CC BY
50
УДК 339.138
И.В. Захарова
ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ СИСТЕМА ОБРАЗОВАНИЯ КАК ЭЛЕМЕНТ МЕЖОТРАСЛЕВОЙ МЕЗОЭКОНОМИЧЕСКОЙ СТРУКТУРЫ
Система образования продуцирует кадры и научные разработки для всех отраслей межотраслевой мезоэкономической структуры территории.
На всех уровнях территориальной системы образования организации ведут коммерческую деятельность, поэтому управление образованием сочетает административный и маркетинговый подходы. Эффективность этой системы обеспечивает развитие человеческих ресурсов территорий, поэтому её проблемы отражаются на всей межотраслевой мезоэкономической системе.
Территориальная система образования (ТСО), межотраслевая мезоэкономическая структура, социальные услуги, административное и маркетинговое управление, бюджетное и внебюджетное финансирование, эффективность, результат и результативность.
I.V. Zakharova
TERRITORIAL EDUCATIONAL SYSTEM AS AN ELEMENT OF CROSS-SECTORAL MESO-ECONOMIC STRUCTURE
The educational system produces personnel and scientific development in all sectors of cross-sectoral structure of meso-economic area. At all levels of the educational system territorial organization there are commercial activities, so the management entity combines administrative and marketing approaches.
The effectiveness of this system provides human resource development areas that’s why its problems affect the entire cross-sectoral meso-economic system.
Territorial educational system (TES), Cross-sectoral Meso-economic structure, social services, administration and marketing management, budgetary and extra budgetary funding, efficiency, outcome and impact.
Отрасли социальной сферы обеспечивают качество человеческих ресурсов - базы для функционирования всех других отраслей общественного производства. Образование выполняет по отношению к ним две основные функции: подготовку профессиональных кадров и приращение научных знаний. Образовательные услуги, в отличие от других, являются услугами отсроченного действия. Проблемы, которые переживает данная отрасль в силу финансового кризиса, могут показаться малозаметными сегодня, но будут иметь существенное значение в долгосрочной перспективе. Наша задача - определить механизмы управления в данной сфере, адекватные современной экономической ситуации. Для этого рассмотрим структуру территориальной системы образования, модели её финансового обеспечения и перспективные управленческие подходы.
Сфера образования является элементом межотраслевых мезоэкономических структур (ММС), которые сформированы исторически в границах всех регионов. Понятие «регион» многозначно, под ним может подразумеваться и субъект РФ, и группа стран,
поэтому для большей точности мы будем использовать термин территория, который обозначает часть пространства с конкретными географическими границами. Образование как отрасль социальной сферы имеет свою территориальную специфику, связанную с культурными, демографическими особенностями, с потребностями местных рынков труда. Это отражается в региональном компоненте государственных образовательных стандартов (ГОС), в ассортименте образовательных услуг.
1) Структура ТСО. Территориальная система образования (ТСО) - это структурированная совокупность образовательных учреждений, связей между ними, образовательных и управленческих процессов, обеспечивающая выполнение функций образования, воспитания, социализации и профессиональной подготовки населения территории. Неосистемный подход всё многообразие экономических систем сводит к четырём типам: объекты, процессы, среды и проекты. Под системой понимают относительно устойчивую в пространстве и во времени целостную часть окружающего мира, выделяемую из него по пространственным или функциональным признакам [3]. ТСО может быть рассмотрена как объект экономических отношений, поскольку имеет два системообразующих признака: она ограничена в пространстве и не ограничена по временной протяжённости. Но она представляет собой развивающуюся сеть или неопределенное множество предприятий, поэтому сочетает свойства производственных объектов со свойствами коммуникационных сред.
ТСО всех территорий России объединяют три мезорынка, выделяемые по возрасту потребителей образовательных услуг и по образовательным задачам: 1) профессиональное образование, 2) основное общее и дополнительное образование школьников,
3) дошкольное образование. Эта система усложнилась в 90-е годы ХХ века, когда экономические преобразования сделали возможной вариативность образовательных услуг.
Таблица 1
Структура территориальной системы образования
Мезорынки образовательных услуг Типы образовательных услуг
Базовый уровень образования Вариативный уровень образования Проектный уровень образования
1) профессио- - начальное - дополнительное НИОКР,
нальное профессиональное; профессиональное инновационная
образование - среднее образование деятельность,
профессиональное; (переподготовка, повышение научное
- высшее; квалификации) творчество
- последипломное
2) образование - основное общее - различные профильные Эксперименталь-
школьников образование; курсы; ная, поисковая,
- услуги учреждений - индивидуальная творческая
дополнительного педагогическая деятельность
образования деятельность
(музыкального, (репетиторство)
технического, языкового
и пр.)
3) дошкольное - образование - дополнительные Методические
образование в дошкольных образовательные услуги инновации,
учреждениях дошкольных учреждений; проектная
в рамках ГОС - образование в профильных и
учреждениях дополнительного экспериментальна
образования (спортивных, я
хореографических и пр.); работа
- индивидуальная
педагогическая деятельность
(гувернёрство)
Сегодня на этих мезорынках ТСО существуют три типа услуг (табл. 1):
- базовый уровень образования - услуги, предоставляемые в соответствии с образовательными стандартами;
- вариативный уровень образования - услуги, предоставляемые сверх стандартов по индивидуальному запросу потребителей;
- проектный уровень образования - специфические образовательные продукты, связанные с научной и инновационной деятельностью образовательных учреждений.
Видеть структуру ТСО конкретной территории важно, поскольку её элементы имеют различные источники финансирования и специфические модели управления.
2) Финансирование ТСО. Образование является частным благом для конкретного индивида, и одновременно общественным благом, результатом работы общественного сектора экономики. Государственное финансирование общественных расходов происходит непосредственно (через субсидии) и косвенно (через налоговые льготы). Такое финансирование дополняется предоставлением общественному сектору бюджетной автономии в распределении ресурсов и возможности привлечения дополнительных внебюджетных средств. Они подразделяются на доходы от коммерческой деятельности и поступления некоммерческого характера (субсидии, гранты, пожертвования, эндаумент).
Рассмотренные выше три типа образовательных услуг в рамках ТСО имеют разные источники финансирования. Базовый уровень образования финансируется из бюджетов всех уровней. Для этого сегмента рынка образования характерно административное управление. Услуги вариативного уровня образования оказываются, как правило, на коммерческой основе. Управление в этом сегменте строится по рыночным законам спроса и предложения, гибко реагирует на запросы потребительского рынка, использует маркетинговые методы. Маркетинг образовательных услуг является сегодня и достаточно разработанной областью научного знания, и повседневной практикой образовательных учреждений. Проектный уровень образования частично финансируется из бюджетов, частично использует средства коммерческой деятельности, привлекает инвестиции и добровольные пожертвования.
В рамках ММС наблюдается рассогласование финансовых потоков, связанное со спецификой отечественной налоговой системы: отрасли ММС территорий получают от системы образования кадры, научные идеи, инновационные разработки, но финансирование образования происходит, главным образом не от них. Налоговые отчисления отраслей ММС направляются в федеральный бюджет, а финансирование значительной доли ТСО территорий происходит из местных бюджетов (табл. 2) [4, с.160].
Таблица 2
Соотношение источников бюджетного финансирования образования (% ВВП)
1997 2003 2005 2007 2008*
Консолидированный бюджет 4,6 3,9 4,1 3,94 4
Федеральный бюджет 0,7 0,74 0,8 0,89 0,85
Территориальные бюджеты и внебюджетные фонды 3,9 3,15 3,3 3,05 3,15
*расчёт автора по материалам http://www.roskazna.ru/reports/cb.html.
В 2008 г. расходы консолидированного бюджета РФ составили 13 989 200 млн руб., из них расходы на финансирование образования - 1,82%. В консолидированном бюджете
доходы федерального бюджета - 9 274 100 млн руб., расходы - 7 566 600 млн руб. Бюджеты регионов в целом имели доход 6 059 642 млн руб., расходы региональных бюджетов составили 5 889 132 млн. руб. 39 регионов закончили 2008 год с профицитом (всего он составил 170,5 млрд руб.), в 44 регионах сложился дефицит бюджета. По оценкам Минрегиона, в 2009 г. доходная база регионов должна снизиться в сравнении с 2008 г. как минимум на 8-10%. Наиболее проблемными регионами являются Красноярский край, Вологодская, Воронежская, Костромская, Рязанская, Тверская, Тульская, Орловская, Московская, Нижегородская и Новосибирская области [1]. В 2009 г. консолидированным бюджетом на социально-культурную сферу запланировано только 1210,4 млрд руб. Для сравнения: в 2007 г. на эту сферу было израсходовано 5 692,3 млрд руб., из которых расходы на образование составили 1342,3 млрд руб.
В ситуации финансового кризиса коммерческий сектор образования страдает из-за снижения покупательской способности потребителей. Платных образовательных услуг населению в 2008 г. было оказано на 281,0 млрд руб., что на 1,3% больше, чем в 2007 г. Но коммерческое образование в России является незначительным сегментом. Расходы россиян на платные образовательные услуги в течение последних десяти лет не превышают 6-7% от общих расходов на платные услуги (транспортные расходы в разные годы составляли 21-26% от оплаты всех услуг). Более развит коммерческий сектор вузовского образования - это 40% от общего числа вузов, но в них обучаются только 17% студентов России. Коммерческие школы - это 1,5% от общего числа учреждений основного общего образования, а доля их учеников - 0,5% всех школьников.
Поскольку основная масса учреждений образования - это некоммерческие организации, их работу необходимо рассматривать в контексте некоммерческого маркетинга. Это направление экономической науки выросло из практики работы некоммерческих организаций. Их цель - решение общественных проблем, а не получение прибыли, хотя такие организации имеют право вести коммерческую деятельность. Образовательные учреждения сегодня привлекают гранты и спонсорскую помощь, применяя методы некоммерческого маркетинга.
3) Управление ТСО совмещает административный и маркетинговый подходы, что связано со структурой и финансированием системы образования. Для административного управления характерно стремление к нормативности, для маркетингового - стремление к постоянной изменчивости в соответствии с законами приращения потребностей и с законами рыночной конкуренции. Существующая в России модель управления образованием рассматривает ТСО только как экономический объект, что позволяет чётко определять границы её бюджетного финансирования. Такая упрощённая модель ТСО включает только образовательные учреждения, юридические лица (учреждения профессионального образования, основного общего, дополнительного образования, дошкольные образовательные учреждения). Но на рынке присутствуют образовательные услуги физических лиц (репетиторство, профессиональное обучение, уход за детьми дошкольного возраста), они мало поддаются административному регламентированию, как и различные дополнительные услуги, предоставляемые образовательными учреждениями. При этом получение образовательных услуг - это всегда коммуникация их потребителей с субъектами, предоставляющими услуги. Такая коммуникативная среда регламентируется только условно. Поэтому, например, так сложно реально определить качество образовательных услуг.
Управление социальными системами эффективно, если административный и рыночный механизмы не антагонистичны, а дополняют друг друга. Государство не является единственной альтернативой рынку. В социальных отраслях услуги производятся и потребляются одновременно, их потребители могут оказывать на этот процесс непосредственное влияние и могут осуществлять непосредственный контроль. Для такого общественного контроля сегодня существуют попечительские советы образовательных учреждений, но ведущую роль должны играть местные муниципалитеты
[2]. Образовательное учреждение должно проводить активную работу в местном сообществе, чтобы привлекать некоммерческие источники финансирования. Возможно, что как кризис 90-х годов стимулировал коммерциализацию ТСО, так и сегодняшний финансовый кризис сделает востребованным применение ими методов некоммерческого маркетинга. Основное условие привлечения средств, не связанных с коммерческой деятельностью - эффективность деятельности образовательных учреждений.
4) Эффективность ТСО. Представляется важным дифференцировать понятия «эффективность» и «результативность», применительно к отраслям социальной сферы, в которых часто отсутствуют финансовые результаты труда. Результативность ТСО может быть рассмотрена как сам факт обеспечения населения территории услугами образования в соответствии с уровнем спроса. Критерии результативности (англ. effectiveness) - это показатели, отражающие результат какой-либо деятельности. Эффективность (англ. efficinency) сферы образования связана с социально-экономическими и культурными эффектами деятельности ТСО: качество рабочей силы территории, реализация
инновационных проектов, эффекты субъективного характера (уровень знаний учеников и студентов, профессиональная адаптивность выпускников профессиональных образовательных учреждений и пр.). Результативность является составляющим элементом эффективности и имеет материальное содержание, эффективность же - абстрактная математическая категория, хотя в её основе лежат материальные результаты.
Эффективность ТСО можно проанализировать по следующим направлениям: эффективность деятельности, эффективность управления, эффективность бюджетного финансирования, эффективность привлечения и использования инвестиций, эффективность использования основных фондов. Подобное разделение продуктивно для теоретического анализа, на практике же данные сферы взаимообусловлены. Эффективность использования бюджетных средств оценивается по бюджетной классификации и сметным нормативам. Законодательство регламентирует минимальный уровень расходов местных бюджетов на основе нормативов бюджетной обеспеченности, исходя из единицы его площади образовательного учреждения или нормы затрат на единицу оказанных услуг. Рассматривая деятельность социальных отраслей, можно видеть внешнюю эффективность, связанную с социально-экономическими изменениями ММС, и внутреннюю эффективность, связанную с коммерческими результатами ТСО и с достижением различных плановых показателей. Эффективность деятельности и управления ТСО позволяет организации привлекать инвестиции, спонсорские и бюджетные средства, то есть получать материальные результаты труда. Взаимодействие ТСО с отраслями ММС иллюстрирует рисунок.
Отрасли ММС
i\ Подготовка кадров
\\
\
Инновационные
разработки
Профессиональное
образование
Образование
школьников
Дошкольное
образование
// / /
^ /
/
У
У
А
а
---- Материальнотехническое и финансовое обеспечение
Взаимодействие ТСО с отраслями межотраслевой мезоэкономической структуры
Результаты деятельности ТСО, связанные с продуцированием инноваций и развитием человеческого потенциала территории, используются в отраслях ММС. Эффекты от этой деятельности получает как всё общество (развитие культуры, науки), так и сама ТСО, в форме материально-технического и финансового обеспечения.
Таким образом, развитие ММС и ТСО взамообусловлено. Финансовый кризис в производственных отраслях неизбежно сказывается и на социальных отраслях, а сегодняшние проблемы образования отзовутся в перспективе проблемами других секторов ММС. В данной ситуации наиболее адекватны следующие принципы управления территориальными системами образования:
- тесная интеграция мезорынков образовательных услуг для прогнозирования и формирования потребительского спроса, в соответствии с нуждами отраслей ММС конкретной территории;
- сочетание административного регулирования и свободного рыночного саморегулирования мезорынками образовательных услуг;
- использование методологии некоммерческого маркетинга для привлечения образовательными учреждениями внебюджетных ресурсов;
- активизация общественного управления сферой образования в части контроля использования финансов, контроля качества деятельности ТСО, поддержки перспективных проектов и эффективных организаций;
- периодический мониторинг результатов и эффектов ТСО для оптимизации затрат и точного распределения материально-технических и финансовых ресурсов, исходя из нужд конкретной территории.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гудков А. Регионам обещают бездефолтную бедность / А. Гудков //
www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1164803&NodesID=4.
2. Ерзнкян Б.А. Есть ли альтернатива государственному обеспечению общественных товаров и услуг? / Б.А. Ерзнкян, А.Б. Степанов // Теория и практика институциональных преобразований в России: сб. науч. трудов. М.: Центральный экономико-математический ин-т РАН, 2006. Вып. 6. С. 34-51.
3. Клейнер Г.Б. Системная парадигма в экономических исследованиях: новый подход / Г.Б. Клейнер. http://www.kleiner.ru/System%20Paradigm.htm.
4. Роик В.Д. Социальный бюджет России: содержание, структура и методы оценки / В. Д. Роик. М.: Изд-во РАГС, 2008. 236 с.
Захарова Инна Владимировна - Zakharova Inna Vladimirovna -
кандидат педагогических наук, Candidate of Pedagogical Sciences, Associate
доцент кафедры «Экономика и менеджмент» Professor of the Department of «Economics and Ульяновского государственного Management»
технического университета of Uliyanovsk State Technical University
Статья поступила в редакцию 10.02.10, принята к опубликованию 30.06.10
