CC BY
142
УДК 343.963
ТЕОРЕТИКО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА НА ПРЕДВАРИТЕЛЬНОМ СЛЕДСТВИИ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД
Е. А. Буглаева, аспирант кафедры уголовного процесса и криминалистики
’ ЮУрГУ
Исследуется соотношение функций прокуратуры по уголовному преследованию и надзору за органами, осуществляющими предварительное следствие, с учетом реформы органов прокуратуры РФ. Рассмотрены нормы уголовно-процессуального законодательства, закрепляющие полномочия прокурора на предварительном следствии, раскрыто их значение и характер применительно к функциям прокуратуры, реализуемым на предварительном следствии.
Ключевые слова: реформа, прокурор, надзор, уголовное преследование.
Исторический анализ показывает, что надзор прокуратуры за органами, осуществляющими предварительное следствие, как самостоятельная отрасль выделяется в России в 1802 году. Российское законодательство ХУШ-Х1Х веков и уголовно-процессуальное законодательство РСФСР, регламентирующие особенности организации прокурорского надзора в отношении следствия, свидетельствуют, что прокуратура создавалась и существовала как орган, призванный именно надзирать за исполнением законодательства. Иные функции прокуратуры, в том числе и функция уголовного преследования, которая выделяется в деятельности прокуратуры в 1767 году, носили дополнительный характер и содействовали реализации надзорной функции прокуратуры.
Новой вехой в формировании концепции прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих предварительное следствие, в современный период стало принятие в 2002 году УПК РФ. Им были утверждены полномочия прокурора давать разрешение на возбуждение уголовного дела; принимать дело к своему производству; лично производить отдельные следственные Действия; отстранять следователя от производства расследования и др. Кроме того, большую часть следственных и иных процессуальных действий, несмотря на провозглашенный принцип самостоятельности следователя, можно было осуществить только с санкции прокурора.
Следует отметить, что УПК РФ принимался с учетом положений Концепции судебной реформы РСФСР, утвержденной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. (далее - Концепция). Разработка данного документа была направлена на выявление дефектов в функционировании системы уголовной юстиции, на определение широкого круга проблем и моделей их устранения, с целью приблизить деятельность правоохранительных органов к «идеалам правового государства». Анализ положений Концепции показывает, что наряду с выработкой принципиально новых, качественных предложений по реформированию системы юстиции, авторы подвергают критике деятельность ранее существовавшей системы, характеризуя ее как несостоятельную, ущербную, искажающую действительные цели и природу уголовной юстиции.
Категоричность и непримиримая позиция разработчиков концепции по отношению к ранее действовавшей организации уголовной юстиции можно отчасти объяснить тем, что, как отметил А. Д. Бойков, «период перестройки и судебно-правовых реформ конца 80-90-х гг. нашего времени характерен отказом от идеологических установок и многих защищавшихся правом ценностей «эпохи победившего социализма»... Именно Концепцией объявлены антинародными и задачи, и деятельность дореформенных суда и прокуратуры, вся их работа, как и работа всей правоохранительной системы, объявлена некачественной, несостоятельной»1. Происходило
«разрушение правовой идеологии и права под прикрытием борьбы «с рудиметами тоталитарной системы. В этих условиях были нежелательны для многих государственные контрольные механизмы, включая прокуратуру. Именно в контексте этих событий и процессов становится понятной массированная атака новых идеологов «от науки» на прокурорский надзор и прокуратуру как государственный контрольный институт»2.
Некоторые положения Концепции вызывают искреннее недоумение и закономерное сомнение в их обдуманности и логичности. Утверждая, что «постепенное отмирание общенадзорной функции прокуратуры не может повлиять на состояние законности в стране, если переход к рынку обеспечит внутренние стимулы соблюдения законов», авторы Концепции, очевидно, недооценили уровень развития как самого общества, так и нормативной правовой базы, регулирующей жизнедеятельность государства. Данное утверждение не вписывается и в контекст современной общественной жизни. Это объясняется тем, что до тех пор пока все общество и составляющие его индивиды нуждаются в регулировании своего поведения посредством нормативных правовых актов, несомненно, будет существовать потребность в деятельности дополнительного механизма, обеспечивающего соблюдение и исполнение этих актов. Таким универсальным механизмом, на наш взгляд, является прокуратура. Позиция, согласно которой прокуратура при осуществлении надзорных полномочий дублирует иные виды контроля (судебный, ведомственный) и потому признается излишней в системе органов, осуществляющих защиту интересов личности и государства, на наш взгляд, является преждевременной. Необходимо учитывать, что прокурорский надзор носит общий характер по отношению к судебному и внутриведомственному, так как обусловлен самой сущностью прокуратуры, в отличие от суда, призванного в первую очередь осуществлять правосудие, и ведомственного контроля, направленного на организацию исполнения основных функций подконтрольных объектов своего же ведомства. На наш взгляд, существование нескольких органов, деятельность которых направлена на достижение единого результата - защиту прав и свобод человека и интересов государства, не должно влечь ограничения компетенции какого-либо из них, а должно обеспечивать усиление качества рабо-
ты и достижение результата. По словам И. С. Викторова, «неотъемлемый атрибут любого государства - надзор и контроль за соблюдением издаваемых в нем законов. Чем более развита правовая система государства, тем больше эта функция перемещается от чиновничьих структур к судебным. Однако нельзя взять и просто изъять у прокуратуры надзорную функцию, поскольку этому препятствуют объективные причины - без такой функции прокуратуры существование государства невозможно»3.
Следует отметить, что в целом в рамках Концепции сформулированы «революционные», на наш взгляд, положения для существовавшей на тот момент системы правоохранительных органов по вопросам соотношения их полномочий. Так, в главе «Проблемы юстиции» (в параграфе «Зависимое положение суда и должностных лиц юстиции») сделан закономерный вывод о необеспеченности самостоятельности следователя, которая является условием его ответственности, успешности и законности расследования дела. Провозглашенная в законе самостоятельность следователя является декларацией, лишенной реальных гарантий. Закон одновременно предусматривает право прокурора давать следователю указания по любым вопросам расследования. Но, как отмечено далее в тексте Концепции, «за прокурором сохранится функция процессуального руководства расследованием с полномочиями: возбудив уголовное дело, передавать его следователю для производства предварительного следствия; давать указания следователю о направлении расследования, выяснении определенных обстоятельств, дополнении расследования; принимать на себя расследование в полном объеме, выполняя при этом все обязанности и пользуясь всеми правами следователя». Таким образом, Концепция освещает назревшие проблемы российской юстиции, но, как мы убедились, из ее противоречивого содержания кардинальных мер по регулированию вопроса самостоятельности следователя и справедливому ограничению прокурорского надзора за следствием не закрепляет.
Вышесказанное позволяет сделать вывод, что, несмотря на разработку положений судебной реформы в 1991 году, в силу ее внутренних противоречий при принятии УПК РФ законодатель не учел многие из принципиальных идей реформы по вопросам обеспечения самостоятельности следователя и органи-
зации прокурорского надзора за ним. Это позволило просуществовать пять лет системе «комплексного» надзора и процессуального руководства прокурора в отношении следователя. Как отмечается в Постановлении Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г., «соединение в лице прокурора функций расследования преступлений и надзора за ним же противоречит системному подходу, вызывает опасные перекосы в досудебных стадиях уголовного судопроизводства».
С внесением в июле 2007 года и в декабре 2008 года изменений в УПК РФ законодатель приблизил нас к созданию внутренне согласованной модели прокурорского надзора за органами, осуществляющими предварительное следствие, разделив полномочия прокурора в отношении следователя с руководителем следственного органа. Главная идея проводимой реформы органов прокуратуры выражалась в невозможности сосредоточения в одном органе полномочий по надзору за следствием и возможностью производства им же предварительного следствия. Этим объяснялась необходимость изменения процессуального статуса прокурора в досудебном производстве и создание Следственного комитета при прокуратуре РФ. Законодатель исключил полномочия прокурора по производству предварительного следствия, вместе с тем оставил за прокуратурой функцию уголовного преследования. Что породило противоречие в соотношении функции прокуратуры по надзору и уголовному преследованию на предварительном следствии.
Так, согласно ч. 1 ст. 21 УПК РФ на прокурора, наряду со следователем и дознавателем, возложена обязанность по осуществлению уголовного преследования, часть 2 указанной статьи предписывает, что в каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор принимает предусмотренные УПК РФ меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. О каких мерах идет речь?
Часть 3 ст. 7 УПК РФ закрепляет, что нарушение норм УПК РФ прокурором в ходе уголовного судопроизводства влечет за собой признание недопустимыми полученных таким путем доказательств. Из положений ст. 86 УПК РФ следует, что собирание доказательств осуществляется в ходе уголовного судопроизводства дознавателем, следователем, прокурором и судом путем производства
следственных и иных процессуальных действий. Вместе с тем анализ норм гл. 22 УПК РФ свидетельствует о том, что при производстве предварительного следствия (но не дознания) сбор доказательств прокурором посредством производства следственных действий не возможен в силу отсутствия полномочий.
Исходя из положений ст. 37 УПК РФ, можно сделать следующие выводы. Из восьми полномочий прокурора в отношении органов, осуществляющих предварительное следствие, закрепленных ч. 2 ст. 37 УПК РФ, надзорный характер носят полномочия предусмотренные п. 1, 2, 3, 7, а также полномочие, закрепленное ч. 2.1 данной статьи. Полномочие, содержащиеся в п. 8, характеризуется формированием (с помощью ознакомления с материалами дела и оценки имеющихся в деле доказательств) позиции прокурора по обоснованности применения к лицу меры пресечения в виде заключения под стражу.
Утверждение обвинительного заключения и реализация полномочий по возвращению дела следователю с письменными указаниями (п. 14, 15 ч. 2 ст. 37, п. 1, 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ), как и вышеназванное полномочие, предусмотренное п. 8 ч. 2 ст. 37, ч. 4 ст. 108, ч. 3 ст. 165 УПК РФ, сопряжены с реализацией функции уголовного преследования. Но при этом нельзя не учесть первоочередную цель, с которой данные полномочия реализуются - проверка на соответствие закону процессуальных (в том числе следственных) действий, произведенных следователем по уголовному делу, выявление недостатков и направление указаний следователю по их устранению. Формирование же обвинения и, как следствие, реализация функции уголовного преследования не является самоцелью прокурора, она носит второстепенный характер и возникает ввиду ее неизбежности, так как проверка материалов дела невозможна без исследования доказательств, их оценки, проверки правильности и обоснованности производства следственных и иных процессуальных действий, формирования личной позиции прокурора по делу.
Полномочия, которыми прокурор обладает при применении к лицу мер процессуального принуждения (ч. 2 ст. 10, ч. 3 ст. 92, ч. 3 ст. 94, ч. 4 ст. 96 УПК РФ), также отличаются надзорным характером, поскольку не связаны с формированием позиции по вопросу о виновности или невиновности лица, не связаны с решением вопроса об уголовном преследо-
вании или отказа от него в отношении данного лица. Нельзя не обратить внимание на противоречие положений ст. 94 и ст. 10 УПК РФ. Согласно ч. 1 ст. 94 правом на освобождение подозреваемого при наличии соответствующих оснований обладают следователь и дознаватель. Вместе с тем ч. 2 ст. 10 предусматривает обязанность освободить незаконно задержанного или лишенного свободы, которая возложена не только на следователя и дознавателя, но и на прокурора. Изъятие из ст. 94 ранее существовавшего полномочия прокурора порождает существенное противоречие (право на отмену меры пресечения в виде заключения под стражу предоставлено прокурору только на основании ч. 2 ст. 221 УПК РФ).
В качестве надзорных выделяются полномочия прокурора по рассмотрению жалоб (ст. 124, 126 УПК РФ).
Проверка прокурором копии постановления о возбуждении уголовного дела, вынесенного руководителем следственного органа, следователем, дознавателем, направлена, на наш взгляд, именно на установление точного соответствия уголовно-процессуальному законодательству действий лиц, принимающих решение о возбуждении уголовного дела. Направление постановления является уведомлением прокурора о возбужденном уголовном деле, что выступает элементом взаимоотношения прокуратуры с поднадзорными органами в рамках прокурорско-надзорных отношений (аналогично ст. 156, 163 УПК РФ). Изъятие у прокуратуры полномочий по возбуждению уголовных дел свидетельствует об отсутствии возможности самостоятельно решать вопрос о возбуждении уголовного преследования. Обращаем внимание, что прокурор в соответствии с ч. 2 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре» принимает меры, но не решает вопрос об уголовном преследовании. Меры, которые имеются в виду законодателем, ограничены полномочием, предусмотренным п. 2 ч. 2 ст. 37 (прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства).
В случае признания прокурором постановления о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным он вправе отменить постановление о возбуждении уголов-
ного дела. Указанное правомочие носит надзорный характер ввиду того, что прокурор, действуя в целях защиты прав граждан, выявляет несоответствие принятого решения о возбуждении уголовного дела требованиям законодательства. Бесспорно, что при ознакомлении с копией постановления, прокурор осуществляет деятельность, направленную на оценку изложенных доводов, на формирование позиции по данному вопросу и соответственно принимает решение о возможности или не возможности уголовного преследования. Можно предположить, что данная деятельность направлена на реализацию функции уголовного преследования, закрепленной за прокурором, но нужно отметить, что она носит условный характер; это подтверждается тем, что следователь может данное решение прокурора обжаловать. Аналогично можно охарактеризовать полномочия прокурора, предусмотренные ст. 148 УПК РФ.
При прекращении уголовного дела, по которому производство велось в форме следствия, в связи с примирением сторон (ст. 25 УПК РФ) согласия прокурора не требуется; не запрашивается согласие прокурора и при прекращении уголовного преследования в связи с деятельным раскаянием (ст. 28 УПК РФ). При этом прокурор даже не уведомляется о принятом решении, что, на наш взгляд, ограничивает его надзорные полномочия. Вместе с тем ч. 2 ст. 75, ч. 1 ст. 213, ч. 4 ст. 238 УПК РФ предусматривают уведомление прокурора о прекращении уголовного преследования в части или полностью и о прекращении уголовного дела.
Копии документов о производстве каких-либо следственных или иных процессуальных действий, направляемых следователем в адрес прокурора (в том числе по ч. 9 ст. 172, ч. 6 ст. 185, ч. 2 ст. 208, ч. 3 ст. 211, ч. 5 ст. 215, ч. 6 ст. 220 УПК РФ), носят уведомительный характер и потому относятся к реализации надзорных полномочий прокурора.
Важно определить: совместимы ли функции уголовного преследования и надзора?
Исходя из сложившейся практики участия прокурора при расследовании дела в форме дознания, согласно которой прокурор осуществляет надзор и уголовное преследование с одновременной возможностью процессуальным руководством деятельностью этих органов, можно резюмировать следующее. Для законодателя, по-видимому, было принципиальным решение исключить возможность
реализации функций надзора и уголовного преследования прокуратурой (для обеспечения реализации законодательства об уголовном судопроизводстве при прокуратуре создан Следственный комитет), а не просто разделить эти функции как несопоставимые в рамках деятельности одного органа.
Таким образом, при производстве расследования в форме дознания прокурор, исходя из закрепленных УПК РФ полномочий, может полноценно осуществлять уголовное преследование, на предварительном следствии полномочия прокурора по осуществлению уголовного преследования практически сведены на нет.
По вопросу соотношения рассматриваемых полномочий наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой осуществление уголовного преследования и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия являются взаимосвязанными составляющими деятельности прокурора4, что это двуединая функция5. А. Б. Соловьев совершенно справедливо отмечает тесную взаимосвязь, взаимозависимость и взаимопроникновение функций, осуществляемых прокурором6, что и явилось, вероятно, причиной того, что законодатель не смог не только сбалансировать их между собой, но и соотнести их с функциями, возложенными на руководителя следственного органа как лицо, также наравне с прокурором отвечающее за качество предварительного следствия. В связи с этим не ясно, каким образом полномочия, которыми законодатель наделил прокурора и руководителя следственного органа, выражают их функциональ-
7
ное назначение в уголовном процессе .
В заключение считаем нецелесообразным говорить о наличии функции уголовного преследования и возможности ее реализации в деятельности прокурора на предварительном следствии. В силу того, что прокурор лишен права самостоятельно формировать обвинение и основной целью при реализации его полномочий является именно надзор за соответствием действующему законодательству деятельности органов, осуществляющих
предварительное следствие. Следует учитывать, что признавая возможность одновре-
менного осуществления прокурором как надзора, так и уголовного преследования на предварительном следствии, мы исключаем объективность в его деятельности. Ввиду того, что рассматриваемые функции являются различными по своему целевому назначению. Надзорная деятельность направлена на обеспечение исполнения законов с целью гарантировать соблюдение прав и интересов лиц, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства, и предполагает объективную позицию прокурора к участникам прокурорско-надзорных отношений. В свою очередь уголовное преследование представляет собой деятельность, в ходе которой формируется обвинение. Данная деятельность сопряжена с формированием личной позиции к соответствующим участникам и исключает беспристрастность и объективность прокурора.
На наш взгляд, реформы должны быть более последовательными. При изъятии у прокурора большинства полномочий по осуществлению уголовного преследования и передаче их в Следственный комитет при прокуратуре РФ это нужно было делать в отношении всех поднадзорных органов (т.е. в том числе и дознания) и в полном объеме с тем, чтобы определиться с основным предназначением органов прокуратуры в стадии предварительного расследования в современный период.
1 Бойко А. Д. Третья власть в России. Книга вторая. Продолжение реформ. М., 2002. С.3.
2 Там же. С. 4.
3 Викторов И. С. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность. - 2000 - № 12. - С. 13.
4 Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / под ред. И. Л. Петрухина. М., 2002. С. 67.
5 Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / отв. ред. Д. Н. Козак, Е. Б. Мизулина. М., 2004. С. 145.
6 Соловьев А. Б. О функциях прокуратуры в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. М., 1997. С. 126.
7 Бандурин С. Г., Громов Н. А., Шишкина Е. В. Институт уголовного преследования в российском уголовном судопроизводстве // Право и политика. - 2004. - № 12. -С. 21.
Статья поступила в редакцию 21 мая 2009 г.
