CC BY
13
УДК 342.24
doi:10.21685/2072-3016-2022-3-9
Теория договорности федераций и ее значение для единства федеративного государства и публичной власти
И. А. Ромайкин
Национальный исследовательский Мордовский государственный университет имени Н. П. Огарёва, Саранск, Россия mord5@mail.ru
Аннотация. Актуальность и цели. Рассматривается теория договорной природы федеративных государств. Среди современных специалистов в области теории федерализма, как отечественных, так и зарубежных, существует немало сторонников идеи договорности федерации как необходимой и неотъемлемой составляющей ее юридической природы. Идеи договорности, которые, согласно их исследованиям, проистекают из глубокой древности, органически присущи федерациям и составляют один из главных аспектов федеративного устройства государства и методов государственного управления. Материалы и методы. Методологическую основу составляют анализ отдельных аспектов теории федерализма, диалектический и сравнительно-правовой методы, системный подход. Результаты. В ходе проведенного анализа автор приходит к выводу, что веских оснований в пользу наделения федеративных государств договорной природой не имеется. Выводы. Федеративное государство не обладает договорной природой. При этом договор является важнейшим конституционным актом, которым оформляется и закрепляется федеративное устройство государства. Ключевые слова: теория договорности федераций, федеративное государство, юридическая природа федеративного государства, государственная власть Финансирование: статья подготовлена в рамках финансирования выполнения прикладной НИР ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева» г/б 19-22 «Проблема суверенитета и стабильности сложносоставных государств в условиях глобализации и регионализации» (приказ № 1742-л от 19.04.2022).
Для цитирования: Ромайкин И. А. Теория договорности федераций и ее значение для единства федеративного государства и публичной власти // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2022. № 3. С. 103-110. doi: 10.21685/2072-3016-2022-3-9
The theory of federation agreement and its importance for the unity of the federal state and public authorities
LA. Romaykin
National Research Ogarev Mordovia State University, Saransk, Russia mord5@mail.ru
Abstract. Background. The article is devoted to the theory of the agreement-based nature of the federal states. Among both Russian and foreign contemporary specialists in the
© Ромайкин И. А., 2022. Контент доступен по лицензии Creative Commons Attribution 4.0 License / This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 License.
theory of federalism there are many supporters of the idea of any federation being based on an agreement as a necessary and integral part of its legal nature. Agreement ideas, which, according to the studies, stem from ancient times, are inherent to federations and constitute one of the main aspects of the federal structure of the state and public administration practices. Materials and methods. Methodology basis is analysis of certain aspects of the theory of federalism, dialectical and comparative-legal methods, systematic approach. Results. In the analysis conducted the author shows that are no compelling reasons in favor of admitting the agreement-based nature of federal states. Conclusions. A federal state not possess agreement-based nature. At the same time, the agreement is the most important constitutional act that formalizes and fixes the federal structure of the state.
Keywords: federation agreement theory, federal state, legal nature of a federal state, public authorities
Acknowledgments: the article was prepared within an applied research work of Ogarev Mordovia State University g/b 19-22 "The problem of sovereignty and stability of composite states in conditions of globalization and regionalization" (order No 1742-l from 19.04.2022).
For citation: Romaykin I.A. The theory of federation agreement and its importance for the unity of the federal state and public authorities. Izvestiya vysshikh uchebnykh zavedeniy. Povolzhskiy region. Obshchestvennye nauki = University proceedings. Volga region. Social sciences. 2022;(3):103-110. (In Russ.). doi:10.21685/2072-3016-2022-3-9
Введение
В современной теории федерализма можно считать устоявшимся утверждение, что федерация так или иначе обладает договорным началом. Конечно, данное положение нельзя назвать общепризнанным, тем не менее оно встречается в работах как отечественных, так и зарубежных специалистов [1-3]. В теории договорного федерализма государство-федерация представляет собой объединение государств, передающих «на основе договора некоторые права новообразованному центральному правительству. В договорной федерации все формы подпадают под совместное регулирование. Федеративное правительство не может приобрести новых прав, прежде всего в области экономики, без предварительного согласия членов федерации, поскольку оно сформировано ими» [4, с. 91]. Таким образом, основанием федеративного государства является договор как главный правовой акт, которым федеративное государство учреждается, т.е. создается. Однако мы знаем, что кроме договорного в теории выделяются и другие методы (способы) создания федеративных государств. В этом плане возникает ряд вопросов: зависит ли правовая природа федеративных государств от способов их создания, влияют ли эти способы на устройство государственной власти в федерациях и какова роль договора и договорности для существования федераций?
Материалы и методы
Сразу же заметим, что способы создания федераций, известные нам из теории государства и права, можно условно объединить в две группы: способы, отражающие фактическую (или материальную) сторону в создании федерации), - национальный, территориальный или национально-территориальный [5] - и способы, характеризующие юридическую сторону учреждения федеративных государств, - договорный, конституционный и конституционно-договорный [6, с. 157] (классификация В. Е. Чиркина).
Сами по себе названные способы отражают процесс создания федерации. Приведенная группировка способов позволяет заключить, что процесс создания федерации может быть представлен как складывающийся из двух аспектов: фактического, или материального (отражающего национально-территориальные моменты построения федерации), и юридического (оформляющего факт создания федеративного государства договором или конституцией).
Следовательно, способы (методы) создания федеративных государств -различные проявления фактического и юридического моментов процесса создания федеративного государства. Несомненно, что они оба значимы вместе, в комплексе, ибо одни фактические предпосылки для провозглашения федерации не влекут признания государства федеративным, равно как и провозглашение государства федерацией без реально осуществляемых действий в этом плане не означает того, что это государство действительно восприняло такое государственное устройство.
Тогда в каком случае мы можем утверждать, что федеративное государство полностью состоялось? «Важным признаком федеративного государства, - отмечает Р. Ф. Туровский, - является его самоидентификация в качестве такового. Самоидентификация свидетельствует о том, что государство официально приняло федеративную модель» [7, с. 98]. Внешним выражением такой самоидентификации является юридический акт о провозглашении государства федеративным (конституция, договор). Поэтому и роль юридического момента для самоидентификации будет ключевой.
Получается, что федеративное государство на всех этапах своего становления принципиально ничем не отличается от прочих (унитарных) государственных форм. Может быть, дополнительные особенности процессу создания федерации придает ее специфическое регионалистское начало, однако оно не имеет равного с государственным (суверенным) началом значения, поэтому и договор, оформляющий федеративное государство, имеет значение важного государственного акта, но не основополагающего принципа, который решительно отличал бы федерацию от унитарных государств.
Так как методы создания федеративных государств не оказывают влияния на их правовую природу, следовательно, они не могут влиять и на сущность и организацию государственной власти в этих государствах. Степень централизации и распределение компетенций между федерацией и ее субъектами, зависящие от способа учреждения федерации, есть в конечном счете способ осуществления государственной власти внутри этого государства. При этом изначальная сложность любого федеративного государства (как составного) предполагает также изначальную специфику реализации государственной власти. Но подобная специфика есть влияние федеративного устройства на механизм построения и осуществления власти (в структурном плане), но никак не на саму юридическую сущность власти, которая остается неизменной независимо от формы государственного устройства.
Собственно идея договорности федеративных государств как изначально присущая им характеристика проистекает, согласно исследованиям ученых, из глубокой древности [8, с. 15] . В. И. Савин замечает, что «симптоматичный термин Римского права "foedus"... обозначал особенно клятвенный и постоянный союзнический договор Рима с другим государством. содержащий конкретные определения взаимоотношений государств в составе империи;
причем с некоторыми государствами, чей суверенитет Рим признавал хотя бы формально, он заключал равноправные договоры». В связи с построением федерации в США появились многие разновидности теории федерализма, и «исторические аллюзии с древнеримской и последующими империями легли в основу большинства политико-правовых эссе "отцов-основателей" Конституции США постольку, поскольку они должны были служить аргументами в пользу обоснования ими новой теории и практики федерализма» [9, с. 14]. Современными правоведами идеи договорности федераций связываются с самоуправлением федеративных отношений [1]. Обобщая данные теоретические положения, можно сказать, что договорная природа федераций предполагает, с одной стороны, общие органы власти для соединившихся территорий, а с другой - известную ограниченность этих органов преимущественно общими вопросами управления важнейшими сферами жизни такого государства. Поэтому федеральная власть так или иначе обладает договорной природой.
Результаты
Теоретический анализ данной проблемы не позволяет сделать однозначных выводов о договорности федераций как непременном принципе их построения. Исторический опыт и мировая практика федеративного строительства очень противоречива и разнопланова, и развитие исторических федераций на практике мало соответствовало (и соответствует) теориям федерализма. Можно считать признанным в теории утверждением, что федерализм в конечном итоге есть «орудие социального компромисса» [10, с. 11], т.е. средство для сохранения и укрепления единства государства. А. Н. Кольев указывает, что договорный процесс в федеративном государстве превращает разноуровневые элементы государственной иерархии «в партнеров, между которыми нет иерархической субординации, а есть намерение договариваться по поводу спорных вопросов» [11]. Однако иерархичность и субординация - важнейшие свойства любого суверенного государства. При этом ведь договорность всегда предполагает обособленность субъекта договора (т.е. субъекта федерации) [9, с. 27], что не согласуется с принципом единства правового, экономического и культурного пространства в федеративном государстве.
Относительно идей самоуправления федеративных отношений можно заметить, что самодостаточность федерального центра и субъектов федерации во взаимных отношениях вряд ли может иметь место в федеративном государстве. Дело заключается в том, что и федерация в целом, и ее субъекты представляют собой пространства (или пояса) действия единой государственной власти, которая реализуется и на федеральном уровне, и на подуровне субъектов федерации, оставаясь единой и непрерывной. Федерация и ее субъекты всегда связаны между собой взаимными правами и обязанностями, которые они выполняют по отношению друг к другу в целях сохранения единства государства. И при этом нельзя забывать о том, что вся ответственность (при участии регионов) за стабильность и прочность государственной системы федерализма лежит на высшей федеральной власти, которая обязана контролировать развитие государственной системы в целом, в том числе и действия субъектов федерации. Таким образом, роль федерального центра
в федеративных отношениях всегда является решающей, вследствие чего самоуправляемость федеративных отношений, на наш взгляд, весьма условна.
Мировая практика федерализма в этом отношении также неоднозначна. Как указывает С. Ю. Данилов, «за рубежом на несомненно договорных началах построены только две из 26 федераций - Австралия и Канада» [12].
Обсуждение
В контексте рассматриваемой проблемы важное место занимает и вопрос принципов построения системы власти в федерации. В России в результате поправок к Конституции был закреплен принцип единства системы публичной власти, который подразумевает единство федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако этот общий принцип предполагает и другие принципы организации государственной власти в федеративном государстве, через которые также раскрывается сущность федерализма.
Один из таких принципов сформулировал Конституционный Суд РФ в Постановлении 2005 г., касающемся общих начал построения органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, Конституционный Суд РФ указал: «Устанавливая общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и конкретизируя их в федеральном законе, федеральный законодатель ограничен в своем усмотрении конституционными положениями об организации власти в Российской Федерации как демократическом, федеративном и правовом государстве. Субъекты Российской Федерации... действуют в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом (статья 77, часть 1 Конституции Российской Федерации). Данное правомочие не может осуществляться субъектами Российской Федерации в ущерб единству системы государственности власти в Российской Федерации. и должно реализовываться в тех правовых границах, которые определены Конституцией Российской Федерации и принятыми на ее основе федеральными законами»1.
В данном Постановлении Конституционный Суд РФ сделал акцент на взаимных ограничениях федерации и ее субъектов, которыми они связаны при построении региональной системы государственной власти. Но в этих ограничениях и состоит взаимный долг и обязанность федерального центра и регионов. Российская Федерация, закрепляя общегосударственные принципы организации органов государственной власти своих субъектов, не вторгается непосредственно в каждый свой субъект с детальным регулированием этого вопроса. И это связано не только с тем, что у субъектов федерации есть своя компетенция, а с тем, что само наличие предметов совместного ведения в федеративном государстве (в которые в нашей стране входит и государственная
1 По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N° 3. Ст. 336.
власть регионов) предполагает не только известную долю невмешательства федерации в дела субъектов, но и доверие к ним, своеобразную презумпцию добросовестности субъектов федерации, которые со своей стороны надлежащим образом будут регулировать эти предметы ведения. С другой стороны, основная ответственность субъектов федерации - реализовать на практике общегосударственные предписания. Это большая общефедеральная задача каждого субъекта федерации, которая вытекает из основ конституционного строя России. И несмотря на то что выстраивание властной системы субъектов федерации - взаимная обязанность федерации и регионов, именно на последних лежит особая ответственность за это. Поэтому Конституционный Суд РФ и подчеркнул особую значимость осуществления этого правомочия регионами («должно осуществляться»), назвав его долгом. В такой интерпретации Конституционного Суда РФ основной идеей отношений федерального центра и субъектов федерации выступает идея взаимного долга и ответственности друг перед другом. В итоге этот принцип можно назвать принципом федерального доверия и взаимного долженствования. Такой смысл видится в сформулированной позиции Конституционного Суда России.
Заключение
1. Проведенный теоретический анализ позволяет заключить, что федерация как модель государственного устройства не предполагает в качестве необходимого компонента идею договорности. Это проистекает в том числе из того, что процесс образования федеративных государств принципиально не отличается от процесса образования обычных (унитарных) государств. Специфика образования федераций связана с построением механизма государственной власти.
2. Договор как юридический документ, которым оформляется создание нового или реорганизуемого федеративного государства, имеет огромное правовое значение в качестве конституционного акта, закрепляющего учреждение впервые создаваемого либо реорганизуемого федеративного государства (например, Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик 1922 г.).
3. Важное значение для понимания сущности федерализма имеют принципы организации системы власти в федеративных государствах. Так, в Российской Федерации закреплен общий конституционный принцип единства системы публичной власти, который предполагает также другие принципы построения государственной власти. Один из них - принцип федерального доверия и взаимного долженствования - сформулирован в доктрине Конституционного Суда РФ. Его главная идея - взаимный долг и ответственность федерации и ее субъектов друг перед другом. Отсюда, в частности, следует, что ключевой идеей федерализма является идея взаимности.
Список литературы
1. Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М. : Городец : Формула права, 2004. 592 с.
2. Elazar D. J. Federalism and the way of peace. Ontario, Canada, 1994. 170 р.
3. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? М. : Арена, 1993. 320 с.
4. Чурилов C. Н. Основные юридические доктрины федерализма: теоретико-правовые аспекты // Ученые записки РГСУ. 2010. № 11. С. 84-93.
5. Червонюк В. И., Калинский И. В., Иванец Г. И. Конституционное право России : энцикл. слов. М. : Юридическая литература, 2002.
6. Брезгулевская Н. В. Виды федераций и модели федерализма // Правоведение.
2005. № 3. С. 150-162.
7. Туровский Р. Ф. Политическая регионалистика. М. : Издательский дом ГУ ВШЭ,
2006. 780 с.
8. Фарукшин М. Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань : Издательство Казанского университета, 1998. 334 с.
9. Савин В. И. Конституционные принципы развития федерализма в России: вопросы теории : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2003. 30 с.
10. Барышников Е. Н. Причины и условия развития федерализма в странах мира: конституционно-правовое исследование : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2002. 19 с.
11. Ткаченко С. В. Правовые реформы в России: проблемы рецепции западного права. Самара, 2007. URL: http://www.allpravo.ru/library/doc108p0/instrum6743/ item6755.html
12. Данилов С. Ю. Федерализм в третьем тысячелетии: трудности и достижения // Современное право. 2012. № 2. С. 19-25.
References
1. Konyukhova I.A. Sovremennyy rossiyskiy federalizm i mirovoy opyt: itogi stanovleniya i perspektivy razvitiya = Modern Russian federalism and world experience: results of formation and development prospects. Moscow: Gorodets: Formula prava, 2004:592. (In Russ.)
2. Elazar D.J. Federalism and the way of peace. Ontario, Canada, 1994:170.
3. Ostrom V. Smysl amerikanskogo federalizma. Chto takoe samoupravlyayushcheesya obshchestvo? = The meaning of American federalism. What is a self-governing society? Moscow: Arena, 1993:320. (In Russ.)
4. Churilov S.N. Basic legal doctrines of federalism: theoretical and legal aspects. Uchenye zapiski RGSU = Scientific Notes of RSSU. 2010;(11):84-93. (In Russ.)
5. Chervonyuk V.I., Kalinskiy I.V., Ivanets G.I. Konstitutsionnoe pravo Rossii: entsikl. slov. = Constitutional law of Russia: encyclopedic dictionary. Moscow: Yuridicheskaya literatura, 2002. (In Russ.)
6. Brezgulevskaya N.V. Types of federations and models of federalism. Pravovedenie = Jurisprudence. 2005;(3):150-162. (In Russ.)
7. Turovskiy R.F. Politicheskaya regionalistika = Political regional studies. Moscow: Izdatel'skiy dom GU VShE, 2006:780. (In Russ.)
8. Farukshin M.Kh. Sovremennyy federalizm: rossiyskiy i zarubezhnyy opyt = Modern federalism: Russian and foreign experience. Kazan: Izdatel'stvo Kazanskogo universi-teta, 1998:334. (In Russ.)
9. Savin V.I. Constitutional principles of the development of federalism in Russia: questions of theory. PhD abstract. Rostov-on-Don, 2003:30. (In Russ.)
10. Baryshnikov E.N. Causes and conditions for the development offederalism in the countries of the world: constitutional and legal research. PhD abstract. Tyumen, 2002:19. (In Russ.)
11. Tkachenko S.V. Pravovye reformy v Rossii: problemy retseptsii zapadnogo prava = Legal reforms in russia: problems of reception of western law. Samara, 2007. (In Russ.). Available at: http://www.allpravo.ru/library/doc108p0/instrum6743 item6755.html
12. Danilov S.Yu. Federalism in the third millennium: challenges and achievements. Sov-remennoeparvo = Modern law. 2012;(2):19-25. (In Russ.)
Информация об авторах / Information about the authors
Иван Александрович Ромайкин
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры государственного и административного права, Национальный исследовательский Мордовский государственный университет имени Н. П. Огарёва (Россия, г. Саранск, ул. Большевистская, 68)
E-mail: mord5@mail.ru
Ivan A. Romaykin
Candidate of juridical sciences, senior lecturer of the sub-department of state and administrative law, National Research Ogarev Mordovia State University (68 Bolshevistskaya street, Saransk, Russia)
Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов / The authors declare no conflicts of interests.
Поступила в редакцию / Received 11.05.2022
Поступила после рецензирования и доработки / Revised 03.07.2022 Принята к публикации / Accepted 24.08.2022
