CC BY
4
ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПРОСТРАНСТВЕННЫЕ ОСОБЕННОСТИ КЛАССИФИКАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Аннотация. В статье рассмотрены территориально-пространственные аспекты социально-экономического развития муниципальных образований. Определены подходы к классификации муниципальных образований. Уточнено понятие территориального сложно-структурированного территориально-пространственного образования региона. Определен подход к учету территориально-пространственных особенностей типа муниципального образования путем ввода индивидуальных индикаторов в методику определения оценки и анализа социально-экономического программного развития муниципального образования. Предложены карты различных территориально-пространственных образований с учетом особенностей статуса территорий. Проведен анализ развития муниципальных образований разного типа сложно-структурированного региона по нормативно-правовому статусу территориально-пространственных образований на примере Республики Бурятия. Такой подход с учетом территориально-пространственных особенностей муниципального образования дает возможность разрабатывать социально-экономические и муниципальные программы в условиях максимально приближенных к реальному положению муниципального образования.
Ключевые слова. Муниципальное образование, социально-экономическое развитие, регион, территориально-пространственный аспект, территория.
Sharaldaev B.B., Sharaldaeva I.A., Slepneva L.R., Bulatova N.N.
TERRITORIAL AND SPATIAL FEATURES OF THE CLASSIFICATION
OF MUNICIPALITIES
Abstract. The article discusses the territorial-spatial aspects of the socio-economic development of municipalities. Approaches to the classification of municipalities are determined, based on the spatial- territorial characteristics based on the regulatory act, the status of territorial education is determined. In addition, the concept of territorial complex-structured territorial territorial-spatial education of the region is also clarified. An approach to considering the territorial-spatial features of the type of municipality is determined by introducing individual indicators into the methodology for determining the assessment and analysis of socio-economic program development of the municipality. Maps of various territorial and spatial formations are proposed considering the characteristics of the status of territories. An analysis of the development of municipalities of various types of complex-structured region according to the regulatory status of territorial and spatial
ГРНТИ 06.81.12 EDN MLDELK
© Шаралдаев Б.Б., Шаралдаева И.А., Слепнева Л.Р., Булатова Н.Н., 2024
Баянжаргал Бальжинимаевич Шаралдаев - доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры менеджмента, маркетинга и коммерции Восточно-Сибирского государственного университета технологии и управления (г. Улан-Удэ).
Ирина Архиповна Шаралдаева - доктор экономических наук, профессор, директор института экономики и права Восточно-Сибирского государственного университета технологии и управления (г. Улан-Удэ). Слепнева Людмила Романовна - доктор экономических наук, профессор, декан факультета экономики и управления Восточно-Сибирского государственного университета технологии и управления (г. Улан-Удэ). Надежда Николаевна Булатова - доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры экономики, организации и управления производством Восточно-Сибирского государственного университета технологии и управления (г. Улан-Удэ).
Контактные данные для связи с авторами (Шаралдаев Б.Б.): 671300, г. Улан-Удэ, ул. Ключевская, 40 (Russia, Ulan-Ude, Klyuchevskaya str., 40). Тел.: 8-914-982-40-04. E-mail:[email protected]. Статья поступила в редакцию 29.03.2024.
formations using the example of the Republic of Buryatia. This approach, considering the territorial-spatial features of the municipality, makes it possible to develop socio-economic and municipal programs in conditions as close as possible to the real position of the municipality.
Keywords. Municipality, socio-economic development, region, territorial-spatial aspect, territory.
Введение
Управление развитием муниципальных образований является одним из важнейших звеньев обеспечения общего развития регионов и государства в целом, так как именно оно создает основу обеспечения жизнедеятельности населения и деятельности бизнеса на территориях его расположения. Муниципальное образование определяет основы обеспечение безопасности развития государства в экономическом, социальном, политическом и экологическом аспектах, а также влияет на другие составляющие общей безопасности государства.
Проблемы многоуровневого государственного управления (multilevel governance) поднимались неоднократно [11]. Часто это делалось с целью определения наиболее значимых факторов развития местного значения [10]. Именно на уровне муниципальных образований формируются основы управления и суверенитета государства и его территорий. В числе основных характеристик государственной территории рассматривают стабильность, безопасность и устойчивость текущего функционирования и достижения целей развития. Материалы и методы
В исследовании проблем развития муниципальных территорий в настоящее время присутствуют два основных подхода:
• социально-экономический, в котором выделяются территории и отрасли, составляющие точки экономического роста, способствующие и социальному развитию. Достоинством такого подхода является его концентрация на максимально эффективное задействование ресурсов, имеющих высокие конкурентные позиции в достижении текущих и стратегических целей развития. К некоторому недостатку такого подхода можно отнести его направленность на дифференциацию территорий, в деление территорий опережающего развития, зон экономического благоприятствования, а также применение других приоритетных механизмов;
• территориально-пространственный, ориентированный на освоении всех территорий регионов, обеспечение максимально возможного развития всех муниципальных образований через задействование территориальных экономических, социальных, экологических и других ресурсов, даже без наличия большого потенциала природных, коммуникационных и других естественных преференций для развития. Достоинством такого подхода является его нацеленность на сохранение и развитие освоенного экономического пространства, прекращение оттока населения и «обезлюдивания» сельских территорий, сохранение экономического и политической безопасности на всей территории государства без проявления экономических и социальных лакун. К некоторому недостатку такого подхода можно отнести необходимость наличия предпринимательской и инновационной активности бизнеса и органов местного управления в поиске и задействовании ресурсов развития, а также традиционную политику дотационности муниципальных образовании, которая в какой-то мере способствует патерналистским настроениям бизнеса и органов муниципального управления в обеспечении социально-экономического развития.
В настоящее время согласно, Конституции Российской Федерации, «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». Следует отметить, что большинство регионов России имеют достаточно сложную внутреннюю структуру совокупности муниципальных образований разного типа [2], что позволяет выделить в качестве особого объекта управления сложно-структурированные регионы. С другой стороны, решения, принимаемые на более высоком уровне иерархии управления, не всегда учитывают особенности отдельных территорий [8], а также могут быть интерпретированы местными органами управления дифференцированно с учетом их целей и задач [9].
Одной из ключевых особенностей развития муниципальных образований и совершенствования системы управления является их сегментация по влиянию действующих экономических, политических, социальных, экологических и других факторов функционирования и развития. Эти факторы возникли как в процессе истории развития регионов, трендов и тенденций их формирования, так и в дальнейшем были привнесены политикой и стратегией развития государства [8]. Во многом данные факторы также отражают определенные интересы заинтересованных сторон (стейкхолдеров) развития муниципальных образований.
Сегментация и разделения муниципальных образований по территориям с разными характеристиками привела к появлению системы нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность на их территориях [1, 2, 3, 4]. Соответственно, это разделение привело к необходимости дифференциации социально-экономических программ территориально-пространственных образований муниципальных образований с различными требованиями для хозяйствующих субъектов региона. Важным моментом управления социально-экономическим развитием является мониторинг реализации программ и анализ социально-экономического развития, оценка исполнения программы / стратегии развития муниципального образования.
Учет дифференциации муниципальных образований по факторам территориально-пространственных особенностей и условий хозяйствования является особенно актуальным в современной экономике, так как он позволяет обеспечить реализацию инициатив и интересов развития территорий всеми заинтересованными сторонами.
Объектом авторского исследования является территориально-пространственная структура муниципальных образований с позиции нормативно-правового статуса в системе социально-экономического развития региона, исследование выполнено на примере Республики Бурятия. Предметом исследования выступают организационно-экономические отношения муниципальных образований в процессе территориально-пространственного и социально-экономического развития регионов.
Цель исследования - совершенствование системы управления социально-экономическим развитием муниципального образования с учетом территориально-пространственных особенностей. Согласно поставленной цели определены следующие задачи: определение понятия сложно-структурированного региона; классификация подходов к делению муниципальных образований регионов с учетом территориально-пространственных особенностей; выявление закономерностей социально-экономических процессов с учетом территориально-пространственных особенностей.
Для решения задач использовались следующие методы: историко-логический и сравнительно-аналитический анализ; системный и структурный анализ; анализ социально-экономических и муниципальных программ, диагностирование, статистические методы, графоаналитический, типологий и классификаций, методы социального экономического, стратегического, муниципального анализа. Результаты исследования
1. Особенности развития сложно-структурированных регионов.
В теории пространственного развития регионов существует множество подходов к их делению. Так, научная школа под руководством Минакира П.А. рассматривает специфику развития периферийных, в том числе приграничных регионов России [6]. Новосибирская научная школа Гранберга А.Г. [5] с средины прошлого века исследует проблемы развития территориальных экономических комплексов, в том числе на примере Сибири. Сергеева А.С. раскрывает развитие срединных регионов России как «интегратора социально-экономического пространства страны за счет сетевого межтерриториального взаимодействия» [7].
В целом все методологические подходы к территориально -пространственному развитию в той или иной степени учитывают дифференциацию регионов внутри государства, а также признают дифференциацию муниципальных образований внутри регионов. При этом основное внимание уделяется именно экономическому аспекту дифференциации с позиции возможностей развития территориальных образований, наличия ресурсов и потенциала для этого. Авторы данного исследования считают, что на дифференциацию муниципальных образований в регионах влияет комплекс взаимосвязанных факторов, и управление развитием муниципальных образований должно строится на интегрированном подходе.
В отличие от традиционного подхода к рассмотрению регионов как регионов с единой структурой муниципальных образований, пусть и имеющих особенности развития определенных частей потенциала и специфические ограничения, по мнению авторов, существуют сложно-структурированные регионы, требующие дифференциации методики развития и анализа. Под сложно-структурированными регионами понимаются регионы, имеющие выраженное развитие по территориально-пространственным и социально-экономическим условиям функционирования и развития, требующим их учета в разработке стратегических планов и программ развития.
2. Подходы к классификации муниципальных образований по территориально-пространственным особенностям.
Авторы считают, что можно выделить следующие признаки классификации муниципальных образований сложно-структурированных регионов:
• по нормативно-правовому статусу, закрепленному в действующих государственных, региональных и муниципальных законодательных документах и определяющему условия хозяйственной деятельности, а также систему государственного регулирования таких муниципальных образований;
• по экономической специализации, закрепленной в модели экономики муниципального образования и в выпуске валового муниципального продукта, находящейся в процессе динамического изменения в результате совокупных усилий всех стейкхолдеров;
• по приоритетности освоения территорий как результата видения важности развития определенных территорий и соответствия этого развития целям и интересам всех стейкхолдеров развития, прежде всего - государства, чьи интересы отражаются в создании специальных институциональных условий для поддержки развития в виде территорий опережающего развития, зон экономического благоприятствования и т.д.;
• по естественным ограничениям и преимуществам, в том числе экологическим, климатическим и инфраструктурным (например, транспортно-логистическим) факторам, дифференцирующим развитие регионов и муниципальных образований в виде своеобразной «привязанной» к территории ренты;
• по социально-гуманитарным ограничениям и преимуществам, как результату уровня социального развития общества, в том числе демографии, менталитета населения, уровня общих и профессиональных компетенций, инновационной активности и др.
Исследование влияния территориально-пространственных факторов может быть расширено с учетом других групп факторов сегментирования муниципальных образований.
3. Анализ пространственно-территориальной структуры сложно-структурированного региона по нормативно-правовому статусу (на примере Республики Бурятия).
На территории республики, согласно нормативно-правовым актам Российской Федерации, определено несколько типов территориальных образований [6]:
во-первых, районы Крайнего Севера и местности, приравненные к районам Крайнего Севера [4], данные муниципальные районы занимают территорию 203,2 км2 (57,84%), население составляет 80,4 тыс. чел. (8,37%), плотность населения составляет 0,39 чел/км2. Спецификой развития северных территорий являются сложные климатические условия и низкая транспортная доступность для освоения, значительно увеличивающая время бизнес-процессов и не способствующая развитию внутрирегиональных интеграционных хозяйственных связей. При этом, на данных территориях (см. рис. 1) сосредоточен достаточно высокий природно-ресурсный потенциал;
во-вторых, муниципальные районы приграничных территорий [1]. Они занимают 66,4 км2 или 18,9% территории республики, население составляет 126,4 тыс. чел. (13,16 %), плотность населения составляет 1,90 чел/км2 (см. рис. 2). особенностями развития приграничных территорий являются наличие ограничений на размещения предприятий и некоторые виды хозяйственной деятельности, при этом часть земель выведена из хозяйственного оборота. Однако имеется высокий потенциал трансграничной интеграции с Монголией. Исследования проявляют интерес к сотрудничеству на территориях приграничных муниципальных образований сопредельных государств;
в-третьих, особо охраняемые природные территории (см. рис. 3): данные муниципальные районы занимают территорию101,7 км2 или 28,94%, население составляет 124,29 тыс. чел. или 12,94% от об-
щего состава населения республики, плотность населения составляет 1,68 чел./км2 [3]. Спецификой развития данных территорий, особенно прилегающих к озеру Байкал, является почти полный запрет на определенные виды хозяйственной деятельности, однако достаточно высок потенциал туристско-ре-креационной деятельности при условии организации эколого-сберегающей системы хозяйствования;
Рис. 1. Карта муниципальных районов, относящиеся к районам Крайнего Севера и приравненные к ним местности (составлено авторами)
Рис. 2. Карта муниципальных районов, относящихся к приграничным районам (составлено авторами)
в-четвертых, традиционные территории (см. рис. 4). Они занимают 118,73 км2 или 33,79%, население традиционных территории составляет 267,16 тыс. чел. или 65,53%, плотность населения - 7,24 чел./км2. Спецификой данных территорий является возможность развития практически всех видов деятельности. На них сосредоточена большая часть промышленного потенциала (в основном в городских поселениях), а также большая часть земель сельскохозяйственного назначения.
Рис. 3. Карта муниципальных районов, относящихся к особо охраняемым природным территориям (составлено авторами)
Рис. 4. Карта муниципальных районов, относящихся к традиционным районам (составлено авторами)
Анализ представленных карт (см. рис. 1, 2, 3, 4) показывает, насколько разнообразна структура территорий Республики Бурятия. Такая структура типов муниципальных образований, сконцентрированных в одном регионе, безусловно, создает определенные сложности управления социально-экономическим развитием региона и требует формирования дифференцированной стратегии развития с учетом ограничений и преимуществ развития каждого типа муниципальных образований. Нормативно-правовые ограничения и требования также значительно влияют на деятельность хозяйствующих субъектов в зависимости от установленного статуса территориально -пространственного образования.
4. Исследование муниципальных образований с позиции вклада в исполнение стратегической программы социально-экономического развития региона.
Анализ вектора приоритетных направлении Концепций социально-экономического развития Республики Бурятия на период до 2035 года соответствует следующим направлениям: минерально-сырьевой комплекс; туристско-рекреационный комплекс; агропромышленный комплекс. Данные направления стратегического развития муниципальных образований региона дают возможность для оценки эффективности деятельности муниципальных образований с учетом социально-экономических интересов и факторов развития [19]. Анализ рисунка 5 показывает, что в Республике Бурятия среди хозяйствующих субъектов развитие получили промышленные предприятия, относящимися по своему статусу к северным и традиционным территориям.
2000 1500 1000 500 0
Рис. 5. Объем отгруженной продукции промышленности в Бурятии с 2017 по 2021 гг., млн руб.
Из анализа рисунка 6 видно, что развитие сельского хозяйства по территориальным статусам муниципальных образований дифференцировано. В территориальных образованиях приграничных и традиционных сельское хозяйство более развито, чем в остальных территориальных образованиях. В настоящее время важным вектором стратегического развития Бурятии является туризм. Необходимо отметить, что Республика Бурятия по своему географическому расположению имеет огромный природный потенциал в сфере туризма с учетом байкальского фактора (рис. 7).
кП1<||||
2017 2018 2019 2020 2021
Объем отгрузки промышленности в Северные МО Объем отгрузки промышленности в Приграничные МО
Объем отгрузки промышленности в Особо охраняемые природные территории МО Объем отгрузки промышленности в Традиционные МО
10000
8000
6000
4000
2000
ааАА*I
2017
2018
2019
2020
2021
Валовая продукция сельского хозяйства в Северные МО Валовая продукция сельского хозяйства в Приграничные МО
Валовая продукция сельского хозяйства в Особо охраняемые природные территории МО Валовая продукция сельского хозяйства в Традиционные МО
0
Рис. 6. Объем отгруженной продукции АПК с 2017 по 2021 гг., млн руб.
2000
1500
1000
500
2017
2018
2019
2020
2021
I Объем платных услуг, оказанных туристам в Северных МО Объем платных услуг, оказанных туристам в Приграничных МО
Объем платных услуг, оказанных туристам в Особо охраняемых природных территориях МО Объем платных услуг, оказанных туристам в Традиционных МО
0
Рис. 7. Объем оказанных платных услуг в туризме в Бурятии с 2017 по 2021 гг., тыс. руб.
Исследование основных показателей социально-экономического развития муниципальных образований Бурятии установило дифференциацию муниципальных образований. Показатели, представленные в таблице 1, показывают, что при определении коэффициента вариации в общую совокупность использованы индикаторы объектов, которые несопоставимы. В частности, некорректно сравнение индикаторов сельских муниципальных районов и городских округов. Муниципальные районы по своему территориальному статусу относятся к различным территориально-пространственным образованиям, где разные территориальные структуры экономики, действуют различные нормативно-правовые акты со своими требованиями, что осложняет хозяйственную деятельность предприятий и определяет разный уровень благосостояния населения.
Таблица 1
Вариация показателей социально-экономического развития муниципальных образований Республики Бурятия
Показатель Коэффициент вариации, по годам, %
2016 2017 2018 2019 2020 2021
Инвестиции в основной капитал (в т.ч. внебюджетные средства) 52,00 65,47 64,21 62,12 60,21 62,20
Налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета (в частности, доля собственных доходов муниципального образования в консолидированном бюджете) 67,32 51,11 61,00 59,35 61,60 61,60
Объем производства промышленной и сельскохозяйственной продукции 69,11 60,00 74,49 71,21 67,12 66,51
Составлено авторами.
Таким образом, при проведении мониторинга и оценки эффективности реализации социально-экономических программ необходимо формировать группы муниципальных образований, которые основывались бы на территориально-пространственных особенностях. Кроме того, следует определить перечень индивидуальных показателей, относящихся к особенностям муниципального образования, такой подход дает возможность учитывать все особенности муниципальных образований.
Выводы
Необходимо отметить, что типология муниципальных образований, основанная на территориально-пространственном аспекте, дает возможность учитывать специфику территориального образования при оценке и анализе территориально-пространственного потенциала муниципального образования. В процессе исследования определены важные аспекты социально-экономического свойства отдельных типов
муниципальных образований (МО) в соответствии с предложенной квалификацией и с учетом территориально-пространственных особенностей статуса территорий (табл. 2).
Таблица 2
Характеристика групп муниципальных образований Республики Бурятия с учетом территориально-пространственного аспекта
Тип МО Вектор развития Проблемы
МО, относящиеся к северным территориям Промышленность (недропользование) Экологические (добыча полезных ископаемых, в основном, ведется открытом способом); социальные ( уровень безработицы в северных районах в 1,5-2,9 раза превышает средний по России)
МО, относящиеся к приграничным территориям Агропромышленный комплекс Социальные: высокий уровень безработицы, отток населения, низкие доходы населения
МО, относящиеся к особо охраняемым природным территориям Услуги туризма и торговли Экологические (малый по длительности туристический период); социальные (доходы ниже прожиточного минимума; высокий уровень безработицы)
МО, относящиеся к традиционным территориям Промышленность, агропромышленный комплекс, сфера туризма, торговля Социальные: высокий уровень безработицы, отток населения, низкие доходы населения
Составлено авторами.
ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» от 01.04.1993 № 4730-1.
2. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 № ЗЗ-ФЗ.
3. Федеральный закон «Об охране озера Байкал» от 01.05.1999 № 94-ФЗ.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2021 г. № 1946 «Об утверждении перечня районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера».
5. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: ГУ ВШЭ, 2003. 492 с.
6. Минакир П.А., Джурка Н.Г. Методологические основы пространственных исследований в экономике // Вестник Российской академии наук. 2018. Т. 88, № 4. С. 281-288.
7. Закон Республики Бурятия от 31 декабря 2004 г. № 985 «Об установлении границ, образовании и наделении статусом муниципальных образований в Республике Бурятия».
8. Сергеева А.С. Разработка методического подхода к исследованию социально-экономического развития срединных регионов: автореферат дис. ... канд. экон. наук. Екатеринбург, 2022.
9. Шаралдаев Б.Б. К вопросу классификации территориально-пространственных образований с учетом сдерживающих факторов // Экономика и управление. 2012. № 6 (80).
9. Шаралдаев Б.Б., Дагбаев Б.В., Желаева С.Э., Булах Е.В. Маркетинговые исследования: территориально-пространственный аспект. Улан-Удэ: Изд-во ВСГУТУ, 2019. 116 с.
10. Hooghe L., Marks G. Types of multi-level governance // Les cahiers Européens de sciences. 2002. № 7.
11. Gibson C.C., Williams J.T., Ostrom E. Local Enforcement and Better Forests // World Development. 2005. № 33 (2). Р. 273-284.
