CC BY
46
В каждом сельском поселении как муниципальном образовании формируются органы местного самоуправления, функционирующие в пределах определенной территории, границы которой, согласно Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ 2003 г.) [1], изначально определялись исключительно законами субъектов РФ, однако дальнейшее их изменение, равно как и преобразование муниципальных образований, возможно только с учетом мнения населения муниципальных образований.
Как показывает анализ практики нарезки сельских поселений, за основу взято территориальное деление, которое имело место в СССР. И это правильный подход, поскольку он позволяет, во-первых, сохранить традициональность в решении территориальных вопросов [2, с. 43], и, во-вторых, что не менее важно, сэкономить огромные бюджетные средства, необходимые для проведения топографических съемок и закрепления территориальных границ сельских поселений, учитывая «дефектность территориального устройства малочисленных поселений» [3, с. 40], а также то, что территориальные границы подвергаются изменениям.
Исходя из официальных статданных мы посчитали, что численность жителей на одно сельское поселение по состоянию на 1 января 2011 г. в среднем по России составляет 1645 человек (для сравнения: на 1 января 2006 г. было 1950 человек [4, с. 18]), на один сельский населенный пункт - 913 человек. Далее, с учетом того, что в России в настоящее время (на 1 января 2011 г.) 142,2 тыс. сельских населенных пунктов, 23 304 сельских поселения и 1824 муниципальных района, получается, что в одном сельском поселении в среднем находится 6,1 сельских населенных пунктов (было 7,8 пунктов), а в одном муниципальном районе в среднем по России 12,7 поселений.
При этом наблюдается значительный разброс по регионам. Так, в восточных и северных регионах России значительная часть сельской местности отнесена к территориям с низкой плотностью населения. Например, значительная часть населения в Хабаровском крае проживает в городах и городских поселениях (в крае 2 городских округа и 29 городских поселений, среди них 7 городов). Среди 188 сельских поселений более 40 % составляют мелкие сельские поселения с численностью жителей менее 1000 человек, 11 сельских поселений - с численностью населения менее 100 жителей. Крупные поселения с численностью жителей более 3000 человек распространены только в Хабаровском районе, прилегающем к городу Хабаровску, на остальной территории подобные поселения являются единичными [5, с. 39]. По сведениям, зафиксированным, в Уставе Таргабатайского района Республики Бурятия [6], общая численность жителей района составляет 16 676 человек. Однако по поселениям наблюдается существенный контраст - так, в Барыкинском сельском поселении - 689 человек, Нижнежиримском сельском поселении - 523 человека, а в Тарбагатайском сельском поселении - 5021 человек. При этом в каждом сельском поселении всего по 1-3 сельских населенных пунктов (больше 3 нет ни в одном поселении).
Совсем другая картина в Краснодарском крае. Так, в типичном сельском Павловском муниципальном районе (нет ни одного городского поселения), численность жителей района составляет 67 503 человека [7]. Всего в районе 11 сельских поселений, в среднем в каждом проживает 6137 человек (меньше всего в Упорненском сельском поселении - 1182 человека, больше всего - в Павловской сельском поселении - 33 669 человек).
На этом фоне очевидным является то, что указанная неравномерность, которая еще более углубляется, представляет собой крайне негативный фактор социально-экономического и демографического развития России. Как справедливо отмечает губернатор Кировской области Н.С. Белых, «...необходимо менять пространственное размещение производительных сил, необходимо укрупнять муниципальные образования. Потому что у нас, например, 2 тысячи населенных пунктов в Кировской области с официальной численностью меньше 10 человек. 7 тысяч населенных пунктов с численностью меньше 50 человек. То есть в такого рода населенных пунктах никаких школ, больниц, каких-то иных социальных объектов просто быть не может по определению. население концентрируется вокруг тех мест, где есть работа, вокруг тех центров, где есть потребность в трудовом ресурсе» [8]. Соответственно, необходимы меры по нейтрализации этих негативных тенденций.
Мы полагаем, что часть таких мер может быть предложена в виде совершенствования ряда норм ФЗ 2003 г., касающихся изменения норм территориальной организации сельских поселений и вопросов местного значения. Законодатель в этом отношении делает весьма робкие шаги. Так, в ФЗ 2003 г. в первоначальной редакции было следующее определение: «сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления». Позже, в 2004 г. [9], редакция была изменена: «сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления». Как видно, здесь произведены минимальные изменения, которые отражали реальность, в которой центром сельского поселения могли быть крупные станицы, и в состав поселения целесообразно было включать и поселки, являющиеся, соответственно, городскими населенными пунктами. Здесь понятно стремление законодателя - он хотел предельно узко очертить границы сельского поселения, хотя, на наш взгляд, не обошлось без неточности (так, законодатель относит поселок к сельскому населенному пункту, в то время как поселок чаще всего представляет как раз населенный пункт городского типа [10, с. 186]).
Однако с учетом сложности проблем функционирования сельских поселений такого рода меры, конечно же, недостаточны и не имеют принципиального значения. О том, что эта проблема настоятельно требует своего решения, отмечается в литературе [11, с. 14], предлагаются соответствующие решения. Так, по мнению И.В. Бабичева, необходимо ввести поселенческие округа на территориях с низкой плотностью населения [12, с. 24], которые объединяли бы несколько поселений и имели собственные полномочия, т.е. ввести трехуровневое местное самоуправление. Однако такое предложение представляется слишком радикальным, поскольку не учитывает сложившейся в реальности системы двухуровневого местного самоуправления, которая, возможно, и, скорее всего, недостаточно совершенна, но она является реальностью, за прошедшие годы в нее вложены огромные организационно-материальные ресурсы, и ломать ее вряд ли целесообразно. По мнению И.А. Иванниковой, необходимо институционализировать муниципальные образования как поселенческие, поселенческо-территориальные (односеленные, многоселенные поселения) и территориальные (полипоселенческие) [13, с. 12]. Предлагается также ввести новый тип сельских поселений - поселение «аграрно-административного типа» (для селений, чьи жители работают в близлежащих городах в ежедневном режиме) [14, с. 47]. Однако, на наш взгляд, радикальные изменения вряд ли целесообразны в настоящее время - возможно, они будут востребованы в будущем.
Некоторые наши предложения, впрочем, также предусматривают серьезную переструктуризацию сельских поселений, но в рамках существующей системы муниципальных образований. Прежде всего полагаем целесообразным ввести в ч. 1 ст. 2 ФЗ 2003 г. дефиниции понятий «муниципальное образование», «поселение», «сельское поселение», «населенный пункт», «сельский населенный пункт», наши предложения по формулировкам которых даны выше.
Далее представляется необходимым скорректировать относящиеся к сельским поселениям п. 6, 7, 8 ч. 1 ст. 11 ФЗ 2003 г. Речь идет о том, что сельские поселения по России имеют слишком большие различия, и поэтому придавать единый статус сельскому поселению, где проживает, например, 523 человек (Нижнежиримское сельское поселение в Республике Бурятия), и сельскому поселению, где проживает 46 291 человек (Каневское сельское поселение Краснодарского края), представляется нерациональным, учитывая, что возможности и ресурсы в этих муниципальных образованиях по решению вопросов местного значения, перечень которых дается в ст. 14 ФЗ 2003 г., просто несоизмеримы. В этой связи Л.А. Капустян справедливо отмечает: «На практике зачастую не учитываются особенности территориальной организации сельских поселений, не рассчитывается ее эффективность. Это порождает проблему формирования сельских поселений либо чрезвычайно мелких и неэффективных вследствие отсутствия экономических основ для своего развития, либо чрезвычайно крупных и неэффективных с точки зрения обеспечения доступности местной публичной
власти» [15, с. 83]. Так, совершенно очевидно, что более 80 % (а возможно, и больше, если иметь в виду, что порядка 95 % муниципальных образований, т.е. прежде всего сельские поселения, являются дотационными [16; 17, с. 16]) отмеченных в ст. 14 ФЗ 2003 г. вопросов местного значения органы местного самоуправления Нижнежиримского и ему подобных сельских поселений заведомо не способны решить, и получается профанация местного самоуправления.
В этой связи мы полагаем необходимым дифференцировать сельские поселения в зависимости от численности жителей во взаимосвязи с объемом вопросов местного значения, которые они должны решать, исходя из реальных возможностей, следующим образом: 1) сельские поселения первой категории с численностью постоянно проживающих жителей до 2000 человек; 2) сельские поселения второй категории - от 2000 до 10 000 человек; 3) сельские поселения третьей категории - свыше 10 000 человек. Такая градация позволит несколько выровнять сельские поселения по численности, учитывая, что наибольший удельный вес (53 %) составляют поселения с численностью населения от одной до трех тысяч человек [15, с. 84]. Для каждой категории необходимо определить соответствующий перечень вопросов местного значения, который они обязаны решать согласно своей компетенции, при этом другие вопросы обеспечения жизнедеятельности населения должны решать органы власти муниципального района в рамках института местного самоуправления, причем для сельских поселений с численностью постоянно проживающих жителей свыше 10 000 человек целесообразно предусмотреть возможность расширения перечня вопросов местного значения и, прежде всего, в сфере образования и медицины (в настоящее время перечень вопросов местного значения не может быть изменен без изменения ФЗ 2003 г.), и мы считаем это ошибочным подходом.
Данные положения, на наш взгляд, должны найти отражение в ФЗ 2003 г., причем в части, касающейся вопросов местного значения, целесообразно определить вопросы, которые, как минимум, в обязательном порядке должны решаться в сельских поселениях. В законах субъектов РФ при установлении границ и статуса муниципальных образований должна определяться категория каждого сельского поселения. При таком подходе значительно вырастает ответственность органов местного самоуправления муниципальных районов - в их компетенции должен находиться вопрос определения для каждого поселения перечня вопросов местного значения. При этом сельское поселение может инициировать включение для себя дополнительных вопросов местного значения, и заблокировать такую инициативу представительный орган местного самоуправления муниципального района может не менее чем двумя третями голосов депутатов.
Литература
1. Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года (с изм. 15.06.2010) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант+». 2011. Ноябрь.
2. Миронов Н. Местное самоуправление: незавершенный проект. Была ли реализована правительственная концепция муниципальной реформы? // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 2.
3. Бабичев И.В. Основания российского муниципализма и его принципы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1.
4. Адуков Р.Х., Миндрин А.С., Адукова А.Н. Местное самоуправление на селе: состояние, проблемы и пути развития // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2007. № 9.
5. Реализация реформы местного самоуправления в Хабаровском крае / Под ред. И. Стародубровской. М.: ИЭПП, 2008.
6. Устав муниципального образования «Тарбагатайский район» Республики Бурятия (принят Советом депутатов Тарбагатайского района 17.12.2005, ред. от 22. 04.2010) // Тарбагатайская нива. 2010. 18 мая.
7. Информация Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Краснодарскому краю от 25.04.2011 «Оценка численности населения на 1 января 2011 года по муниципальным образованиям Краснодарского края (с учетом предварительных итогов
Всероссийской переписи населения 2010 года)» // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 17. 07. 2011).
8. Интервью губернатора Кировской области Н.С. Белых // Эхо Москвы. 2011. 16 июля.
9. Федеральный закон от 28 декабря 2004 года № 186-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Парламентская газета. 2005. 14 января.
10. Муниципальное право России / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2009.
11. Черников В.А. Новая муниципальная реальность России // Практика муниципального управления. 2007. № 6.
12. Бабичев И.В. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10.
13. Иванникова И.А. Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа: Дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006.
14. Казакбаев Р.Х., Казакбаева Г.М. Оптимизация системы сельского расселения: Социологический анализ // Проблемы современной экономики. 2009. № 3.
15. Капустян Л.А. Особенности территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. 2007. № 10.
16. Российский статистический ежегодник. 2009 // www. gks. ru
17. Стародубцева И.А. Влияние коллизий в сфере регулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на правовую систему России // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 11.
