CC BY
17
УДК 338.242.42
И.В. Захарова
ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ СИСТЕМА ОБРАЗОВАНИЯ: ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ И ИНВЕСТИРОВАНИЯ
Отрасли социальной сферы в большинстве стран работают сегодня в условиях жесткого ограничения ресурсов. Для отечественного образования это связано не только с макроэкономическими процессами, но и с новой парадигмой экономики социального сектора, осуществляемой в нашей стране с 2001 г., когда было принято решение «в социальной политике завершить переход от патерналистской к субсидиарной модели государства» [4]. Чтобы новая экономическая парадигма обеспечила развитие образования, считаем важными три принципа управления:
- основной объект управления - территориальная система образования (ТСО), которая существует в границах региона (области, муниципального образования и пр.), а уровни ТСО от дошкольного и основного общего до профессионального образования должны иметь единое управление;
- метод административно-маркетингового управления как наиболее адекватный современной экономической ситуации, поскольку обеспечивает и стабильность ТСО, и ее гибкость, а также позволяет привлекать инвестиции;
- учет при оценке эффекта от инвестиций позиций и взглядов инвесторов, поскольку инвестируя в систему образования, государство, потребители-индивиды и предприятия имеют близкие, но не идентичные цели, по-разному оценивают эффективность управления ТСО и инвестирования в образование; это различие значимо при оценке эффектов инвестиций.
Мы предлагаем рассматривать управление образованием не на уровне отдельных образовательных учреждений, а на уровне управления всем диверсифицированным рынком образовательных услуг конкретной территории [2, с. 12]. Это необходимо, поскольку в большинстве
стран постсоветского пространства система образования осталась централизованной, административно управляемой по образовательным стандартам. Все элементы этой системы существуют в тесной взаимосвязи и не могут рассматриваться как изолированные экономические субъекты. Проблемы управления ТСО связаны с отсутствием видения ее целостности и взаимосвязи всех ее уровней: от дошкольного до профессионального образования. Комплексное видение формальных и неформальных, коммерческих и некоммерческих структур образования позволяет более адекватно строить управление данной системой. Это касается управления как на уровне территорий, так и на общегосударственном уровне.
В каждом регионе развитие ТСО должно исходить из потребительского спроса, стратегии развития территории, запросов рынка труда. Для этого нужна экономически обоснованная методология маркетингового управления ТСО. Административное регулирование и бюджетное финансирование обеспечивают текущие потребности системы образования, а маркетинговый менеджмент создает финансовые резервы для ее инновационного развития. Синтез данных подходов важен для практики управления образованием в рамках любой территории.
• Эффективность управления системой образования должна оцениваться как с коммерческой точки рения, так и с некоммерческой. Второй подход адекватен специфике образования как отрасли общественного сектора экономики, где функционируют неприбыльные организации. Коммерческие эффекты деятельности ТСО и отдельных образовательных учреждений не должны быть первичными, однако не должно быть и их игнорирования в условиях рыночных отношений.
Научно-технические ведомости СПбГПУ 3' 2012. Экономические науки
Формирование эффектов образовательной деятельности
Затратно-ресурсный подход оценивает эффективность деятельности как отношение результатов к затратам на их достижение (финансовым и материальным ресурсам, ресурсам времени и пр.). Для производства этот подход приемлем, поскольку позволяет осуществлять количественный контроль ресурсов, планировать производственные процессы. Но рассматривая эффективность деятельности ТСО или образовательной организации, следует учитывать и нефинансовые показатели, социальные эффекты. Такие эффекты прослеживаются на двух уровнях: на личностном и на уровне социальных отношений. К первой группе относятся сформировавшиеся у потребителей образовательных услуг знания, развитые способности и умения, профессиональные навыки. Для территории социальные эффекты от деятельности ТСО - уровень человеческого потенциала, научного и технологического потенциала, уровень культуры. Так, эффективность ТСО может быть оценена и с экономической, и с некоммерческой стороны, поскольку социальные результаты приносят и экономические эффекты (см. схему) [1, с. 101].
Взаимосвязь социальных и экономических эффектов деятельности организации достаточно освещена в теории некоммерческого маркетин-
га. Для отраслей социальной сферы характерны как внешние, так и внутренние показатели эффективности. Внешние эффекты ТСО и ее организаций оцениваются тремя основными потребителями образовательных услуг - собственно потребителями, предприятиями-работодателями, обществом в целом. Внутренние показатели эффективности управляемой системы в менеджменте оцениваются, исходя из достижения поставленных целей деятельности.
Для анализа эффективности деятельности ТСО или ее отдельных организаций рационально использовать целевой подход. Выстраивание системы функционирования организации и четкое представление всех процессов ее деятельности позволит выявить внешние и внутренние показатели эффективности. Число таких показателей может быть несколько десятков, но для каждой организации они свои. Анализ деятельности, в ходе которого определяются нематериальные показатели эффективности ТСО, предполагает рассмотрение следующих вопросов:
- являются ли услуги ТСО основанными только на стандартах или учитывают индивидуальные требования потребителя;
- какие целевые ориентиры имеют потребители услуг, а какие - сама организация, и что является промежуточными этапами на пути до-
стижения поставленных индивидуальных целей и целей образовательной организации;
- насколько достигнутые цели будут соответствовать перспективам развития общества и его требованиям к образованию.
Достижение намеченных результатов будет свидетельствовать о выполнении социального заказа, а также об отдаче от инвестирования в ТСО.
• Эффективность инвестиций в систему образования, как и эффекты от ее деятельности, могут оцениваться с коммерческой и некоммерческой сторон. Рентабельность инвестиций отражается в приросте человеческого капитала и в последующем росте экономики территории или доходов отдельного потребителя образовательных услуг. Некоммерческими эффектами от инвестирования в ТСО можно считать отсроченные во времени результаты: от уровня культуры до снижения уровня преступности в границах данной территории. В зависимости от того, кто является субъектом инвестирования, дифференцируются его цели и оцениваются эффекты.
Неопределенность эффекта инвестиций в образование связана и с их «многоканальностью». Если рассчитывать эффективность инвестиций как соотношение «вклад/результат», нужна дифференциация, чьи именно вклады обусловили конкретные результаты. Эффект инвестиций (ЭИ) может быть оценен по следующей формуле, где ЭР и СЭ - экономические и социальные результаты, Вг - государственные вложения, Вк -вложения компаний, Ви - вложения потребителей-индивидов:
ЭР + СР ЭИ = ЭР+СР .
Вг + Вк + Ви
При общей оценке инвестиций в формальные институты со стороны государства, семьи, работодателей с математической точки зрения их эффективность будет искусственно завышена за счет вложения латентных средств индивида-потребителя. Чтобы оценить эффект от инвестиций каждого из субъектов, желательно исключить влияние прочих участников инвестиционного процесса и для этого разделить де-
нежные потоки участников инвестиционной деятельности.
Рассматривать средства индивидов-потребителей в качестве инвестиционных ресурсов развития образования можно только при учете реальных доходов населения. Если исключить из потенциальных инвесторов социальные группы с минимальными доходами, то не более 60 % россиян могут рассматриваться как «финансовый ресурс» для системы образования. В 2011 г. доля бедного населения - 13,1 %, прожиточный минимум - 6535 р., в 2014 г. планируется прожиточный минимум 8 594 р. и доля бедных составляет 12,5 %.
Одна из задач ФЦП развития образования к 2015 г. - внедрить модели государственно-общественного управления образованием. В среднем из 6,1 % общего ВВП стран ОЭСР по затратам на образование более % приходится на общественные ресурсы, а в Финляндии и Швеции - более 97 % - на общественные фонды. Однако уровень жизни в этих странах не сопоставим с российским.
Предприятия-работодатели могут рассматриваться в качестве инвесторов в ТСО только условно. Как и потребители-индивиды, они не заинтересованы в совершенствовании самой системы образования как объекта инвестирования, который будет приносить им дивиденды. И индивиды, и компании, оплачивающие образование своих сотрудников, - это не инвесторы, а покупатели услуг ТСО. И предприятия как покупатели услуг образования не являются значительным целевым сегментом для ТСО. Так, в 2009/10 учебном году по системе целевой контрактной подготовки обучалось 344,7 тыс. студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, что не превышает 5 % от числа студентов. Основными «заказчиками» и инвесторами для системы образования по-прежнему остаются государство и органы муниципального управления. Эффективность их инвестиций прямо связана с развитием образования.
• Диспропорции государственных инвестиций в образование можно наблюдать и на общероссийском уровне, и на уровне отельных
территорий. В 2011 г. ВВП России составлял 54 369,1 млрд р. (104 % от 2010 г.), расходы на социальную политику - 6512,3 млрд р., на здравоохранение - 1933,0 млрд р., на образование -2231,8 млрд р.
В расходах федерального бюджета на образование около 70 % составляют расходы на высшее профессионального образование. Правительство видит приоритетным объектом инвестирования высшую школу [5]: «Концентрируя финансовые ресурсы, мы одновременно приступили к системным преобразованиям, и логика здесь заключается в том, чтобы сформировать сильное ядро в высшей школе... мы создаем целый набор инструментов и стимулов, естественно, сохраняя принцип конкуренции, чтобы поощрять инициативу, внятные и грамотные программы развития. Так, именно на конкурсной основе распределяются средства на укрепление инновационной инфраструктуры вузов - в 2010-2012 гг. это 9 млрд р.». Если в 2005 г. инвестиции в вузы составили 115 млрд р., то в 2011 г. - 390 млрд р., а в ФЦП развития образования на период 2011-2015 гг. в перечень строек и объектов для государственных нужд вошло 98 вузов и ни одного учреждения других уровней системы образования РФ. Вместе с тем число потребителей высшего образования значительно ниже, чем на более низких его ступенях. Потребителями образовательных услуг в последние годы является каждый пятый россиянин, численность обучающихся в учреждениях
дошкольного и общего образования - около 19 млн чел., профессиональное образование получают более 10 млн чел. (табл. 1, составлено по http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/ob га2/оЬг^уО(й.Мш 21.03.2012 г.).
Для иллюстрации смены инвестиционных приоритетов можно сопоставить структуру расходов бюджета по различным уровням системы образования в разные годы (табл. 2, составлено по материалам [3, 6]). Как видим, в СССР около трети всего бюджета образования аккумулировала школьная система, а финансирование вузов было сопоставимо с другими отраслями профессионального образования.
Сегодня приоритеты инвестирования государства связаны, во-первых, с бюджетной политикой (ФЗ № 135 «О местном самоуправлении» возложил все социальные расходы на местные бюджеты, а расходы на высшую школу - на федеральный), во-вторых, со стратегией инновационного развития экономики. Расходы бюджета РФ на НИОКР гражданского назначения возросли с 77,1 млрд р. в 2006 г. до 291,9 млрд р. в 2011 г. На науку гражданского назначения в 2012 г. предусмотрено 323,4 млрд р., в 2013 г. - 327,75 млрд р., в 2014 г. - 283,6 млрд р. При этом с 2012 г. уменьшены расходы федерального бюджета на среднее профессиональное образование (29,1 млрд р. в 2012 г., 29,9 млрд р. в 2013 г., 30,1 млрд р. в 2014 г.). Эти расходы будут покрыты из средств субъектов РФ, высвобождаемых в результате сокращения затрат на полицию.
Таблица 1
Динамика численности потребителей образовательных услуг
Потребители образовательных услуг
Год Дошкольники Учащиеся школ Учащиеся начальных и профессиональных образовательных учреждений Студенты вузов Всего, тыс. чел.
тыс. чел. % тыс. чел. % тыс. чел. % тыс. чел. %
1970 5666 15,0 25 284 67,2 4012 10,6 2671,7 7,1 37 633,7
1980 8149 22,6 20 216 56,1 4589 12,7 3045,7 8,5 35 999,7
1990 9009 24,5 20 851 56,6 4137 11,2 2824,5 7,7 36 821,5
2000 4263 12,7 20 554 61,2 4040 12,0 4741,4 14,1 33 598,4
2010 5388 18,2 13 643 46,1 3133 10,6 7418,8 25,1 29 582,8
Таблица 2
Расходы бюджета по уровням системы образования в разные годы
1970 1980 1985 1987 2008
Направление финансирования млрд руб. % млрд РУб. % млрд РУб. % млрд РУб. % млрд РУб. % X
Дошкольное образование 3,1 15,6 5,1 16,4 6,3 16,6 5,1 12,1 3,5 1 312
Основное общее образование 6,9 34,8 9,2 29,6 11,3 29,7 13,3 31,3 3,8 1,2 950
Начальное профессиональное образование 1,3 6,6 2,7 8,7 2,9 7,6 3,6 8,5 15,4 4,8 108
Среднее профессиональное образование 1,2 6,0 2,0 6,4 2,2 5,8 2,1 4,9 31,2 9,7 135
Высшее образование 2,2 11,1 3,7 11,9 4,1 10,8 4,2 9,9 262,1 81,8 510
Примечание . За 2008 г. приведены суммарные поступления, включая внебюджетные и бюджетов субъектов РФ.
Описанные процессы позволяют сделать вывод, что государство как ведущий инвестор не склонно к инвестированию в образование на долгосрочный период, а ориентируется на те уровни ТСО, которые приносят экономический и социальный эффекты уже в ближайшей перспективе - это высшее профессиональное образование и наука. Но верхние уровни системы образования не могут развиваться без базы, без устойчивых низших уровней. Управление системой образования также требует единства данных уровней и координации их финансирования.
Эффективность управления системой образования не может сводиться к коммерческим
результатам или рентабельности, что отвечает сути экономики отраслей социальной сферы. При этом и на уровне государства в целом, и на уровне территорий возможно сочетание административного регулирования и рыночной самоорганизации системы образования. Для ТСО эффективен метод административно-маркетингового управления. Он создает инвестиционную привлекательность образовательных учреждений и комплексов, позволяет гибко реагировать на изменение потребительских запросов, при этом сохраняя стабильность всей ТСО через административное регулирование.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Захарова, И.В. Маркетинг образовательных услуг [Текст] / И.В. Захарова. - Ульяновск: УлГТУ, 2008. - 172 с.
2. Захарова, И.В. Территориальная система образования: административно-маркетинговое управление [Текст] / И.В. Захарова. - [Saarbrücken: LAP LAMBERT Academic Publishing GmbH & Co. KG], 2011. - 169 c.
3. Кузьминов, Я.И. Интегрированная модель фи-
нансирования высшего профессионального образо-
вания РФ [Текст] / Я.И. Кузьминов, Б.Л. Рудник; ред. А. А. Московская // Перспективы развития и модерни-
зация экономики высшего профессионального
образования. - М.: ГУ ВШЭ, 2006. - С. 16-41.
4. Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу [Текст] : Пост. Правительства РФ № 767-П от 13.03.2001 г.
5. Председатель Правительства РФ В.В. Путин встретился с активом Российского союза ректоров [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://gover-nment.ru/docs/16285/
6. Хроменков, Н.А. Социально-экономические проблемы общего полного образования в условиях развитого социализма [Текст] / Н.А. Хроменков. - М.: Педагогика, 1983. - 208 с.
