, в случае селективного сбора отходов, поступит непосредственно на III уровень — в индустриальные парки.
III уровень — межмуниципальные экологические отходоперерабатывающие комплексы или индустриальные парки по переработке отходов. Территориальной схемой обращения с отходами предусмотрено создание 5 индустриальных парков в Партизанском, Надеждинском, Спасском,
Дальнереченском муниципальных районах и в Дальнегорском городском районе. Число зон, так же как и индустриальных парков, близко к количеству экономических микрорайонов (7), выделяемых в Приморском крае.
Достаточно дробное зонирование территории предлагается в территориальных схемах обращения с отходами Воронежской, Орловской областей и Республики Чувашия. В первом случае предлагается сформировать 8 зон, каждая из которых характеризуется следующими признаками:
1. Объединяет несколько муниципальных образований.
2. Имеет достаточное число объектов, необходимых для эффективного обращения с отходами.
3. Организация зон соответствует положениям Комплексной схемы обращения с отходами на территории Воронежской области, утвержденной приказом департамента природных ресурсов и экологии Воронежской области от 20.02.2014 № 49.
На территории Орловской области и Республики Чувашия выделено по 9 зон.
В качестве важнейших критериев выделения предлагается рассматривать:
1. Наличие полигонов для размещения отходов производства и потребления.
2. Учет направления потоков ТКО от сельских поселений, с попутным охватом других сельских поселений по пути транспортирования ТКО к мусороперегрузочной станции, а также расстоянием до самой станции.
3. Предпочтительное взаимодействие по транспортированию ТКО сельских поселений одного района.
В результате зонирование получилось слишком дробным, а параметры зон характеризуются большим разбросом. Например, в Чувашии зоны различаются по населению в 37,6 раза, объему образующихся отходов — в 39,1 раз, а в качестве самостоятельной зоны предлагается даже отдельный муниципальный район — Козловский.
В целом заметна тенденция — чем более освоена территория, чем плотнее она заселена и обустроена, чем радужнее ее дальнейшие перспективы, тем более дробным и «убористым» предлагается зонирование территории. В этом плане оправданно выглядит сетка из 11 зон деятельности региональных операторов, предложенная в территориальной схеме для Краснодарского края. Ранее там выделялось только 9 экономических микрорайонов.
Результаты
При отсутствии единых принципов формирования зон деятельности региональных опера-
торов в большинстве разработанных субъектами Федерации территориальных схем зоны деятельности региональных операторов определены либо интуитивно, либо по признакам, не подкрепленным необходимыми научными изысканиями. В то же время в силу стратегической значимости документа к решению подобных задач необходимо подходить с позиции всесторонней научной обоснованности.
Зоны деятельности региональных операторов являются ключевым территориальным звеном региональной системы обращения с отходами. В основу таких звеньев должен закладываться целостный кластер, обеспечивающий рациональную схему сбора и удаления ТКО. Не исключено, что в пределах зоны деятельности регионального оператора могут замыкаться отдельные звенья обращения с отходами, в том числе и эффективная переработка утильных фракций ТКО.
При выделении зон деятельности региональных операторов целесообразно принимать во внимание результаты социально-экономического районирования регионов — делимитация целостных ТОС.
Эффективность функционирования региональных систем обращения с отходами во многом определяется интеграционным характером межмуниципальных взаимодействий, что серьезно сдерживается действующей нормативно-правовой базой.
В отдельных случаях целесообразно рассматривать выделение зон, включающих участки территорий двух и более субъектов Федерации. Особенно актуальна эта проблема для городов федерального подчинения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) и их метрополитенских ареалов. Возможности такого взаимодействия предусмотрены в действующем законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [9].
Результаты деятельности территориальных комплексов по обращению с ТКО должны отвечать интересам региона, способствовать росту его капитализации (ценности) в системе координат российского и мирового сообщества, содействовать устойчивому развитию территории и повышению благосостояния населения.
Большинство указанных замечаний объясняется отсутствием предварительных научных обоснований определения понятия «зона деятельности регионального оператора», критериев их выделения, принципов формирования, параметров и показателей оценки эффективности. Решение этих вопросов должно базироваться на имеющемся научно-методологическом базисе социально-экономического районирования с учетом современных реалий.
Библиографический список
1. Ощепкова А. З. Экологическая инфраструктура: реальность, требующая осмысления. Проблемы и перспективы географических исследований: юбилейный сборник научных трудов / А. З. Ощепкова, В. А. Столбов. — Пермь: ПГУ, 2001. — С. 70—84.
2. Об отходах производства и потребления [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 31.12.2017). — Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Столбов В. А. Региональный капитал / В. А. Столбов, М. Д. Шарыгин. — Пермь: ПГНИУ, 2016. — 528 с.
4. Белоногова Ю. О. Эффективное обращение с твердыми коммунальными отходами — одно из важнейших направлений решения экологических проблем территории / Ю. О. Белоногова, А. З. Ощепкова, В. А. Столбов // Урбанистика. Вестник ПНИПУ. — 2017. — № 4. — С. 5—23.
5. Районная планировка: справочник проектировщика. — М.: Стройиздат, 1986. — 325 с.
6. Хорев Б. С. Региональная политика в СССР. — М.: Мысль, 1989. — 284 с.
7. Лейзерович Е. Е. Экономические микрорайоны России. — М., 2004. — 128 с.
8. О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 31.12.2017 № 503-ФЗ. — Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. О стратегическом планировании в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017). — Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
TERRITORIAL SCHEMES OF MUNICIPAL SOLID WASTE MANAGEMENT
AS A BASIS FOR SAFE AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF THE REGIONS:
REVIEW OF THE PRACTICE OF ALLOCATION AREAS OF ACTIVITY OF REGIONAL MUNICIPAL SOLID
WASTE OPERATORS IN RUSSIAN REGIONS
V. A. Stolbov, Ph. D. (Geography), Associate Professor at the Department of Socio-economic geography, Perm State Research University, [email protected],
Yu. O. Belonogova, Head of Sector, Federal State Budgetaty Institution "Ural State Research Institute of Regional Ecological Problems", [email protected],
A. Z. Oschepkova, Ph. D. (Technics), Deputy Director for Innovations,
Federal State Budgetaty Institution "Ural State Research Institute of Regional Ecological Problems", [email protected], Perm, Russia
References
1. Oschepkova A. Z. Ecologicheskaya infrasructura: realnost, trebuyuschaya osmysleniya. [The problems and prospects of geographical research: anniversary of scientific works]. A. Z. Oshchepkova, V. A. Stolbov. Perm, PSU, 2001. P. 70—84. [in Russian].
2. Ob othodah proizvodstva i potrebleniya [Electronic resource]: Federal law No. 89-FZ of 24.06.1998 (as amended on 31.12.2017). Access from help legal system ConsultantPlus. [in Russian].
3. Stolbov V. A. Regionalniy capital. V. A. Stolbov, M. D. Sharygin. Perm, PSU, 2016. 528 p. [in Russian].
4. Belonogova Yu. O. Effectivnoe obrashchenie s tverdymy kommunalnymy othodami — odno is vazhneyshih napravleniy resh-eniya ecologicheskih problem territorii. Yu. O. Belonogova, A. Z. Oshchepkova, V. A. Stolbov. Urbanistika. Vestnik PNIPU. 2017. No. 4. P. 5—23. [in Russian].
5. Rayonnaya planirovka: spravochnik proektirovshchika. Moscow, Sroyizdat. 1986. 325 p. [in Russian].
6. Horev B. S. Regionalnaya politika v SSSR. Moscow, Mysl. 1989. 284 p. [in Russian].
7. Leyzerovich, E. E. Economicheskie mikrorayony Rossii. Moscow. 2004. 128 p. [in Russian].
8. O vnesenii izmeneniy v Federalniy zakon "Ob othodah proizvodstva i potrebleniya" i otdelnye zakonodatelnye akty Rossi-yskoy Federatsii [Electronic resource]: Federal law No. 503-FZ of 31.12.2017. Access from help legal system Consultant Plus. [in Russian].
9. O strategicheskom planirovanii v Rossiyskoy Federatsii [Electronic resource]: Federal law No. 172-FZ of 28.06.2014 (as amended on 31.12.2017). Access from help legal system Consultant Plus. [in Russian].
