CC BY
30
УДК 330.342.44
ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ГЛОБАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА ИЗМЕНЕНИЯ КЛИМАТА
© Хайхадаева Октябрина Дмитриевна, доктор экономических наук, профессор
кафедры экономической теории и региональной экономики
Бурятского государственного университета
Россия, 670000, г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24а
Е-mail: okhaikh@mail.ru
© Осодоева Ольга Андреевна, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой «Экономическая теория, мировая экономика, государственное и муниципальное управление»
Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления Россия, 670013, г. Улан-Удэ, ул. Ключевская, 40в Е-mail: osodoeva_olga@mail.ru
© Намханова Маргарита Валентиновна, доктор экономических наук, доцент кафедры менеджмента Бурятского государственного университета Россия, 670000, г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24а Е-mail: mv_namhanova@bk.ru
В данной статье рассматриваются вопросы экологического федерализма и изменения климата. Анализ политики изменения климата сосредоточен в основном на национальной политике, неявно предполагая, что гармонизация политики в области климата на субнациональном уровне будет гарантирована. Но разработка и реализация политики в области изменения климата в федеративном государстве будут отличаться от политики в унитарном государстве. В федеративном государстве информация и стимулы, генерируемые национальной политикой, должны пройти через различные уровни субнациональной политики. Как ограничения, так и возможности федеративной модели должны быть признаны для разработки эффективной политики. Кроме того, если при разработке климатической политики учитываются возможности федеративной структуры правления, то могут быть достигнуты улучшенные результаты при реализации этой политики.
Ключевые слова/экологический федерализм, изменение климата, стимулы, климатическая политика
ENVIRONMENTAL FEDERALISM AND THE GLOBAL PROBLEM OF CLIMATE CHANGE
Oktyabrina D. Khaikhadaeva, DPhil in Economics, Professor Department of Economic Theory and Regional Economy, Buryat State University 24a Smolina St., Ulan-Ude, 670000 Russia
Olga A. Osodoeva, DPhil in Economics, Professor
Head of the Department of Economic Theory, World Economy, State and Municipal Management, East-Siberian State University of Technologies and Management 40v Klyuchevskaya St., Ulan-Ude, 670013 Russia
Margarita V. Namkhanova, DPhil in Economics, A/Professor Department of Management, Buryat State University 24a Smolina St., Ulan-Ude, 670000 Russia
This article considers the issues of environmental federalism and climate change. The climate change policy analysis has been mostly focused on national policy, implicitly assuming that harmonization of climate policy at subnational level would be ensured. But the development and implementation of policy in the field of the climate change in a federative state will diverge from that in a unitary state. In a federative state the information and incentives generated by the national policy should pass through different levels of subnational policy. Both constraints and opportunities of a federative model must be recognized for the development of the efficient policy. Furthermore, if when developing the climate policy the opportunities of the federative structure of governance are taken into account, then the improved outcomes in the climate policy implementation can be attained. Keywords: environmental federalism, climate change, incentives, climate policy.
Федерализм касается распределения полномочий и ответственности между различными уровнями власти. В унитарной системе нет четкой границы между государственными организациями, принимающими решения на местном, региональном и национальном уровнях. В федеративном государстве полномочия уровней власти соответствуют географическому охвату того или иного уровня власти. Например, полномочия органа местного самоуправления распространяются только на территории данного муниципалитета [5; 6; 8; 9; 15].
Статья посвящена исследованию климатической политики в контексте федеративной системы. Основная идея состоит в том, что разработка и реализация политики в области изменения климата в унитарной системе будет отличаться от политики в федеративной модели государственного управления. Экономисты обеспокоены в основном вопросами затратности и эффективности политики в области изменения климата. Система, которая полностью передает ответственность и полномочия в сфере политики изменения климата субнациональным правительствам, вероятно, не достигнет экономической эффективности. А также экономические стимулы, реализуемые на национальном уровне, не достигнут ожидаемых результатов, если они основаны на предположениях унитарного государства. В федеративной системе информация и стимулы, генерируемые на национальном уровне, должны пройти через различные уровни фискальной и регулирующей политики. В самом деле, в качестве независимых центров политической власти региональные правительства в состоянии значительно влиять на направление национальной политики. В статье исследуются некоторые вопросы, связанные с достижением экономической эффективности климатической политики в странах с федеративным устройством, рассмотрены принципы экологического федерализма, представленные в современной экономической литературе, проанализированы рамки климатического федерализма для адресации проблемы эмиссии парниковых газов как чисто глобальной экстерналии.
Региональные и местные органы власти играют важную роль в формировании инфраструктуры экономики и социальных связей, которые, в свою очередь, могут влиять на эмиссию парниковых газов. В данной работе доказывается, что разделение полномочий между уровнями власти в федеративной стране существенно способствует тому, на что национальная политика может и должна быть направлена. Все ли уровни власти эффективно способствуют климатической политике? В федеративном государстве это определяется путем трансмиссии стимулов. Участие различных уровней власти также влияет на политическую экономию климатической политики на местном уровне. Эффективный политический дизайн должен признавать как возможности, так и ограничения федеративной модели правления.
Экологический федерализм
Имея свои корни в фискальном федерализме, экологический федерализм изучает нормативные и позитивные последствия разделения полномочий и ответственности между центральным и субнациональными правительствами в отношении управления экологическими проблемами.
Нормативный анализ распределения полномочий между различными уровнями власти сосредоточивается на исследовании того, насколько существующее распределение полномочий и ответственности может повысить общественное благосостояние. Адам Смит в «Богатстве народов» (1776) отмечал, что было бы предпочтительнее, если центральные власти отдали в ведение местных властей принятие решений, касающихся оказания местных услуг [14]. Литература по экологическому федерализму отражает эти общие нормативные принципы: контроль экстерналий и предоставление общественных благ осуществляются лучше, если уровень власти, в чью компетенцию входит адресация данной проблемы, соответствует географическому распространению данной экологической проблемы. Современный нормативный консенсус среди экономистов поддерживает децентрализацию на основании того факта, что, во-первых, местные власти находятся в лучшем положении, чтобы знать предпочтения людей, во-вторых, местные власти могут оказывать услуги с меньшими затратами. Ответственность за оказание определенных услуг должна быть перемещена от нижестоящего к вышестоящему уровню власти только в том случае, если это улучшит общественное благосостояние путем решения (по крайней мере до некоторой степени) проблемы неэффективности или неравенства. Проблема неэффективности может возникнуть, например, из-за внешних эффектов или существующих ограничений в отношении увеличения налоговых доходов [10].
В отличие от нормативного анализа позитивный анализ концентрируется на изучении и объяснении существующего распределения полномочий. Для разработки политики необходимо понять институциональную среду и ее влияние на поток информации и стимулов от одного уровня власти к другому [13]. Каждый уровень власти имеет свои интересы и будет действовать на их основе, кото-
рые, в свою очередь, могут усилить или подорвать эффективность политики, реализуемой другим уровнем правительства с компетенциями в данной сфере. Стратегические взаимодействия осуществляются как по вертикали, так и по горизонтали [15]. Регионы и муниципалитеты конкурируют за полномочия и ресурсы как друг с другом, так и с другими уровнями власти. И эти стимулы влияют на тип политики, проводимой на каждом уровне власти [10].
Оутс (2001) использует три случая, а именно: локальное загрязнение, региональные внешние эффекты и глобальное загрязнение, чтобы проиллюстрировать, как выбор уровня правительства зависит от масштаба проблемы [11]. В каждом случае местные власти должны определить свой ответ на экологические проблемы, что влечет за собой местные расходы. Что касается местного загрязнителя, то региональное правительство будет вынуждено балансировать потерю деловой активности и ценность чистой окружающей среды (так как и бизнес, и люди мобильны и ценны для данной местности). Местные власти могут посчитать оптимальным выбрать такой уровень защиты окружающей среды, который отклоняется от общественно оптимальной политики вследствие ограниченности налоговых и политических инструментов, имеющихся в их распоряжении.
«Гонка на дно» происходит в том случае, когда мобильность капитала подталкивает местные власти устанавливать низкие стандарты охраны окружающей среды по сравнению с общественным оптимумом. Sbobe и Burtraw (2012) считают, что фактически «гонка на дно» случается не особенно часто [15]. На самом деле существует множество примеров, когда муниципалитеты устанавливают более строгие экологические стандарты, чем требуется [11]. В таких случаях не рекомендуется передавать полномочия по экологическому контролю на уровень правительства с более широким географическим охватом, так как это вряд ли принесет больше выгод и может даже ухудшить положение.
Второй случай, рассмотренный Оутсом, касается внешних эффектов. Если между соседними муниципалитетами возникают внешние эффекты, то это повышает возможность торга между правительствами в качестве альтернативы передаче полномочий на более высокий уровень власти. Вполне вероятно, что вышестоящий уровень власти будет иметь более широкий географический охват, чем это необходимо, следовательно, этот факт может привести к неэффективности. В случае передачи контроля вышестоящему уровню власти муниципалитеты как бы «нанимают» следующий уровень правительства, чтобы решить спор по поводу своих прав. На практике путь торга между соседними муниципалитетами (где возникают внешние эффекты) может повлечь за собой значительные расходы на местах. Поэтому передача полномочий и ответственности на более высокий уровень власти может генерировать больше выгод, чем муниципалитеты могут добиться с помощью переговоров.
Третий случай, который рассматривает Оутс, касается глобальных загрязнителей. В данном случае парниковые газы, вероятно, являются идеальным примером. Локальные действия, направленные на решение проблемы изменения климата, влекут за собой местные расходы, но генерируют выгоды, которые являются глобальным общественным благом. В результате местные власти склонны недоин-вестировать в данное глобальное благо, т. е. климат. Из этого следует, что было бы более полезным, если в федеративном государстве политика в области изменения климата относилась к национальному уровню, а международная деятельность основывалась на добровольных переговорах между странами. Авторы принимают этот простой взгляд о том, что глобальный характер проблемы подразумевает национальный режим регулирования, и особенно предположение о том, что в принципе имеет смысл говорить о национальной политике в области изменения климата в федеративном государстве. Трансмиссия стимулов, стратегическое поведение в ответ на национальную политику, распределение политической власти, потоки ресурсов между регионами — все это играет роль в том, как развивается политический режим и как он работает. Кроме того, значительная работа должна быть проделана, чтобы понять, как особенности институционального контекста определяют дизайн и последствия политики в области изменения климата.
Федерализм в контексте проблемы изменения климата
Глобальный характер последствий выбросов парниковых газов является весомым аргументом в польку того, чтобы ответственность за внутреннее принятие решений была возложена на национальное правительство [11,17]. Любой муниципалитет, инвестируя в сокращение выбросов углерода, будет нести расходы на инвестиции, но при этом реализовывать только небольшую долю всех выгод (которые являются глобальными по характеру). При таких обстоятельствах, как упоминалось ранее, вполне вероятно, что муниципалитеты будут недоинвестировать в глобальное общественное благо (т. е. сокращение выбросов). Это не означает, что муниципалитеты вообще не будут вкладывать средства в сокращение выбросов парниковых газов. Это означает, что значительные инвестиции по-
высят затраты данного муниципалитета по сравнению с другими муниципалитетами, которые не инвестируют. В результате муниципалитет с низким уровнем выбросов парниковых газов окажется в невыгодном положении. Кроме того, местные усилия по сокращению эмиссии парниковых газов в конечном итоге могут и не привести к сокращению выбросов на глобальном уровне из-за мобильности факторов производства [1; 3; 4]. Следовательно, вполне вероятно, что муниципалитеты будут осуществлять только небольшие инвестиции в сокращение выбросов, по крайней мере по отношению к тому, что требуется в соответствии с оптимальной политикой.
Почему национальное правительство должно играть важную роль в разработке политики изменения климата? Прежде всего, эффективная программа по смягчению последствий изменения климата требует международного сотрудничества, в том числе принятия на себя договорных обязательств, эта функция принадлежит исключительно национальным правительствам [15]. Внутри страны национальная политика минимизирует внешние эффекты, которые подталкивают субнациональные правительства недоинвестировать в защиту климата. Наконец, национальная политика может быть необходима для защиты согласованных в обществе стандартов справедливости и индивидуальных прав. Что касается субнациональных правительств, то они также должны быть вовлечены как в разработку, так и реализацию национальной климатической политики. Исследования показывают важность представлений о справедливости и доверии к проводимой политике [7; 13]. Участие местного правительства в национальной политике имеет потенциал содействия укреплению доверия к национальной политике и может снизить затраты, связанные с реализацией данной политики. Вовлечение местного уровня отвечает интересам всех фракций на местах, что приводит к более справедливому местному участию.
Решая проблему неоднородности во вкусах и предпочтениях, местные власти идут на политические компромиссы [2; 16]. Децентрализованная политика принятия решений способствует местным политическим инновациям, которые в сочетании с тем, что местные власти имеют низкозатратный доступ к местной информации, повышают вероятность того, что совокупные затраты на достижение целей политики могут быть существенно снижены [15]. В соответствии с консенсусом по разработке политики в федеративной системе должны учитываться возможности местных властей в пределах их полномочий на данной территории. Кроме того, юридические и конституционные ограничения часто предотвращают прямой контроль над рядом компетенций субнациональных правительств, что еще раз подтверждает необходимость участия местных властей в национальной климатической политике.
В национальной политике должно приниматься во внимание влияние политики на стимулы субнациональных правительств. В силу информационных и экономических выгод местные власти, безусловно, будут играть существенную роль в реализации любой национальной стратегии по сокращению выбросов парниковых газов. Местные власти являются агентами национальной власти, но их собственный вклад в реализацию национальной климатической программы и других мероприятий может существенно повлиять на успех национальной программы [15]. Следовательно, имеет очень важное значение, как полномочия и обязанности разделены между уровнями правительства в федеративной структуре и каковы затраты, связанные с исполнением и мониторингом той или иной политики.
В современном мире многие страны имеют федеративную структуру, включая такие крупные государства, как Россия, Канада, Германия, США и др. Каким образом полномочия и ответственность в отношении политики изменения климата разделены между уровнями власти в этих странах, каким образом реализуются меры по сокращению выбросов парниковых газов — все это будет иметь огромное значение для будущего всей планеты Земля.
Заключение
Энергия используется во всех сферах экономической деятельности. Чтобы решить проблему изменения климата, необходимо значительно сократить выбросы парниковых газов, что напрямую связано с энергосбережением и значительным уменьшением использования ископаемого топлива. Если климатическая политика реализуется путем прямых национальных стандартов, это потребует беспрецедентного участия национального правительства в региональной и местной автономии. Вмешательства национального правительства могут порождать сопротивление, особенно когда требования по выбросам будут ужесточаться. Таким образом, весьма желательно найти такие способы реализации политики сокращения выбросов, которые максимизировали бы гибкость местной власти.
На каждом этапе, от разделения полномочий по принятию решений до разработки политики и ее реализации, национальная политика в отношении изменения климата будет зависеть от национальных, региональных и местных интересов.
В статье рассмотрены некоторые аспекты федерализма, в частности, касающиеся климатической политики. Основные наблюдения можно суммировать следующим образом. Во-первых, действия на субнациональном уровне имеют ряд преимуществ: более полная информация о местных условиях, возможность политических инноваций и большего разнообразия подходов, учет местных предпочтений, возможности снижения затрат, повышенные доверие и взаимность. Во-вторых, действия на национальном уровне имеют такие преимущества, как участие в международных соглашениях, решение проблемы внешних эффектов, соблюдение этических императивов через национальную политику недискриминации. Исследование показало, что глобальный характер проблемы изменения климата является весомым аргументом в пользу того, чтобы ответственность за внутреннюю политику в данной сфере приняли на себя национальные правительства. В то же время субнациональные власти также должны быть вовлечены как в разработку, так и реализацию национальной политики в области изменения климата (в силу упомянутых ранее преимуществ).
Литература
1. Alm, J. and S. Banzhaf. Designing Economic Instruments for the Environment in a Decentralized Fiscal System. Tulane Economics Working Paper 1104, Tulane University, 2011.
2. Anton, T. J. American Federalism and Public Policy: How the System Works. Philadelphia, Temple University Press, 1989.
3. Burtraw, D. and W. M. Shobe. State and Local Climate Policy under a National Emissions Floor. Discussion Paper, Washington, DC, Resources for the Future, 2009.
4. Bushnell, J., C. Peterman and C. Wolfram. «Local Solutions to Global Problems: Climate Change Policies and Regulatory Jurisdiction.» Review of Environmental Economics and Policy. 2008. № 2(2). С.175-193.
5. Ellerman, A. D. and M. McGuiness. The Effects of Interactions between Federal and State Climate Policies. Working Paper 08-004, Center for Energy and Environmental Policy Research, Massachusetts Institute of Technology, 2008.
6. Farber, D. A. Environmental Federalism in a Global Economy // Virginia Law Review. 1997. №83.С.1283-1319.
7. Fehr, E. and S. Gachter. Fairness and Retaliation: The Economics of Reciprocity //Journal of Economic Perspectives. 2000.№ 14(3). С.159-181.
8. Goulder, L. H. and R. N. Stavins, 2011. Challenges from State-Federal Interactions in US Climate Change Policy // American Economic Review. 2011. № 101. С. 253-257.
9. Inman, R. P. and D. L. Rubinfeld. Rethinking Federalism // The Journal of Economic Perspectives. 1997. № 11.С.43-64.
10. Oates, W. E. An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. 1999. № 37.С. 1120-1149.
11. Oates, W. E. A Reconsideration of Environmental Federalism // Discussion Paper 01-54, Washington, DC, Resources for the Future, 2001.
12. Oates, W. E. Toward a Second-Generation Theory of Fiscal Federalism // International Tax and Public Finance. 2005. № 12. P. 349-373.
13. Ostrom, E. A Polycentric Approach for Coping with Climate Change // Policy Research Working Paper WPS5095, The World Bank, 2010.
14. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: Эксмо, 2007.255c.
15. Shobe W.M. and Burtraw D. Rethinking Environmental Federalism in a Warming World // CEPS Working Paper: wp12-01, 2012.
16. Tiebout, C. M. A Pure Theory of Local Expenditures// Journal of Political Economy. 1956. № 64(5). С. 416424.
17. Williams III, R. C. Growing State-Federal Conflicts in Environmental Policy: The Role of Market-Based Regulation // Journal of Public Economics. 2012. № 96(11-12). С. 1092-1099.
References
1. Alm J. and Banzhaf S. Designing Economic Instruments for the Environment in a Decentralized Fiscal System. Tulane Economics Working Paper 1104. Tulane University, 2011.
2. Anton T. J. American Federalism and Public Policy: How the System Works. Philadelphia: Temple University Press, 1989.
3. Burtraw D. and Shobe W. M. State and Local Climate Policy under a National Emissions Floor. Discussion Paper. Washington, DC. Resources for the Future, 2009.
4. Bushnell J., Peterman C. and Wolfram C. «Local Solutions to Global Problems: Climate Change Policies and Regulatory Jurisdiction». Review of Environmental Economics and Policy. 2008. No. 2 (2). Pp. 175-193.
5. Ellerman A. D. and McGuiness M. The Effects of Interactions between Federal and State Climate Policies. Working Paper 08-004. Center for Energy and Environmental Policy Research, Massachusetts Institute of Technology. 2008.
6. Farber D. A. Environmental Federalism in a Global Economy. Virginia Law Review. 1997. No. 83. Pp. 1283— 1319.
7. Fehr E. and Gächter S. Fairness and Retaliation: The Economics of Reciprocity. Journal of Economic Perspectives. 2000. No. 14 (3). Pp. 159-181.
8. Goulder L. H. and Stavins R. N. Challenges from State-Federal Interactions in US Climate Change Policy. American Economic Review. 2011. No. 101. Pp. 253-257.
9. Inman R. P. and D. L. Rubinfeld. Rethinking Federalism. The Journal of Economic Perspectives. 1997. No. 11. Pp. 43-64.
10. Oates W. E. An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic Literature. 1999. No. 37. Pp. 1120-1149.
11. Oates W. E. A Reconsideration of Environmental Federalism. Discussion Paper 01-54. Washington, DC. Resources for the Future, 2001.
12. Oates W. E. Toward a Second-Generation Theory of Fiscal Federalism. International Tax and Public Finance. 2005. No. 12. Pp. 349-373.
13. Ostrom E. A Polycentric Approach for Coping with Climate Change. Policy Research Working Paper. WPS5095. The World Bank, 2010.
14. Smith A. The Wealth of Nations. A Translation into Modern English. Industrial Systems Research, 2015.
15. Shobe W. M. and Burtraw D. Rethinking Environmental Federalism in a Warming World. CEPS Working Paper. 2012. Wp12-01.
16. Tiebout C. M. A Pure Theory of Local Expenditures. Journal of Political Economy. 1956. No. 64 (5). Pp. 416424.
17. Williams III R. C. Growing State-Federal Conflicts in Environmental Policy: The Role of Market-Based Regulation. Journal of Public Economics. 2012. No. 96 (11-12). Pp. 1092-1099.
