CC BY
64
30
ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И МИРОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ПРОЦЕССЫ
Хайхадаева О.Д., Макаров А.Н.
ТЕОРИЯ ОУТСА И ЕЁ ПРИМЕНЕНИЕ К РЕШЕНИЮ ГЛОБАЛЬНОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПРОБЛЕМЫ ИЗМЕНЕНИЯ КЛИМАТА
Аннотация. Статья посвящена анализу подхода Валласа Оутса к проблемам обеспечения общественными товарами и децентрализации. Вопрос, поднятый Оутсом, заключается в следующем: какая форма правления наиболее эффективна в решении проблем размещения, распределения и стабилизации. Оутс рассматривает случаи, когда экономически оправдано централизованное и децентрализованное правление, а также предлагает оптимальную форму правления. В статье предложено применению теории Оутса к проблеме обеспечения такого общественного блага, как климат.
Ключевые слова. Обеспечение общественными товарами, централизация, децентрализация, экономическая эффективность.
Khaykhadaeva O.D., Makarov А-N.
OATES’S THEORY AND ITS APPLICATION TO THE GLOBAL PROBLEM OF CLIMATE CHANGING
Abstract. This paper analyses Oates’s approach to the problems of the provision ofpublic goods and decentralization. The question raised by Oates is: What form of government promises the greatest success in resolving the allocation, distribution, and stabilization problems? Oates provides an economic case for centralized and decentralized government, and the optimal form of government. As well, this paper pays attention to the application of Oates’s theory to the problems of climate change.
Keywords. Provision of public goods, centralization, decentralization, economic efficiency.
A A A
Введение
Экономический подход к федерализму обсуждается и анализируется в работах многих экономистов, среди которых Масгрейв Р., Оутс В., Тибу Ч., Давуди Х., Зу Х., Эбель Р., Илмаз С. и др. [1, 2, 4, 9]. Эта статья посвящена рассмотрению и анализу подходов известного экономиста Валласа Оутса к предос-
ГРНТИ 06.01.07
© Хайхадаева О.Д., Макаров А.Н., 2015
Октябрина Дмитриевна Хайхадаева — доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры экономической теории, региональной и национальной экономики Бурятского государственного университета (г. Улан-Удэ).
Александр Николаевич Макаров— кандидат физико-математических наук, доцент, и.о. проректора по учебной работе Бурятского государственного университета (г. Улан-Удэ).
Контактные данные для связи с авторами (ХайхадаеваО.Д.): 670000, Улан-Удэ, Смолина ул., д. 24а (Russia, Ulan-Ude, Smolina str., 24a). Тел. +7 (908) 596-05-87. E-mail: okhaikh@mail.ru.
Статья поступила в редакцию 30.05.2015 г.
Для ссылок: Хайхадаева О.Д., Макаров А.Н. Теория Оутса и ее применение к решению глобальной экологической проблемы изменения климата // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2015. № 3 (93). С. 30-34.
ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И МИРОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ПРОЦЕССЫ
31
тавлению общественных благ, которые были описаны в его работе «Fiscal Federalism», а также возможности применения теории Оутса к решению глобальной проблемы изменения климата.
Согласно теории Оутса, существуют три функции государственного сектора: обеспечение эффективного использования ресурсов (проблема размещения); справедливое распределение доходов (проблема распределения); поддержание высокого уровня занятости с разумной ценовой стабильностью (проблема стабилизации) [5, c. 3]. Кроме того, Оутс упоминает, что общественный сектор должен быть организован так, чтобы позволить правительству лучше выполнять свои основные задачи. В целом, как указывает Оутс, вопрос заключается в следующем: Какая форма правления обещает наибольший успех в решении проблемы распределения, распределения и стабилизации? Для проведения анализа Оутс рассматривает на концептуальном уровне две формы правления:
1) унитарную форму правления. В этом случае центральное правительство несет полную ответственность за функционирование общественного сектора;
2) высоко децентрализованную систему. В этом случае на местные власти возложены почти все обязанности по обеспечению функционирования общественного сектора.
Разница между этими двумя крайностями, как мы можем заметить, состоит в степени децентрализации общественного сектора.
Экономическая целесообразность централизованного правительства
Как было отмечено выше, проблема стабилизации является одной из задач общественного сектора. Оутс считает, что для целей стабилизации централизованная форма правления предпочтительнее, так как центральное правительство обладает большими возможностями для поддержания высокого уровня занятости и стабильных цен, чем субнациональные правительства. По поводу этого Оутс пишет: «В отношении проблемы стабилизации унитарная форма правления отчетливо превосходит крайне децентрализованную форму правления. Центральное правительство находится в положении, которое позволяет ему эффективно использовать денежно-кредитную и налогово-бюджетную политики для поддержании экономики на высоких уровнях мощности без чрезмерной инфляции. Местные органы власти, напротив, серьезно ограничены в возможностях регулировать совокупный уровень экономической активности в их юрисдикциях» [5, с. 6].
Проблема распределения — это сложный вопрос в децентрализованной системе. Если общество хочет получить более уравнительное распределение доходов, то желаемое распределение доходов может потребовать передачи определенного дохода от богатых к бедным. В децентрализованной системе местные власти, работающие для достижения перераспределительных целей, могут столкнуться с проблемой: более эгалитарные перераспределительные программы, вероятно, создадут мощные стимулы среди богатого населения к переезду из этого муниципалитета в другие, менее эгалитарные, муниципалитеты. Кроме того, это создаст стимулы для бедного населения мигрировать в более эгалитарные муниципалитеты. Общим результатом будет почти равное распределение доходов в данном более эгалитарном муниципалитете, но это приближенное равенство будет достигнуто путем оттока богатых и притока бедных. Среднедушевой доход упадет в этом городе, то есть муниципалитет станет как более бедным, так и более равным. Это говорит о том, что политика перераспределения будет более успешной, если она будет осуществляться на национальном уровне. Таким образом, унитарная форма правления, вероятно, будет более перспективной и более эффективной для достижения перераспределительных целей общества по сравнению с децентрализованной властью.
Что касается проблемы размещения, то может быть установлено, что для некоторых товаров и услуг централизованное правление является более желательным, чем децентрализованное. Хорошим примером является обеспечение национальной обороны. При децентрализованной системе принятия решений, как правило, будет иметь место недопроизводство данного общественного товара, так как муниципалитеты вряд ли пожелают достаточно инвестировать в предоставление этого товара. Вместо этого каждый муниципалитет предпочтет попытаться быть «безбилетником»: система обороны соседа будет защищать его. Но если стратегия каждого сообщества есть стратегия «безбилетника», то такой товар будет недопроизводиться или не производиться вообще. Напротив, при унитарной форме правления, центральное правительство будет работать лучше (по сравнению с децентрализованной властью), чтобы обеспечить общественные блага, которые приносят пользу всем членам общества [5, с. 10].
Таким образом, Оутс предполагает, что централизованное правительство имеет некоторые преимущества по сравнению с децентрализованной властью. Оутс утверждает, что местные власти будут иметь
32
Хайхадаева О.Д., Макаров А.Н.
трудности в выполнении функций, связанных со стабилизацией экономики, справедливым распределением доходов и обеспечением оптимального уровня производства некоторых общественных благ (пример — национальная оборона). Централизованные правительства будут способны более эффективно выполнять упомянутые функции. Тем не менее, местные власти обладают привлекательными характеристиками, которые будут рассмотрены ниже.
Экономическая целесообразность децентрализованного правительства
Основным недостатком централизованной власти является то, что централизованное правительство может быть нечувствительным к предпочтениям жителей из различных общин. Если центральное правительство предоставляет все общественные блага, то будет тенденция к единообразию в предоставлении общественных товаров и услуг во всех общинах. Но потребление общественных благ и услуг почти всегда включает в себя компромиссы [5, с. 11]. Некоторые люди предпочитают широкую программу государственных услуг, другие люди предпочитают меньше таких программ (и меньше налогов). Для национальных общественных услуг (таких как оборона) компромисс неизбежен. Для местных общественных услуг, чьи выгоды ограничиваются несколькими общинами, есть возможность, по крайней мере, частичного решения проблемы, которая заключается в децентрализации общественного сектора.
Оутс утверждает, что если некоторое общественное благо, которое имеет локальный характер, обеспечивается центральным правительством, то результатом, скорее всего, будет единый уровень потребления данного блага во всех общинах. Но такое равномерное потребление может быть неэффективным, поскольку не принимает во внимание различные вкусы жителей различных общин. С другой стороны, если общественное благо предоставляется местной властью, возможным исходом, вероятно, будут различия в предоставлении этого блага, которые в какой-то степени отражают различия во вкусах жителей в различных общинах. Основная идея здесь в том, что эффективность достигается путем предоставления сочетания выпусков (централизованного и децентрализованного), который наилучшим образом отражает предпочтения жителей страны. Если все жители потребляют одинаковый уровень определенного общественного блага (когда возможна вариация в потребления этого блага), то имеет место неэффективное распределение ресурсов.
В соответствии с Оутсом, децентрализованная форма правления обещает более высокую эффективность, что будет достигнуто путем предоставления определенных общественных благ, которые в большей степени соответствуют вкусам разных групп жителей. Оутс далее утверждает, что децентрализация может способствовать экспериментированию и инновациям в производстве общественных услуг. При децентрализации возможно разнообразие подходов в предоставлении общественных благ, что приведет к большему прогрессу в предоставлении общественных товаров и услуг [5, с. 12].
В дополнение к этому, наличие крупных производителей ряда общественных услуг будет оказывать конкурентное давление и стимулировать производителей осваивать более эффективные способы производства. С другой стороны, если только центральное правительство предоставляет все общественные блага и услуги, результатом будет, вероятно, меньшее количество инноваций и сниженная эффективность. Так, система местного самоуправления, в соответствии с Оутсом, способствует эффективности предоставления общественных благ и услуг.
Оптимальная форма правления: федеральная система
Как следует из представленного выше обсуждения, как унитарное государство, так и чрезвычайно децентрализованное управление имеют свои преимущества и недостатки в выполнении трех основных задач в общественном секторе. Оутс утверждает, что «центральное правительство может лучше решать проблемы стабилизации и распределения, но в отсутствие ... местной власти, серьезные потери благосостояния от единообразия в потреблении общественных благ и технические потери в процессе их производства, весьма вероятны» [5, с. 14].
Определенная форма правления, которая находится между двумя рассмотренными крайностями, позволяет избежать их основных недостатков. Поэтому она весьма желательна. Федеративная форма правления отвечает этому требованию. По Оутсу, федерализм представляет собой, в некотором смысле, компромисс между унитарным государством и чрезвычайно децентрализованной формой правления. В федеральной системе и центральное правительство, и местные правительства принимают решения о предоставлении общественных товаров и услуг. Привлекательность федеральной формы правления заключается в том, что она сочетает в себе сильные стороны унитарного правительства с преимуществами децентрализованного правительства. При федеративном устройстве каждый уровень власти «делает то,
ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И МИРОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ПРОЦЕССЫ
33
что он может делать лучше всего», вместо того, чтобы выполнять все функции в общественном секторе [5, с. 14].
Центральное правительство лучше подходит для стабилизации экономики, для достижения более справедливого распределения доходов и для предоставления национальных общественных благ (например, обеспечения обороны). Субнациональные правительства могут дополнять функции центрального правительства путем предоставления общественных услуг, которые представляют интерес для жителей соответствующих локальных юрисдикций. Таким образом, Оутс утверждает, что федеративная форма правления предполагает лучшее решение проблем общественного сектора. Более того, Оутс считает, что федерализм является оптимальной формой правления [5, с. 15].
Децентрализация общественного сектора важна, поскольку она обеспечивает некоторый механизм, с помощью которого «уровень предоставления общественных благ и услуг может быть определен в соответствии с предпочтениями географических подмножеств населения» [5, с. 17]. В соответствии с Оутсом, федеративная форма правления — это такой вид правления, при котором в общественном секторе решения принимаются как централизованно, так и децентрализовано, а также «решения, принимаемые на каждом уровне в отношении предоставления общественных услуг, в значительной степени определяются требованиями этих услуг жителями ... соответствующих юрисдикций» [5, с. 1]. Таким образом, Оутс делает вывод о том, что, с экономической точки зрения, то есть в отношении предоставления общественных благ и услуг (включая экологические услуги), федеральная система является оптимальной формой правления для организации общественного сектора.
Применение теории Оутса к решению проблемы изменения климата
Оутс полагает, что выбор уровня власти (т.е. того, какой уровень власти должен решать данную проблему) зависит от масштаба проблемы. Эмиссия парниковых газов является хорошим примером того, как, на основе какого анализа, должен быть сделан выбор уровня власти, которому предстоит принимать политические решения в отношении проблем глобального характера.
Чисто локальные действия, направленные на решение проблемы изменения климата, повлекут за собой местные расходы. В то же время, эти действия будут генерировать выгоды, которые в действительности являются глобальным общественным благом. В результате этого не только местные, но даже национальные правительства будут недоинвестировать в глобальный общий ресурс, т.е. климат. Из этого следует, что было бы более полезным, если бы в федеративном государстве политика в области изменения климата относилась к компетенции национального правительства.
На самом деле, существует веская причина, почему национальное правительство должно играть очень важную роль в разработке политики сокращения выбросов парниковых газов. Прежде всего, эффективная программа по смягчению последствий изменения климата требует международного сотрудничества, в том числе выполнения договорных обязательств, т.е. функции, которая исключительно принадлежит национальным правительствам [8]. Во-вторых, национальная политика минимизирует внешние эффекты, которые ведут к тому, что субнациональные правительства будут недоинвестировать в защиту климата. Наконец, национальная политика может быть необходима для защиты согласованных стандартов справедливости и защиты индивидуальных прав.
Субнациональные правительства также должны быть вовлечены как в разработку, так и в реализацию национальной политики по защите климата. Проведенные исследования показывают важность представлений о взаимности, справедливости, доверия к эффективности политики [3, 7]. Участие местного уровня в национальной политике имеет потенциал содействия укреплению доверия к национальной политике и может снизить затраты, связанные с реализацией климатической политики. К тому же, местный уровень власти имеет информационные преимущества в отношении местных вкусов и предпочтений. Таким образом, национальная политика только выиграет, если в реализацию мер по защите климата будут вовлечены местные власти. Безусловно, вовлечение местного уровня власти предполагает четкое распределение обязанностей между уровнями власти, а также определение затрат на исполнение и мониторинг. При этом бремя финансовой ответственности, в соответствии с теорией Оутса, должны нести национальные правительства.
Заключение
Оутс утверждает, что местные власти будут иметь трудности в выполнении функций стабилизации экономики, справедливого распределения доходов и обеспечения оптимального уровня некоторых общественных благ. Централизованные правительства будут более эффективны в выполнении упомяну-
34
Хайхадаева О.Д., Макаров А.Н.
тых функций. Тем не менее, местные власти обладают определенными привлекательными характеристиками. Согласно взглядам Оутса, система местного самоуправления способствует эффективности в предоставлении общественных благ и услуг. Оутс пришел к выводу о том, что с экономической точки зрения федеральная система является оптимальной формой правления для организации общественного сектора. Что касается решения такой глобальной проблемы, как изменение климата, то в данном случае более эффективной будет национальная политика, которая должна реализоваться при поддержке местных властей.
ЛИТЕРАТУРА
1. Davoodi H., Zou H. Fiscal Decentralization and Economic Growth: A Cross-Country Study // Journal of Urban Economics.1998. № 43. Р. 244-257.
2. Ebel R.D., Yilmaz S. On the measurement and impact of fiscal decentralization: World Bank Policy Research Working Paper № 2809. Washington, D.C.: World Bank Institute, 2002. 26 р.
3. Fehr E., GachterS. Fairness and Retaliation: The Economics of Reciprocity // Journal of Economic Perspectives. 2000. №14 (3). Р.159-181.
4. Musgrave R. The theory of public finance: A study in public economy. N.Y.: McGraw-Hill, 1958. 628 р.
5. Oates W.E. Fiscal Federalism. Harcourt Brace Jovanovich, Inc., 1972. 256 р.
6. Oates W.E. A Reconsideration of Environmental Federalism: Discussion Paper 01-54. Washington, DC, Resources for the Future, 2001.
7. Ostrom E. A Polycentric Approach for Coping with Climate Change: Policy Research Working Paper WPS5095. The World Bank, 2010.
8. Shobe W.M., Burtraw D. Rethinking Environmental Federalism in a Warming World: CEPS Working Paper: wp12-01.Charlottesville, VA, 2012. 33 р.
9. Tiebout C. A Pure Theory of Local Expenditures // The Journal of Political Economy. 1956. Vol. 64, № 5 (Oct. 1956). Р. 416-424.
