CC BY
38
DOI 10.24411/2227-7315-2020-10062
УДК 336.14.01
А.А. Федотова
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ И ПРОЦЕДУРНЫХ НОРМ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА
Введение: в Российской Федерации проводится существенное реформирование бюджетного законодательства, регламентирующее бюджетный процесс. Однако в научной доктрине на протяжении многих лет остается малоисследованной проблема определения понятия бюджетной процессуальной нормы. Нерешенной научной проблемой остается и отграничение бюджетной процессуальной нормы от процедурной. Цель: проанализировать природу бюджетных процессуальных норм и провести разграничение между процессуальными и процедурными нормами современного бюджетного права. Методологическая основа: диалектический, системный, метод анализа и обобщения, сравнительно-правовой, формально-логический, нормативно-логический. Результаты: представлены авторские определения бюджетной процессуальной и процедурной нормы, аргументирована позиция относительно оснований для отграничения процессуальных норм бюджетного права от процедурных. Выводы: бюджетные процессуальные и процедурные нормы следует соотносить как общее и частное в регулировании бюджетного процесса в целом и бюджетных процедур в частности.
Ключевые слова: бюджетный процесс, процессуальная норма бюджетного права, процедурная норма бюджетного права, правовое регулирование, правоприменение.
А.А. Fedotova
THEORETICAL AND LEGAL FOUNDATIONS OF THE DISTINCTION BETWEEN PROCEDURAL AND PROCEEDING RULES OF BUDGET LAW
Background: in the Russian Federation, a substantial reform of budget legislation regulating the budget legislation is underway. However, the problem of defining the concept of a budget procedural norm has remained little studied in scientific doctrine for many years. Delimitation of the budgetary procedural norm from the procedural one remains as an unresolved scientific problem. Objective: to analyze the nature of budget procedural rules and to distinguish between procedural and procedural rules of modern budget law. Methodology: dialectical, systemic, method of analysis and generalization, comparative legal, formal logical, normative logical. Results: the author's definitions of the budget procedural and proceeding rules are presented, the position on the foundations for distinguishing the procedural norms of budget law from the proceeding ones is argued. Conclusions: budget procedural and proceeding rules should be correlated as general and particular in the regulation of the budget process in general and budget proceedings in particular.
Key-words: budget process, procedural norm of budget law, proceeding norm of budget law, legal regulation, law enforcement.
© Федотова Анна Александровна, 2020
Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: Ann_kach92@mail.ru © Fedotova Anna Aleksandrovna, 2020
Postgraduate student, Financial, banking and customs law department (Saratov State Law Academy) 269
Бюджетный процесс — это сложный многогранный институт бюджетного права, регулируемый не только бюджетными процессуальными нормами, но и бюджетными процедурными нормами.
В теории юридического процесса сформировались «узкий» и «широкий» подходы к определению термина «процесс». Сторонники узкого подхода отождествляют процесс с судопроизводством, т.е. под процессом понимается только судебный порядок рассмотрения и разрешения различных категорий дел. Процесс, в своем «широком» понимании, представляет собой процессуальную деятельность всех органов государственной власти, а не только органов правосудия.
Сторонники как узкого, так и широкого подходов к определению бюджетного процесса едины во мнении его значимости для реализации финансовой, бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Так, Х.В. Пешкова рассматривает бюджетный процесс в числе элементов бюджетного устройства государства и в качестве важнейшего слагаемого бюджетного метода ведения государственного хозяйства [1, с. 101-117, 252-278].
В связи с существованием нескольких подходов к определению процесса остается актуальной дискуссия и о процессуальной форме. Сторонники «узкого» подхода придерживаются мнения о том, что процессуальная форма характерна только для рассмотрения гражданских, административных, уголовных дел в суде на основании единых принципов, закрепленных в Конституции РФ. Таким образом, выделяются гражданская, административная и уголовная процессуальные формы [2, с. 452]. С общей точки зрения, под процессуальной формой следует понимать «совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата» [3, с. 13].
С точки зрения «широкого» подхода к определению процесса и процессуальной формы, считаем обоснованным утверждение о существовании бюджетной процессуальной формы.
При рассмотрении различных процессуальных институтов авторами используются термины «процессуальная норма» и «процедурная норма». В целях определения соотношения этих понятий необходимо определить терминологическое значение «процедуры» и «процесса».
С точки зрения обще лексического значения, большой словарь иностранных слов термин «процедура» раскрывает как «ряд последовательных действий необходимых для совершения чего-либо», а «процесс» как «развитие какого-либо явления; последовательная закономерная смена состояний в развитии чего-либо» [4, с. 539]. В толковом словаре С.И. Ожегова под процедурой понимается «официальный порядок действий, выполнения или обсуждения чего-либо», а под процессом — «ход развития какого-либо явления, последовательная смена состояний в развитии чего-либо» [5, с. 627].
В научных кругах также нет единой точки зрения относительно соотношения понятий «процедура» и «процесс». Так, В.О. Лучин отождествляет эти понятия [6, с. 87]. По мнению В.А. Тарасовой, процедура и процесс не имеют ничего общего, и указывает лишь на возможность перерастания процедуры в процесс [7, с. 112-113]. С.С. Алексеев указывает на то, что не всякая урегулированная правом процедура совершения юридических действий может быть признана процессом, при этом юридический процесс следует рассматривать как длящиеся во времени правоотношения [8, с. 204]. По мнению Н.А. Рассахатской, под процедурой следует понимать все, что выходит за рамки процессуальной формы. При этом Н.А. Рассахатская, придерживаясь «узкого» подхода к пониманию
процессуальной формы, выделяет только четыре ее разновидности, предусмотренные ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации [9, с. 16]. Л.Н. Борисова определяет процесс как более широкое понятие, включающее в себя процедуру [10, с. 164]. П.С. Долгополов бюджетные процедуры отождествляет со стадиями бюджетного процесса1.
В финансово-правовой доктрине сложилось несколько точек зрения относительно вида правового регулирования бюджетных процессуальных отношений. Одна группа ученых полагают, что бюджетные процессуальные отношения регулируются бюджетными процессуальными нормами, закрепленными в законах и подзаконных актах. Иные ученые полагают, что правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс носят процедурно-процессуальный характер. При этом происходит отождествление бюджетных процессуальных и процедурных норм.
На основании проведенного анализа понятий «процесс» и «процедура», придерживаясь «широкого» понимания процессуальной формы и процесса, приходим к выводу о существовании в бюджетном процессе как процессуальных, так и процедурных норм. Бюджетные процессуальные нормы регулируют наиболее общие бюджетные процессуальные правоотношения (особенности движения бюджетного процесса из стадии в стадию, полномочия участников бюджетного процесса на каждой его стадии, цели и задачи каждой стадии и бюджетного процесса в целом). Процедурные нормы бюджетного права регулируют процесс совершения конкретных элементарных действий, которые в совокупности составляют стадию бюджетного процесса. Например, процедурные нормы бюджетного права устанавливают правила расчета средне-статистических бюджетных показателей, способов определения эффективности бюджета, достижения им поставленных целей и задач.
от
В целях проведения сравнительного анализа сущности бюджетных про- т цессуальных и процедурных норм, считаем возможным выделить их общие и I
специальные признаки (таблица). а
т
о
Признаки бюджетных процессуальных и процедурных норм й
тз
0 т
го П>
1 I о Sc
5
тз
s g
s
X ф
о
X
о
Sc а
ж ш
g
ф §
ю M
3 )
2 о N) о
Бюджетные процессуальные нормы Бюджетные процедурные нормы
Общие признаки: 1. Носят императивный характер 2. Распространяют свое действие на определенный круг субъектов бюджетных процессуальных отношений 3. Устанавливаются на федеральном, региональном и местном уровнях
Специальные признаки:
Регулируют наиболее общие отношения между участниками бюджетного процесса. Определяют реализацию бюджетного процесса в целом Регламентируют порядок совершения отдельных процессуальных действий в рамках стадий бюджетного процесса
Носят служебный характер по отношению к материальным нормам бюджетного права Конкретизируют содержание процессуальных правил, подлежащих выполнению в рамках бюджетного процесса
Могут быть установлены на локальном, ведомственном уровне, в том числе в целях детализации нормативных требований к формированию и использованию территориального бюджета, реализации бюджетных процессуальных правоотношений с конкретными участниками
1 См.: Долгополов П.С. Бюджетный процесс: понятие, участники, процедуры. Пресса и книги. URL: http: // www.consultant.ru (дата обращения: 19.02.2020). 271
Считаем необходимым дополнительно пояснить такую особенность бюджетных процедурных норм, как возможность их локального (ведомственного) правового регулирования. Например, локальные бюджетные процессуальные нормы содержатся в Порядке составления, утверждения и ведения бюджетной сметы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации2. Данные Правила установлены Минсельхозом России и распространяют свое действие только на сотрудников данного Министерства.
В рассуждениях о внутреннем содержании бюджетного процесса, О.В. Бол-тинова определила процедуру как «порядок применения процессуальных норм на каждой из стадий бюджетного процесса, то есть процедура регламентирует: состав субъектов бюджетного процесса, их полномочия, права и обязанности, объекты, сроки прохождения бюджета и т.д.» [11, с. 109]. Бюджетная процедура представляет собой относительно самостоятельный этап, имеющий пространственно-временные границы, конкретные цели и задачи, специфический круг участников, наделенных соответствующими полномочиями.
И.В. Петровой и Д.А. Мищуковой высказана позиция о том, что в рамках стадий бюджетного процесса реализуется материальная деятельность, которая должна определяться понятием процедура, а не юрисдикционное производство. Соглашаясь с высказанным мнением, следует отметить, что каждая стадия бюджетного процесса включает в себя набор последовательно сменяющих друг друга процедур. При этом объем бюджетных процедур и последовательность их совершения в рамках стадии бюджетного процесса регламентируются процессуальными нормами бюджетного права. В то же время бюджетная процедура — это элементарное действие участников бюджетного процесса для получения промежуточного результата на пути к достижению главной стадии бюджетного процесса. Таким образом считаем возможным не согласиться с мнением И.В. Петровой и Д.А. Мищуковой о том, что в качестве юридических процедур можно рассматривать проект бюджета, принятие нормативного правового акта о бюджете, исполнение бюджета [12, с. 23-27] и т.д.
Считаем возможным проиллюстрировать на примере стадии составления проекта бюджета соотношение цели стадии и результатов бюджетных процедур. Так, проект бюджета является целью первой стадии бюджетного процесса, для ее достижения необходимо реализовать несколько процедур, цели которых являются для нее промежуточными: показатели социально-экономического развития, прогноз социально-экономического развития, бюджетный прогноз, основные направления бюджетной и налоговой политики, проекты государственных (муниципальных) программ, оценка их эффективности, план бюджетных ассигнований, прогноз доходов бюджета, нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы, перечень налоговых расходов, методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов. Указанные документы разрабатываются в рамках отдельных бюджетных процедур, детально регламентированных бюджетными процедурными нормами. Цель каждой такой процедуры — это получение документа, необходимого для составления проекта бюджета. Таким образом, конечный результат каждой бюджетной процедуры является промежуточным для достижения главной цели
2 См.: Приказ Минсельхоза России от 26 декабря 2018 г. № 597 «О порядке составления, утверждения и ведения бюджетной сметы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации». URL: http: // www.consultant.ru (дата обращения: 19.02.2020).
стадии составления проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Рассматривая особенности правового регулирования каждой бюджетной процедуры, следует отметить, что бюджетные процессуальные нормы регламентируют наиболее общие правила ее проведения, в то время как бюджетные процедурные нормы их конкретизируют.
Так, ст. 169 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ)3 содержит общие положения о процессе составления проекта бюджета. Процедуры по его составлению, регламентированные бюджетными процедурными нормами, закреплены в Постановлении Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период». В качестве примера можно рассмотреть процессуальную норму о долгосрочном бюджетном планировании. Так, п. 1 ст. 170.1 БК РФ содержит предписание о том, что долгосрочное бюджетное планирование осуществляется путем формирования бюджетного прогноза на долгосрочный период, далее указанная статья закрепляет правила о сроках разработки бюджетного прогноза Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, о порядке его представления и утверждения. Относительно самой процедуры разработки и утверждения бюджетного прогноза Бюджетный кодекс РФ содержит отсылочную норму к Постановлению Правительства РФ от 31 августа 2015 г. № 914 «О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период»4. В указанном Постановлении Правительства РФ закреплен конкретный порядок действий каждого участника бюджетного процесса н по составлению и представлению бюджетного прогноза. С
а
В наибольшей степени градация бюджетных правовых норм на процедурные о и процессуальные прослеживается в институте бюджетирования, ориентирован- к ного на результаты (правила БОР). Следует отметить, что до перехода России к С бюджетированию, ориентированному на результаты, правовое регулирование |
отдельных сторон бюджетных процедур (например, организация документообо- е
н
рота при составлении проекта бюджета) носило сегментарный характер. После ° перехода России к бюджетированию, ориентированному на результаты, в рамках | правового поля оказались многочисленные бюджетные процедуры, регулируе- е
к
мые правовыми процедурными нормами бюджетного права. К таковым можно | отнести методологию расчета сумм доходов, определение объемов привлечения Д средств из источников финансового дефицита и распределения бюджетных |
и
ассигнований [13, с. 3], методики расчета показателей качества финансового №
м
3
)
2
3 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 15 апреля 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823.
4 См.: Постановление Правительства РФ от 31 августа 2015 г. № 914 «О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период» (вместе с «Правилами разработки и утверждения бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период»). (в ред. от 12 декабря 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 37, ст. 5138. 273
менеджмента5 и др. Таким образом, нормы, регулирующие данные процедуры, приобрели статус процедурных правовых норм бюджетного права.
Разграничение процессуальных и процедурных норм бюджетного права можно проводить и с точки зрения формы выражения и закрепления. Так, например, процессуальные нормы преимущественно содержатся в законах (Бюджетном кодексе РФ, бюджетном законодательстве субъектов РФ и т.д.), процедурные нормы, как правило, закреплены в подзаконных актах, закрепляющих разного рода рекомендации, методики, разъяснения. Однако наиболее общие правила проведения бюджетных процедур также содержатся в Бюджетном кодексе РФ.
Еще одним основанием к разграничению норм на различные виды можно рассматривать особенности их реализации. В юридической науке традиционно выделяют четыре формы реализации права: соблюдение, исполнение, использование и применение. Соблюдение правовой нормы предполагает воздержание от совершения каких-либо действий (соблюдение запрета). Исполнение нормы права состоит в активном выполнении субъектом права возложенных на него обязанностей. Использование состоит в добровольном и последовательном осуществлении субъектами права, принадлежащих им субъективных прав. Применение права — это деятельность компетентных государственных органов по разрешению конкретных индивидуальных дел, вынесению по ним решений и их исполнению.
Применительно к правовым нормам, регламентирующим бюджетный процесс, целесообразно говорить о таких формах их реализации как исполнение и применение. Так, бюджетная процессуальная норма подлежит как исполнению, так и применению, а процедурная только исполнению. Следовательно, бюджетная процессуальная норма может быть применена неверно, ошибочно, а процедурная норма может быть исполнена или не исполнена.
Проведенное исследование позволяет сделать определенные выводы:
Во-первых, бюджетный процесс как вид юридического процесса отличается признаком стадийности [14, с. 218-219]. Это означает, что каждая стадия бюджетного процесса имеет определённую цель, при достижении которой происходит переход к следующей. В рамках каждой стадии участниками бюджетного процесса совершается ряд процедур. Итоговый результат каждой бюджетной процедуры является промежуточным для достижения главной цели стадии бюджетного процесса.
Во-вторых, рассматривая правовую регламентацию бюджетного процесса, следует обратить внимание на различие бюджетных процессуальных и бюджетных процедурных норм. Бюджетная процессуальная норма представляет собой императивное предписание, устанавливающее общие правила движения
" 5 О формировании отчета Министерства финансов Российской Федерации о результатах мо-
1 ниторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами
ü средств федерального бюджета (главными распорядителями средств федерального бюджета,
главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета) (вместе с Положением о формировании отчета Министерства финансов Российской Федерации о результатах мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета (главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета). Приказ Минфина России от 29 декабря 2017 г. № 264н. Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov. 274 ru (дата обращения: 19.02.2020).
бюджетного процесса, полномочия участников бюджетного процесса содержание отдельных бюджетных процедур. Бюджетная процедурная норма представляет собой нормативное предписание, обязательное для исполнения определенным кругом субъектов бюджетного процесса, регламентирующее порядок совершения отдельных действий в рамках конкретной стадии бюджетного процесса.
Таким образом, бюджетные процессуальные и процедурные нормы следует соотносить как общее и частное в регулировании бюджетного процесса в целом и бюджетных процедур в содержании данного юридического процесса в частности.
Библиографический список
1. Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства. М.: ИНФРА-М, 2018. 315 с.
2. Новиков А.В. Административно-процессуальная форма // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / редкол. Ю.Н. Старилов (отв. ред.) [и др.]. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2013. 1060 с.
3. Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / под ред. П.Е. Недбай-ло, В.М. Горшенева. М.: Юридическая литература, 1976. 280 с.
4. Егорова Т.В. Словарь иностранных слов современного русского языка. М.: «Аде-лант», 2014. 800 с.
5. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4 изд., доп. М.: ООО «А ТЕМП», 2006. 944 с.
6. Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М.: Юридическая литература, 1976. 168 с. ш
7. Тарасова ВА. Процедурная форма деятельности органов социального обеспечения н // Советское государственное право. 1973. № 11. С. 110-113. С
8. Алексеев С.С. Собрание сочинений в 10 т. М.: Статут, 2010. Т. 2 Специальные во- а просы правоведения. 471 с. S
9. Рассахатская НА.. Гражданская процессуальная форма: автореф. дис. ... канд. ° юрид. наук. Саратов, 1995. 19 с. у
10. Борисова Л.Н. Юридический процесс и юридическая процедура как категории р права // Правовая политика и правовая жизнь, 2006. № 2. С. 156-166. е
11. Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические | основы и проблемы развития: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. 418 с. р'
12. Петрова И.В., Мищукова А.Д. Процедурная составляющая как основа разгра- | ничения бюджетных правовых норм // Налоги. 2014. № 5. С. 23-27. К
13. Пешкова Х.В. Бюджетное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: а ИНФРА-М, 2018. 404 с. |
7 Id
14. Клишина МА. Составление проекта бюджета как стадия бюджетного процесса: | автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 29 с. •
М
References 3
1. Peshkova Kh.V. Theoretical and Legal Foundations of the Budget Structure of the 00 State. Moscow: INFRA-M, 2018. 315 р. 00
2. Novikov A.V. Administrative-procedural Form // Administrative Proceedings in the Russian Federation: Development of Theory and Formation of Administrative-procedural Legislation / edit. Yu.N. Starilov (Resp. ed.) [et al.]. Voronezh: VSU Publishing house, 2013. 1060 р.
3. Legal Procedural Form. Theory and Practice / edited by P.E. Nedbaylo, V.M. Gorsh-
enev. Moscow: Legal literature, 1976. 280 р. 275
4. Egorova T.V. Dictionary of Foreign Words of the Modern Russian Language. Moscow: Adelant, 2014. 800 p.
5. Ozhegov S.I., Shvedova N.Yu. Explanatory Dictionary of the Russian Language: 80,000 words and phraseological expressions. Russian Academy of Sciences. Institute of the Russian language. V.V. Vinogradova. 4 ed., suppl. M.: LLC «A TEMP», 2006. 944 p.
6. Luchin V.O. Procedural Norms in the Soviet State Law. Moscow: Legal literature, 1976. 168 p.
7. Tarasova V.A. Procedural Form of Activity of Social Security Bodies // Soviet state law. 1973. № 11. P. 110-113.
8. Alekseev S.S. Collected Works in 10 volumes, Moscow: the Statute, 2010. Vol. 2 Special issues of law. 471 p.
9. Rassakhatskaya NA. Civil Procedural Form: extended abstract of diss. ... cand. of law. Saratov, 1995. 19 p.
10. Borisova L.N. Legal Process and Legal Procedure as Categories of Law // Legal policy and legal life, 2006. № 2. P. 156-166.
11. Boltinova O.V. The Budgetary Process in the Russian Federation: Theoretical Foundations and Problems of Development: dis. ... doc. of law. Moscow, 2008. 418 p.
12. Petrova I.V., MashukovaA.D. Procedural Component as the Basis of Differentiation of Budget Legal Norms // Taxes. 2014. № 5. P. 23-27.
13. Peshkova Kh.V. Budget Law in Russia: textbook. 2nd ed., revised and suppl. M.: INFRA-M, 2018. 404 p.
14. Klishina M.A. Drafting the Budget as a Stage of the Budget Process: extended abstract of dis. ... cand. of law. Moscow, 2009. 29 p.
