CC BY
24^ ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции УДК 349.3
Степанов Кирилл Алексеевич Уральский государственный юридический университет имени В.Ф. Яковлева
Институт прокуратуры Россия, Екатеринбург mmeraHty@yandex.ru Stepanov Kirill Ural State Law University Institute of the Prosecutor's Office Russia, Ekaterinburg
ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКОЕ РАЗНООБРАЗИЕ ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ: ОБЪЕКТИВНАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ ИЛИ НЕДОСТАТОК ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ Аннотация: в настоящей работе проводится анализ понятийного аппарата отдельных институтов права социального обеспечения. В ходе исследования особое внимание уделяется проблеме излишнего терминологического разнообразия понятийного аппарата, рассматриваются коллизии, вытекающие из данной проблемы. Указываются выявленные терминологические и правоприменительные проблемы на основании которых автором делается вывод о состоянии и проблемах социально-обеспечительного законодательства. Ключевые слова: право социального обеспечения, понятийный аппарат, пособие, межотраслевое взаимодействие, компенсации, терминология.
TERMINOLOGICAL DIVERSITY OF THE CONCEPTUAL APPARATUS OF SOCIAL SECURITY LAW: OBJECTIVE NECESSITY OR LACK OF
LEGAL TECHNIQUE
Annotation: this paper analyzes the conceptual apparatus of individual institutions of social security law. In the course of the study, special attention is paid to the problem of excessive terminological diversity of the conceptual apparatus, the collisions arising from this problem are considered. The identified terminological and law enforcement problems are indicated, on the basis of which the author draws a conclusion about the state and problems of social security legislation.
Key words: social security law, conceptual framework, allowance, intersectoral interaction, compensation, terminology.
В процессе анализа действующего законодательства о социальном обеспечении можно выявить тенденцию достаточно частых изменений, которые характеризуются хаотичностью и бессистемностью, что проистекает, прежде всего, из нарушения логической связи между некоторыми правовыми категориями, которые могут совершенно по-разному использоваться и толковаться законодателем. Область социальных выплат также подвержена данной негативной тенденции, которая получила наибольшее распространение в рамках понятийного аппарата. В результате множественных расхождений в понятийном аппарате мы можем наблюдать общее падение качества нормативно-правового регулирования, законодательной и правоприменительной деятельности в целом.
Целью настоящей работы является наиболее полно и широко рассмотреть проблему недостаточной терминологической проработки понятийного аппарата и предложить пути ее разрешения.
Следует сказать, что проблема недостаточной терминологической проработки, отсутствия терминологического единства охватывает не только рассматриваемую нами в настоящей работе отрасль права. Но, несмотря на системность рассматриваемой проблемы, в последнее время отмечаются
положительные изменения в российской законодательной и правоприменительной деятельности [1, с. 215].
Возвращаясь к более подробному рассмотрению «терминологических коллизий», можно выделить основную проблему, которая является актуальной для действующего в настоящий момент правового регулирования — обозначение схожих или одинаковых явлений различными словосочетаниями, что, безусловно, нарушает принцип терминологического единства. Данной «коллизии» подвержено и законодательство о социально-обеспечительных мерах, в котором наблюдается отсутствие точности и ясности в применяемых определениях, что порождает множественное толкование некоторых положений.
Определяя важность полноты и точности терминологической проработки, следует помнить об одном из главных свойств понятийного аппарата -системности. «Понятийный аппарат не просто набор терминов и их определений, а совокупность взаимоувязанных, согласованных и соподчиненных понятий, каждое из которых имеет свои место и назначение. При этом он обладает системообразующими признаками, т.е. представляет собой структурно упорядоченное целостное единство отдельных элементов - понятий, категорий и терминов» [2, с. 72]. Данная позиция поддерживается Е. А. Силкиной, которая в своей работе делает вывод о важности учета исторической традиции использования устоявшихся терминов [3, с. 58].
Следует также подчеркнуть и то, что понятийный аппарат - это логически связанная система понятий, которые являются взаимно определяющими, зависимыми друг от друга. При этом, при интерпретации определенного понятия, прочие накладывают на него некоторые ограничения [4, с. 72].
К сожалению, понятийный аппарат, используемый законодателем в настоящее время применительно к социальным выплатам, характеризуется бессистемностью [5, с. 198].
В рамках отраслевых принципов права социального обеспечения традиционно выделяется принцип единства и дифференциации, который в полной мере можно отнести и к дифференциации видов социального обеспечения, ее особенности также отмечались исследователями [6, с. 8-12; 7, с. 138-140].
Увеличение видов социального обеспечения, а вместе с ним и объема понятийного аппарата, взяло своё начало с середины 1990-х годов. Появление в праве таких видов социального обеспечения, как компенсаций и страховых выплат, а позже, субсидий и материнского семейного капитала, безусловно, явилось толчком к развитию «терминологических коллизий» ввиду того, что многие из понятий, появившихся в вышеназванный период, можно было отнести к новым лишь формально, многие из них обозначали традиционные виды социального обеспечения, что, в некоторой мере, заложило основу отсутствия терминологического единства в данной отрасли права.
Отсутствие единообразия используемых терминов, понятий, необходимых определений, общее «размывание» базисных понятий, путём введения новых аналогичных или даже дублирующих терминов - все эти недостатки понятийного аппарата, характерные, как уже говорилось ранее, для отрасли в целом и для обозначения видов социального обеспечения, в частности, неоднократно поднимались и рассматривались в литературе [8, с. 130-131]. Тем не менее, значительных изменений в данном аспекте не отмечается и на настоящий момент [9, с. 154, 157].
Рассматривая конкретные недостатки понятийного аппарата, следует, прежде всего, обратить внимание на отсутствие в нормативных правовых актах легального определения понятия «пособие». В федеральном законодательстве особое место занимают статьи, определяющие дефиниции используемых в акте понятий. Стоит отметить, что в большинстве нормативных актов права социального обеспечения дается лишь перечисление видов пособий: по
временной нетрудоспособности, ежемесячное пособие по уходу за ребенком и др., но не дается их нормативное определение. Как следует из части 2 статьи 1.2 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. №255-ФЗ (с изм. на 26 мая 2021 г.) «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством», в иных актах термин «пособие» может применяться «в том значении, в каком он используется в других законодательных актах Российской Федерации», однако, в российском законодательстве наблюдается отсутствие единого понимания данного термина, что порождает рассматриваемую в настоящей работе проблему.
Между тем, в ст. 1 Федерального закона от 17 июля 1999 г. №178-ФЗ (с изм. на 8 марта 2022 г.) «О государственной социальной помощи» содержится дефиниция «социального пособия», как разновидности государственной социальной помощи, тем не менее и в данном нормативном правовом акте также не определено общее понятие «пособия».
В науке имеется и расширительный подход, при котором социальные пособия могут рассматриваться не только в рамках государственной социальной помощи. Так, например, некоторые ученые выделяют социальные и страховые пособия, относя к первым пособия, выплачиваемые из бюджетных средств, а ко вторым, пособия, выплачиваемые за счёт средств внебюджетных фондов [10, с. 65]. Существует и иная точка зрения, называя эти две категории «бюджетными» и «страховыми», оставляя за ними то же содержание, что и предлагалось в вышеназванном исследовании.
Легальное определение понятия «пособие», тем не менее, не приводится ни в одном из имеющихся нормативных правовых актах в сфере социального обеспечения. Несмотря на это, учеными выделяется ряд признаков, характерных для пособий:
- денежная форма;
- периодичность предоставления выплаты (единовременно, ежемесячно, периодически);
- целью является поддержание прежнего материального положения лица (возмещение утраченного заработка и др.).
Прежде всего, формированию и введению дефиниции «пособия» в социально-обеспечительное законодательство мешает постоянное пополнение понятийного аппарата новыми терминами, которые, зачастую, не учитывают уже существующие положения и дефиниции, сформировавшиеся в науке социального обеспечения. Так, например, в Указе Президента РФ от 26 декабря 2006 г. №1455 (с изм. на 31 декабря 2014 г.) «О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами», встречается терминология «компенсационных выплат», а в Указе Президента РФ от 26 февраля 2013 г. №175 (с изм. на 7 марта 2019 г.) «О ежемесячных выплатах лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы», используется понятие «ежемесячные выплаты». В данных актах приведенные термины дублируют уже существующее регулирование, порождая излишнее терминологическое разнообразие, не несущее за собой никакой правоприменительной или научной пользы, а лишь выявляя недостаток юридической техники, что, безусловно, негативно сказывается на качестве понятийного аппарата отрасли права социального обеспечения в целом.
Обратившись же к более поздним актам, следует сказать, что ситуация не улучшилась. Выплаты получают описательные, но, увы, не содержательные названия. Подобную практику мы можем наблюдать в Указе Президента РФ от 20 марта 2020 г. №199 (с изм. на 10 марта 2021 г.) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» и Указе Президента РФ от 7 апреля 2020 г. №249 (с изм. на 11 мая 2020 г.) «О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей». Очевидно, что в названии данных указов характеристика мер поддержки терминами «социальная» и
«государственная» носит лишь описательный характер, с целью устранения «дублирования» названий нормативных правовых актов, но не отражает общей сущности принятых актов.
Также, рядом нормативных правовых актов, в частности: Федеральным законом от 28 декабря 2017 г. №418-ФЗ (с изм. на 29 декабря 2020 г.) «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей», Указом Президента РФ от 20 марта 2020 г. №199 (с изм. на 10 марта 2021 г.) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», Указом Президента РФ от 10 марта 2021 г. №140 «О некоторых вопросах, связанных с осуществлением ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 2020 г. №199 «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» была введена новая форма выплат, названная «денежными выплатами». В результате анализа можно сделать вывод о том, что по ряду признаков данные выплаты можно отнести к категории пособий. То есть, мы опять же можем наблюдать ничем не обоснованное увеличение понятийного аппарата, несущего в себе больше «эстетическую», чем практическую функцию.
В результате анализа вышеназванных актов можно прийти к выводу о том, что все упомянутые в них выплаты можно отнести к пособиям. Прежде всего, на основе характерных для последних черт, выделяемых учеными в доктринальных определениях. При этом, важно отметить, что характер источника правового регулирования не является основанием для обособления данных видов социального обеспечения, предоставляемых в денежной форме, в особую подгруппу.
Продолжая тему излишнего дублирования в понятийном аппарате, следует рассмотреть случай неверного толкования и употребления терминологии. Так, в статьях 19 и 20 Федерального закона от 17 сентября 1998 г. №157-ФЗ (с изменениями на 2 июля 2021 г.) «Об иммунопрофилактике инфекционных
болезней» закреплено следующее: «при возникновении поствакцинального осложнения, с учетом тяжести его последствий, гражданину предоставляются денежные выплаты», при этом, одна из которых, единовременная, названа «пособием», а другая, ежемесячная, - «компенсацией». В данном случае толкование термина «компенсация» видится отличным доктринального и скорее относится к «цивилистическому», т.е. толкуется как выплата, направленная на восстановление имущественной сферы при посягательствах на нематериальные блага [11, с. 107].
Обращаясь же к доктринальному пониманию компенсационных выплат, следует отметить, что оно сформировалось под влиянием положений трудового права и понимается как выплаты, возмещающие затраты, фактически понесенные лицом, взамен социального обеспечения в натуральной форме [12, с. 28]. Именно в таком значении данное понятие употребляется, например, в статье 11 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ (с изменениями на 28 июня 2021 г.) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»: «...если инвалид приобрел соответствующее техническое средство реабилитации и (или) оплатил услугу за собственный счет, ему выплачивается компенсация в размере стоимости приобретенного, но не выше установленного законом лимита». Там же указано, что отказ инвалида от реализации индивидуальной программы не дает ему права на получение компенсации в размере стоимости реабилитационных мероприятий, предоставляемых бесплатно.
Продолжая рассматривать доктринальное понятие «компенсации», следует сказать и о производном характере компенсационного правоотношения. Так, немного отходя от излишне широкого понимания «первичного» правоотношения, видится разумным в роли объекта компенсации рассматривать непосредственно натуральную форму социального обеспечения, вместо реального предоставления которого она выплачивается.
Таким образом, проанализировав доктринальные положения можно выделить некоторые признаки компенсаций и компенсационных выплат, как разновидности денежных выплат в рамках социального обеспечения. К таковым относятся:
1) Направленность компенсационных выплат на полное или частичное возмещение фактически понесенных расходов. Как правило, данные расходы должны подтверждаться, но есть и некоторые исключения.
2) Компенсационные выплаты предоставляются взаимен натурального вида обеспечения. При этом, важно отметить, что получатель выплаты должен обладать правом на натуральный вид обеспечения.
Важно отметить, что данные признаки нельзя назвать бесспорными. Так, компенсации могут выступать в качестве замены утраченного заработка или же, например, возмещать гипотетические траты за утраченное здоровье. Примером возмещения таковых затрат может выступать ряд компенсаций, предоставляемых лицам, которые были подвержены воздействию радиации при определенных обстоятельствах, означенных в нормативных правовых актах.
Обращаясь к исключительным случаям, когда закон не требует подтверждать фактически произведенных расходов, стоит отметить, что такая практика несколько нивелирует различия между компенсациями и пособиями, частично исключая отличительный признак компенсационной выплаты. В качестве примера такого исключения может быть приведена норма Федерального закона от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ (с изменениями на 28 июня 2021 г.) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Так, часть 16 статьи 11.1 устанавливает ежегодную денежную компенсацию расходов на содержание и обслуживание собак-проводников. В данной части следует отметить тот факт, что закон презюмирует, затраты на собаку-проводника, признает их неизбежность. Исходя из этих фактов и была установлена периодически индексируемая сумма возмещения. Тем не менее, данная выплата
является отличной от пособия по тому основанию, что она входит в федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, который утвержден Распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. № 2347-р.
Таким образом, следует сказать, что законодательство о социальном обеспечении в некоторых нормативных правовых актах достаточно полно и последовательно использует понятийный аппарат, в частности, термин «компенсация» в Федеральном законе от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ (с изменениями на 28 июня 2021 г.) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», рассматриваемом выше, был употреблен и раскрыт правильно, в соответствии с доктринальным его толкованием. Но, к сожалению, данная характеристика не относится к социально-обеспечительному законодательству в целом, как было указано раннее, в Федеральном законе от 17 сентября 1998 г. №157-ФЗ (с изменениями на 2 июля 2021 г.) «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» термин «компенсация» употребляется неуместно, в отличном от доктринального понимании.
Ещё одним подобным примером ошибочного терминологического толкования является применение в Федеральном законе от 12 января 1996 г. №8-ФЗ (ред. с 1 января 2022 года) «О погребении и похоронном деле» наименования «пособия» к денежной выплате, направленной на возмещение расходов, фактически понесенных лицом, не воспользовавшимся услугами по погребению, оказание которых гарантируется на безвозмездной основе.
Учитывая все вышеописанные недостатки действующего законодательства о социальном обеспечении следует сказать о том, что, на настоящий момент, оно не позволяет выделить определения понятий «пособие» и «компенсация», а равно не способно в полной мере выделить критерии, которые позволяют дифференцировать данные понятия от иных видов социального обеспечения в денежной форме.
В научной литературе отмечается, что многие авторы и специалисты не в состоянии предложить юридически значимые критерии, которые можно было бы выявить, исходя из анализа действующих правовых норм [13, с. 12]. Большинство авторов относят к наиболее ярким чертам компенсации, следующие:
1) Характер источника правового регулирования, оперативно реагирующего на появление нового социального риска [14, с. 24-45]. Тут следует также отметить, что состоятельность данной позиции была поставлена под сомнение раннее, при рассмотрении понятийного аппарата, используемого при издании соответствующих указов Президента.
2) Незначительный размер компенсационных выплат [15, с. 159].
Все вышеперечисленное приводит к тому, что в учебной литературе перестают выделяться разделы о видах социального обеспечения [16, с. 225-232], также исчезают какие-либо критерии дифференциации денежных выплат, которые предоставляются в рамках социального обеспечения. Между тем, ряд авторов отмечает значение видов социального обеспечения как института общей части права, а также как основания для классификации подразделений особенной части права социального обеспечения [17, с. 49-59]. Всё это позволяет прийти к выводу, что описываемая в статье проблема является важной для отрасли права в целом.
Подводя итоги работы, следует сказать, что в социально-обеспечительном законодательстве на данный момент наблюдается необоснованное расширение терминологии в части социальных выплат. Эти «законодательные нововведения» нельзя рассматривать как продиктованные «объективной необходимостью», а скорее следует трактовать как недостаток юридической техники со стороны законодателей. Данный вывод следует из того обстоятельства, что «под разнообразием юридических терминов, зачастую скрывается единая правовая природа, что порождает бесчисленное
дублирование одного и того же понятия», что, конечно, негативно сказывается на нормативно-правовом регулировании и на правоприменении в целом.
Каждый элемент системы может существовать лишь в том случае, если он специализирован, выполняет особые функции, которые необходимы для функционирования всей системы [18, с. 37]. Введение же законодателем «новых» терминов в отрасль права социального обеспечения не согласуется с его внутренней структурой, не учитывает существующие и устоявшиеся доктринальные положения права, тем самым препятствуя системному регулированию аппарата социально-обеспечительных выплат.
Список литературы:
1. Маматказин И. Р. Юридические конструкции компенсационных правоотношений // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 2. С. 212217.
2. Головина С. Ю. Понятийный аппарат трудового права. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1997. 180 с.
3. Силкина Е. А. Вопросы терминологии в праве социального обеспечения: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2013. 205 с.
4. Козлов В. А. Проблемы предмета и методологи общей теории права. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1989. 120 с.
5. Бабина А. И. Социальное обеспечение детей, оказавшихся в сложной жизненной ситуации, а также семей с такими детьми // За права трудящихся! Защита социально-трудовых прав работников в изменяющемся мире: возможности и ограничения: материалы Шестой Международной научно-практической конференции, Екатеринбург, 09-10 декабря 2020 года / Под общей ред. Ю.В. Иванчиной, Е.А. Истоминой. Екатеринбург: ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет», 2021. С. 197-199.
6. Антипьева Н. В. Единство и дифференциация правового регулирования как принцип социального обеспечения // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. №3 (21). С. 8-16.
7. Евстигнеева Л. А. Принципы права социального обеспечения: в преддверии кодификации // Вестник Томского государственного университета. Право. 2015. №2 (16). С. 138-144.
8. Гусева Т. С. Использование российским законодателем новой терминологии для обозначения социальных выплат: объективная необходимость или недостаток юридической техники // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2011. № 1. С. 126-132.
9. Миронова Т. К. Новации в понятийном аппарате права социального обеспечения и их влияние на предмет отрасли // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 9(82). С. 153-162.
10. Смирнова Н. Л. Пособия по временной нетрудоспособности как вид страхового обеспечения по праву социального обеспечения современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2002. 222 с.
11. Краснова С. А. Проявления компенсационного воздействия в гражданском праве и праве социального обеспечения: сравнительно-правовой анализ // Проблемы правового обеспечения безопасности личности, общества и государства: сборник статей всероссийской научно-практической конференции. Новосибирск: Изд-во НГТУ, 2019. С. 103-109.
12. Адриановская Т. Л. Компенсации в праве социального обеспечения и в трудовом праве // Социальное и пенсионное право. 2014. № 4. С. 27-30.
13. Гусева Т. С. Правовая природа компенсационных выплат в праве социального обеспечения России // Социальное и пенсионное право. 2011. № 3. С. 11-13.
14. Институт социальных пособий и компенсаций в Российской Федерации: генезис правового регулирования: научно-практическое пособие / отв. ред. Н. В. Антонова. Москва: Проспект, 2021. 192 с.
15. Цветков С. Б. Право социального обеспечения: учеб. пособие. Волгоград: Волгогр. акад. МВД России, 2009. 199 с.
16. Право социального обеспечения: учебник для вузов. / Е. Е. Мачульская. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2021. 441 с.
17. Право социального обеспечения: учебник и практикум для вузов. / И. В. Григорьев, В. Ш. Шайхатдинов. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2022. 428 с.
18. Аверьянов А. Н. Система: философская категория и реальность. М.: Мысль, 1976. 188 с.
