CC BY
38
УДК 332.1
Т.В. Малеева, Е.С. Мищеряков
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ РОССИИ
Для большинства развитых государств характерно наличие общегосударственной системы расселения и продуманной политики развития территории, включая городские и сельские поселения, межселенные связи, транспортную инфраструктуру. Россия же вступила в XXI столетие без общероссийской стратегии развития системы поселений, что во многом обусловлено реалиями ее многовекового исторического опыта.
Российская Федерация - самое большое государство мира, ее территория составляет свыше 17 млн км2 (11,46 % площади всей суши), располагается на территории двух континентов, в четырех климатических поясах. Около 2/3 ее территорий (так называемые незаселенные территории) не включены в промышленное и аграрное хозяйство и представляют собой уникальный планетарный ресурс России [1].
Древнерусское государство формировалось при активной роли городов - опорных центров народов и княжеств. Изучение и освоение современной территории Российской Федерации происходило поэтапно на протяжении более девяти веков. В Х1-ХУ вв. совершались путешествия на восток новгородцев и поморов, в ХУ-ХУ1 вв. - военные походы московских князей в Западную Сибирь, в ХУ1-ХУ11 вв. -государственные экспедиции в Сибирь и на Дальний Восток. В дальнейшем освоению новых территорий способствовали результаты работы экспедиций В.И. Беринга, Н.М. Пржевальского, В.К. Арсеньева и др. Развитие и освоение территории Российской империи до ХХ в. зависело в основном от необходимости обеспечения безопасности государства и снабжения армии, было направлено на поиск месторождений полезных ископаемых, которые обеспечивали необходимыми ресурсами Европейскую часть Российской империи.
С образованием СССР возникла острая необходимость в форсированном освоении
огромных территорий. Начиная с 20-х гг. ХХ в. на территории страны велось активное строительство новых городов и сел, основным назначением которых было освоение ресурсного потенциала; перспективы их развития во многом определялись ресурсами и планами отраслевых министерств и ведомств.
В ходе реконструкции старых городов и строительства новых возникла необходимость развития межселенных территорий, которые в большинстве случаев представляли собой сельскохозяйственные угодья и леса различных категорий, для размещения на них инфраструктурных объектов. Потребность в их обслуживании и содержании послужила толчком к началу разработки документов территориального планирования в форме проектов районной планировки. Процесс разработки схем территориального планирования районов и их согласования постепенно трансформировался в создание единой схемы территориального планирования для территорий всех субъектов СССР. Сформировалась система управления развитием территории страны, состоящая из разработанных документов территориального планирования районного, республиканского и государственного уровней.
На основании этих документов проводилась государственная политика по расселению населения, размещению производственных комплексов, строительству инженерной и транспортной инфраструктуры, что в условиях жесткой государственной административной системы дало значимый положительный эффект с определенными издержками, характерными для сложившегося типа социально-экономического развития. В методологическом же плане «территория» рассматривалась как объект для размещения производства, жилья, объектов соцкультбыта и необходимой инженерной и транспортной инфраструктуры. Считалось весьма незначитель-
^ЖаучнО-Технические>ведомости>СПбГПу2-2'>2
ным, а иногда и вообще игнорировалось мнение ученых, что территория - это еще объект демографической, экологической, техногенной и духовно-эстетической природы.
Политические и экономические изменения в 90-х гг. XX в. внесли свои коррективы в подходы к управлению развитием территорий. На фоне системного кризиса экономики и ослабления федерального начала в управлении произошли коренные изменения в структуре распределения территориальных ресурсов. На характер территориального развития в значительной мере повлияли изменение политико-территориального устройства страны, проводимые экономические реформы, децентрализация власти и демографические процессы.
Так, в связи с распадом СССР, в границах которого начала зарождаться и к 80-м гг. XX в. сложилась общесоюзная система территориального расселения, Россия оказалась в условиях разорванных территориальных связей, поскольку в СССР базовыми опорными центрами в системе расселения были, прежде всего, республиканские, краевые, областные и другие крупные города, общесоюзная инфраструктура транспорта и связи.
В значительной степени повлияли на территориальное развитие государства и экономические реформы. Программа приватизации государственной собственности, в том числе стратегических предприятий и предприятий военно-промышленного комплекса, повлекла за собой снижение производственного потенциала страны. В процессе приватизации значительная часть предприятий, перешедших в частную собственность, распродавалась по частям, либо закрывалась с последующей продажей оборудования за пределы РФ. Банкротство или закрытие градообразующих предприятий подстегнуло развитие негативных процессов не только в отдельных городах, но и в целых регионах. Снижение производственного потенциала привело к перераспределению производственной базы и концентрации большей части населения в Европейской части страны.
Децентрализация власти в 90-е гг. привела к уменьшению интереса федеральных органов управления к вопросам сбалансированного,
комплексного социально-экономического развития регионов. Кроме того, под сомнение была поставлена целесообразность разработки документов территориального планирования даже на уровне городов, не говоря уже о скоординированных планах развития территории на уровне субъектов РФ и страны в целом.
Негативное влияние на процессы территориального развития оказали и демографические изменения. Начиная с 1992 г. впервые после окончания Великой Отечественной войны на территории Российской Федерации начался процесс депопуляции: низкая рождаемость и высокая смертность. Единственным источником пополнения населения стала внешняя миграция, без которой численные потери населения были бы почти в два раза больше. Внутренняя миграция обрела характер интенсивного переселения с сельских территорий в города, из Сибири и Дальнего Востока - в Европейскую часть РФ, а также гипертрофированного переезда населения в крупнейшие города России -Москву и Санкт-Петербург. Произошло значительное перераспределение производительных сил на территории страны.
Все эти процессы, взаимоусугубляя друг друга, в значительной степени повлияли на современный облик территории Российской Федерации и обострили проблемы управления сбалансированным социально-экономическим развитием страны и ее регионов. Сложившаяся реальность требует общегосударственной целенаправленной политики позитивного развития территорий страны, изменения методологии разработки планов развития территорий и подходов к их реализации.
Сегодня общепризнано, что территориальное планирование - один из наиболее эффективных инструментов развития территории. Например, этого мнения придерживаются участники конференции «Формирование инвестиционной привлекательности Российских регионов средствами территориального планирования», прошедшей в рамках X Международного инвестиционного форума «Сочи-2011». Основным выводом дискуссий было утверждение: «Территориальное планирование - основа устойчивого развития и инвестиционной привлекательности регионов» [2].
В последние годы федеральные органы предпринимают некоторые действия в области регулирования пространственного развития страны. Так, Федеральный закон Российской Федерации № 324-ФЗ от 04.12.2007 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дал импульс к восстановлению системы территориального планирования, обязав субъекты РФ и муниципальные образования разработать соответствующие документы [3].
Правовые аспекты разработки документов территориального планирования (схем территориального планирования Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных районов, генеральных планов поселений и городских округов) определены Градостроительным кодексом РФ (далее - Кодекс) [4]. После введения в действие Кодекса в этот важнейший концептуальный документ уже более двадцати раз вносились изменения. Корректировка положений Кодекса была обусловлена разными причинами: например, изменениями в порядке осуществления государственной экспертизы проектной документации, введением института саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства, необходимостью обеспечения объектов требованиям энергоэффективности, усилением контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности на региональном и муниципальном уровне, формированием правовой базы развития застроенных территорий и т. д., вплоть до терминологических уточнений.
В 2011 г. изменения, внесенные в Кодекс, коснулись концептуальных положений по разработке документации территориального планирования. Существенно изменился обязательный состав схем территориального планирования РФ и состав схем субъектов РФ. В новой редакции Кодекса документами территориального планирования РФ являются схемы в следующих областях: федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения; оборона страны и безопасность государства;
энергетика; высшее профессиональное образование; здравоохранение.
Заметим, что включение в состав документации отдельных схем по планированию размещения объектов высшего профессионального образования и здравоохранения на федеральном и региональном уровне свидетельствует о повышении внимания к обеспеченности объектами образования и здравоохранения, признании чрезвычайной важности данных сфер, которые носят не просто социальный характер, но и являются стратегически важными для обеспечения устойчивости развития страны в целом.
В новой редакции Кодекса из состава федеральных схем исключены схемы естественных монополий (которые, по сути, дублировали схемы транспорта и энергетики), а также схемы космической деятельности,. В ряде случаев это логично, однако целесообразность исключения схем особо охраняемых природных территорий и чрезвычайных ситуаций весьма сомнительна, поскольку экологическое состояние многих территорий нашей страны требует особого внимания, нередки и чрезвычайные ситуации.
Функции основного регулятора в вопросах территориального планирования на федеральном уровне закреплены за Министерством регионального развития РФ. В настоящее время наметилась активизация его нормотворческой деятельности в этом направлении. Завершается разработка требований к составу и содержанию региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, утверждены «Методические рекомендации по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов». По понятным причинам Методические рекомендации не могут противоречить положениям Градостроительного кодекса в части обязательного состава и содержания проектов генеральных планов. Но в них приводятся разъясненные требования (например, указывается необходимость учитывать инвестиционные планы развития государственных естественных монополий), отмечается возможность разработки следующих дополнительных разделов и подразделов [5]:
- Взаимосвязь с соседними муниципальными образованиями, субъектами Российской Федерации;
Научно-технические ведомости СПбГПУ 2-2' 2012. Экономические науки
- Природно-ресурсный потенциал территории;
- Демографические и трудовые ресурсы, каркас расселения;
- Прогноз развития экономической подсистемы муниципального образования, инвестиционная привлекательность территории, развитие промышленности и сельского хозяйства;
- Целевые программы федерального, регионального и муниципального уровня, инвестиционные программы субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса;
- Комплексная оценка территории, ее пространственная организация и функциональное зонирование, транспортный каркас и природные элементы планировочного каркаса;
- Жилищный фонд, инфраструктура социально-культурно-бытового обслуживания, система образования, здравоохранения и физической культуры и спорта;
- Инженерная и транспортная инфраструктура, инженерная защита территории.
Безусловно, методические рекомендации Минрегиона РФ с пояснениями пояснив положения Кодекса в части состава и содержания материалов генеральных планов окажут положительный эффект на качество их формирова-
ния. В процесс территориального планирования вовлекается все большее число субъектов РФ и муниципальных образований. Но при этом в масштабах страны мы получаем некое «лоскутное одеяло», подчас с массой несогласован-ностей и даже противоречий.
Пространственно-территориальные и географические особенности страны, тенденции в развитии системы расселения, по нашему мнению, обусловливают необходимость разработки комплексной схемы территориального планирования для всей территории России как объекта социально-экономической, демографической, экологической, техногенной и духовно-эстетической природы.
Таким образом, территориальное планирование должно рассматриваться не просто как часть градостроительной деятельности, а представлять собой синтез идей, методологических подходов и научно-обоснованных решений по перспективам использования и развития всех потенциалов территории России. Только тогда территориальное планирование может стать эффективным инструментом регионального развития и повышения инвестиционной привлекательности территории Российской Федерации.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Лола, А.М. Основы градоведения и теории города (в российской интерпретации) [Текст] / А.М. Лола. -М.: КомКнига, 2005. - 344 с.
2. Лесина, Е.А. Территориальное планирование -основа устойчивого развития и инвестиционной привлекательности регионов (по материалам X Международного инвестиционного форума «Сочи-2011») [Текст] / Е.А. Лесина // Управление территориальным развитием. - 2011. - № 3. - С. 24-30.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Текст]: Федер. закон РФ № 324-Ф3 от 04.12.2007 г.
4. Градостроительный кодекс Российской Федерации [Текст]: Федер. закон № 190-ФЗ от 29.12.2004 г. (ред. 06.12.2011 г.).
5. Методические рекомендации по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов [Текст] : Приказ Мин-ва регион. развития РФ № 244 от 26.05.2011 г.
