Теории и конституционные модели местного самоуправления и управления Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Применение методов и средств управления проектами позволяет не только заранее спланировать изменения в организации, достичь результатов проекта, но и экономит деньги, время, ресурсы, снижает риск, повышает надежность проведения таких изменений.

Поэтому применение проектного подхода как современной концепции менеджмента и универсальной методологической базы представляется целесообразным для управления организационным развитием.

Библиографический список

1. Воропаев В.И. Управление проектами в России / В.И. Воропаев. - М.: Аланс, 1995. - 225 с.

2. Ивлев В.А., Каменнова М.С., Попова Т.В. Методологический подход к реорганизации деятельности предприятия // Открытые системы. - № 2. - 1996. - С. 67-69.

3. Управление программами и проектами. 17-модульная программа для менеджеров. Модуль 8. / Под ред. М.Л. Разу - М.: ИНФРА-М, 1999. - 392 с.

4. Управление проектом. Основы проектного управления. Под ред. М.Л. Разу. - М.: КноРус. - М., 2006. - 768 с.

5. Шарипов Ф.Ф. Управление проектами как современная концепция менеджмента / Ф.Ф. Шари-пов. - Казань: Центр инновационных технологий, 2007. - 88 с.

В.А. Ясюнас

ТЕОРИИ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ

Аннотация: статья содержит характеристику основных теорий местного самоуправления, практику организаций местного управления и самоуправления в отдельных странах Европы. Рассмотрены современные проблемы организации и функционирования местного самоуправления в России и за рубежом. Материал излагается на основе действующего законодательства России, а также практического его применения.

Ключевые слова: местное самоуправление, проблемы местного самоуправления, модели местного самоуправления, теории местного самоуправления, принципы организации местного самоуправления, типы местного самоуправления.

Сегодня, когда в России в условиях стремительных политических и социально-экономических перемен идет процесс реформирования местного самоуправления, полезно обратиться к его теоретическим истокам. Никто не отрицает большой роли теоретических разработок. Вместе с тем, как показывает мировой и наш российский опыт, теоретические ошибки в государственном строительстве могут очень дорого стоить как для государства, так и для каждого гражданина. Поэтому не случайно взгляд многих российских ученых обращен к изучению накопленных научных взглядов и практики дореволюционной и советской России, и других стран по проблемам местного самоуправления.

Впервые сущность местного самоуправления объяснила «теория свободной общины», возникшая в начале XIX в. во Франции и Бельгии. Бельгийская конституция 1831 г. содержала специальную статью, посвященную общинному управлению.

© Ясюнас В. А., 2013

Эта теория основывалась не следующих основных принципах организации местного самоуправления:

- местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

- дела, которыми ведает община, разделенные на собственные дела и дела, которые передаются ей государством;

- органы местного самоуправления являются негосударственными органами;

- государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции [3].

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления, получившая распространение не только в Европе, но и в России, в середине XIX в. Данная теория так же, как и общинная теория, исходила из противопоставления государства и общины, но основание для этого было уже иное: противопоставление общественных интересов политическим и признание за государством и обществом права ведать только своими собственными делами. Ее сторонники рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся круга, имеющих принципиально различное содержание - местные интересы, с одной стороны, и общенациональные - с другой. В качестве основополагающей черты местного самоуправления выдвигался его негосударственный и преимущественно хозяйственный характер.

Такие взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, а с другой - из этой теории следовало, что территория государства должна состоять из территорий независимых друг от друга самоуправляющихся общин, чего на самом деле на практике не происходило.

«Государственная теория самоуправления» уже прямо провозглашала тесную связь муниципальных органов с общими началами государственного устройства и исходила из необходимости включения органов местного самоуправления в общую государственную систему.

Проанализировав аргументы различных теорий по вопросу соотношения местного самоуправления и государственного управления, сформулированные учеными XIX в., можно сделать ряд выводов. Все теории, пытавшиеся провести четкую разграничительную линию между государственным управлением и местным самоуправлением в основе своей сводились к одному и тому же: выделялся какой-либо признак, обеспечивающий муниципальным органам самостоятельность по отношению к государственным органам.

На самом деле проведение четкой границы между государственным управлением и местным самоуправлением невозможно, поскольку муниципальные органы обычно не только осуществляют сугубо локальные функции, но и решают определенные задачи, поставленные органами государственной власти.

Господствующие современные теории местного самоуправления, признающие государственное начало в организации и деятельности местного самоуправления, являются модернизированными вариантами старой государственной теории. Они, в отличие от этой тео-

рии, не признают прямого подчинения органов местного самоуправления государству, оправдывают формы ограниченного надзора государства за деятельностью органов местного самоуправления, исходят из необходимости широкой самостоятельности муниципальных органов. Стали появляться и другие теоретические разработки зарубежных ученых, которые трактовали местное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления.

В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления. Публичная власть с появлением централизованных государств разделилась на государственную и муниципальную. Эффективное управление делами общества достигается здесь путем взаимодействия различных уровней публичной власти. Международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя противоположностями - местным самоуправлением и государственным управлением.

В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти выделяют следующие модели (типы) местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую) [1].

Англосаксонский тип местного самоуправления сложился в Великобритании. Подобная муниципальная система действует в США, Австралии, Канаде, Новой Зеландии и других странах. Для этого типа организации местного самоуправления характерны:

- высокая степень его автономности;

- отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;

- отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;

- избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;

- сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов [2].

Континентальная (французская) модель включает континентальную Европу, франкоязычную Африку, Латинскую Америку, Ближний Восток. Для этой модели характерно:

- сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления;

- бюрократическая субординация между органами различных уровней управления;

- широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка и роспуск [6].

Основой местного самоуправления во Франции является коммуна. Каждая коммуна имеет совет, который избирает мэра из своего состава. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и представителя государства. Муниципальный совет может быть распущен указом президента страны. Как правило, это делается, если совет не в

состоянии обеспечить управление общиной. Мэр также может быть отправлен в отставку по указу gрезидента, одобренному советом министров.

Таким образом, для французской модели местного самоуправления характерно наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны представителей центральной государственной администрации.

Наряду с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления, в качестве самостоятельной муниципальной системы, выделяют смешанную (германскую) модель (Германия, Австрия, Япония), которая объединяет некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими особенностями [4].

Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному. В ФРГ это община, в Дании - муниципалитет. Эти первичные ячейки местного самоуправления могут значительно отличаться друг от друга по территории, численности населения.

Законодательство зарубежных стран о местном самоуправлении не исключает возможность объединения коммун и создание межобщинных объединений. На сегодняшний день одной из тенденций реформ местного самоуправления в зарубежных странах состоит в укрупнении муниципалитетов. Так, в Дании в 1970 году было 1297 сельских и 88 городских муниципалитетов. В ходе реформы они были преобразованы в 275 крупных муниципалитетов. Для сравнения в Российской Федерации до вступления в силу Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах...» было примерно 12 тыс. муниципальных образований, а на сегодняшний день их уже более 27 тыс.

Правовую основу муниципального управления в зарубежных странах составляют конституционные положения, а также нормы текущего законодательства. Федеративное государство, как правило, не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении (США, ФРГ), предоставляя субъектам федерации право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления.

Библиографический список

1. Авакьян С.А. Муниципальное право России: учеб / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер [и др.] - М.: Проспект, 2010.

2. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства / Г.В. Барабашев. - М., 1971.

3. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации / О.Е. Кутафин, В .И. Фадеев. - М.: Проспект, 2009.

4. Тимофеев И.С. Коммунальное право ФРГ / И.С. Тимофеев. - М., 1982.