CC BY
119DOI 10.24411/2076-1503-2020-10475 ПРАВКИН Сергей Алексеевич,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры «Административное право, экологическое право, информационное право», Юридического института
Российского университета транспорта
Pravkin@bk.ru
СМИРНОВА Вера Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры «Административное право, экологическое право, информационное право», Юридического института
Российского университета транспорта
veryvera@list.ru
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СОВРЕМЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
МОРСКИМ ПОРТОМ
Аннотация. В данной статье рассмотрены теоретико-правовые аспекты современного управления морским портом. Несмотря на то, что законодательство Российской Федерации закрепляет юридический статус порта и правовые основы деятельности и перемещения в морском порту, остаются не полностью решенными проблемы, связанные с управлением морским портом. Цель статьи заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование правового регулирования механизма управления морским портом. В работе использованы методы: анализа, формально-юридический метод, метод толкования норм права, сравнительный метод, метод выработки правовых решений. Результаты исследования: авторы делают вывод о необходимости совершенствования системы морской безопасности, в морских портах требуется ее постоянно развивать, в том числе, с использованием цифрового формата. Кроме того, использование цифрового формата должно привести к унификации различных законов в сфере морской перевозки и деятельности в морском порту. Требуется качественное разграничение зон ответственности капитана морского порта и надзорного органа. Необходимо в сфере информационного управления создавать специальный правовой режим с учетом зарубежного опыта организации портовой деятельности, где капитан порта осуществляет в каждом случае административный надзор. Практическая значимость: предложенные изменения в управлении морским портом могут дать системный экономико-правовой эффект в отношении функционирования морских портов.
Ключевые слова: морской порт, управление портом, надзорный орган, морская безопасность, инфраструктура порта, администрация порта, ответственность капитана.
PRAVKIN Sergey Alekseevich,
PhD in Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department «Administrative Law,
environmental law, information law» Russian University of Transport (MIIT)
SMIRNOVA Vera Vladimirovna,
PhD in Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department «Administrative Law,
environmental law, information law» Russian University of Transport (MIIT)
THEORETICAL AND LEGAL ASPECTS OF MODERN MANAGEMENT SEAPORT
Annotation. This article discusses the theoretical and legal aspects of modern seaport management. Despite the fact that the legislation of the Russian Federation establishes the legal status of the port and the legal basis for activities and movements in the seaport, the problems associated
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2020
with the management of the seaport are not completely resolved. The purpose of the article is to develop proposals aimed at improving the legal regulation of the mechanism for managing the seaport. The following methods were used in the work: analysis, the formal legal method, the interpretation of the rule of law, the comparative method, the method of developing legal decisions. Results of the study: the authors conclude that it is necessary to improve the maritime security system, in seaports it is required to constantly develop it, including using the digital format. In addition, the use of the digital format should lead to the unification of various laws in the field of sea transportation and activities in the seaport. A qualitative differentiation of the areas of responsibility of the captain of the seaport and the supervisor is required. It is necessary for the field of information management to create a special legal regime taking into account foreign experience in organizing port activities, where the port master exercises administrative supervision in each case. Practical relevance: the proposed changes in seaport management can give a systemic economic and legal effect in relation to the functioning of seaports.
Key words: seaport, port management, supervisor, maritime security, port infrastructure, port administration, captain's responsibility.
М;
орские порты являются важнейшими звеньями российской транспортной системы, использование которой должно учитывать правовой режим их деятельности, который подразделяется на международный и национальный. Во всех случаях пребывания судна и экипажа в порту требуется выполнять правило соблюдения законодательства государства принадлежности порта. Многие вопросы регулируются национальными законами и обычаями. Как правило, в морских портах для всех судов применяется «национальный режим (предоставление режима, которым пользуются отечественные суда) либо наибольшего благоприятствования (предоставление условий не худших, чем те, которыми пользуются суда какого-либо наиболее благопри-ятствуемого третьего государства)»1.
Необходимо учитывать, что «в мировой транспортной портовой инфраструктуре в последние годы наметились процессы расслоения портов на глобальные (магистральные и порты тран-сшипмента - порты по перевалке различных грузов), региональные и фидерные»2. Использование цифрового формата должно привести к унификации различных законов, регулирующих деятельность в морском порту.
Комплексное развитие морского порта основано на использовании объектов его инфраструктуры при обеспечении конкурентоспособности морского порта. При этом необходимо обеспечивать недискриминационный доступ субъектам предпринимательства к инфраструктуре морского порта. Границы морских портов - важный элемент, они включают в себя не только участки земли как
1 Бразовская Я.Е. Правовое регулирование деятельности морских портов: Учебное пособие. СПб.: Издательство ГУМРФ им. адм. С.О. Макарова, 2017. С.14.
2 Там же. С. 6.
«пространственно-операционные базисы, но и часть акватории водного объекта»3.
Морская доктрина РФ включает в себя необходимые элементы применения информационных технологий в данной сфере. Цифровой режим также может помочь в развитии управления портом, где средства автоматического слежения и распознавания играют большую роль4. Информационное взаимодействие многочисленные транспортные организации в морском порту могут осуществлять в автоматическом режиме.
Система морской безопасности нуждается в совершенствовании, в морских портах требуется ее постоянно развивать, в том числе, с использованием цифрового формата. Важно обращать внимание на то, что графики работы пунктов пропуска через границу РФ должны устанавливаться администрацией морского порта совместно с транспортным ведомством. Необходимо учитывать в этом нужды транспортной системы и организации, работающие в морском порту. Морской порт необходимо оснастить инновационными продуктами, инженерно-техническими решениями, включая обеспечение транспортной безопасности и охраны5.
Особым риском для морского порта являются акты незаконного вмешательства в его деятельность. К ним могут относиться риски техноген-
3 См. Шохонова Ю.Б., Мишина Л.А. Правовое регулирование морских портов в российском законодательстве // Современные проблемы использования потенциала морских акваторий и прибрежных зон. Материалы XI Международной научной конференции. Часть 2. М. 2015. С.439.
4 Морская доктрина РФ на период до 2020 г. (Утв. Указом Президента РФ от 27.07.2001 №1387) // Сборник документов МО РФ и ВМФ, СПб. 2002.
5 Распоряжение Правительства «Об утверждении Транспортной стратегии РФ на период до 2030 г.» от 22 ноября 2008 г. № 1734-р. (ред. от 12.05.2018) // СПС «КонсультантПлюс».
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2020
ного и террористического характера. Система транспортной безопасности должна быть построена на защите от любых угроз, связанных с морским судоходством, с состоянием морских судов и защищенностью объектов морской инфраструктуры.
Несмотря на то, что закон «О морских портах в Российской Федерации» закрепляет юридический статус порта и правовые основы деятельности и перемещения в морском порту, остаются проблемы, связанные с безопасностью, использования инфраструктуры, экологии и др. Контрольные функции в морском порту осуществляются Росморречфлотом, которому и подчинена служба капитана морского порта, надзорные - Ространс-надзором в соответствии с Административным регламентом от 13.12.2011 № 313.
При этом капитан морского порта, возглавляющий службу капитана порта, «как слуга двух господ» несет ответственность перед Росмор-речфлотом, представленным на местах администрацией морского порта (ст. 12.1)1. Так как служба капитана морского порта входит в состав администрации порта и выполняет закрепленные за ней функции (ст. 76 КТМ РФ).
Необходимо качественное разграничение зон ответственности капитана морского порта и надзорного органа. Контрольно-надзорные функции необходимо формировать на базе служб капитана морского порта. Организационно-хозяйственные функции должны принадлежать портовому менеджменту. Администрации морского порта должны реализовывать государственные функции в порту без всяких посредников. В каждом морском порту должен быть реальный орган управления. Вопросы несогласованности функций управления состоят в том, что капитан морского порта является звеном согласования только некоторых вопросов, которые входят в его компетенцию, например, при согласовании пропуска через границу2. Капитан морского порта является основным субъектом управления в нем, как должностное лицо возглавляет службу капитана, которая входит «в состав администрации морского порта, непосредственно подчиняется Росмор-речфлоту и действует на основании положения о КМП, утвержденного Минтрансом»3. В портах-ха-
1 Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. №261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 27.12.2018)// СЗ РФ. 2007.№ 46. Ст. 5557; 2008. №29. Ст. 3418.
2 Там же.
3 Васильев Ф.П. Как совершенствуется админи-
стративно правовое регулирование в области обеспечения деятельности морских портов/Яаврический науч-
ный обозреватель. 2015. №3-1// https://cyberleninka.ru/ article/n/kak-sovershenstvuetsya-administrativno-
бах, которые развиваются как логистические центры, с большими грузопотоками, как правило, опираются на современные системы информационного управления. Нормативно-правовая основа при этом требует совершенствования, включая тарифную политику, арендные правила, контрольно-надзорный механизм. Необходимо в данной сфере информационного управления создавать специальный правовой режим с учетом зарубежного опыта организации портовой деятельности, где капитан порта осуществляет в каждом случае административный надзор. При этом также существуют портовые администрации, осуществляющие контрольные функции. Тем самым надзор и контроль осуществляют разные службы.
Использование новых технологий, технических средств должно быть регламентировано законом.
При этом Стратегия развития морской портовой инфраструктуры России до 2030 года дает ориентацию на то, что морские порты «будут развиваться по так называемому «роттердамскому образцу», когда порт неразрывно связан с удаленными железнодорожными узлами и транспор-тно-логистическими комплексами. Для этого потребуется развитие подъездных путей к портам и портовых производственных и складских зон, ориентированных на переработку грузов, формирование портовых зон, обеспечивающих переработку поступающих грузов»4. Для этого необходимо «адаптировать и согласовать по отношению друг другу акты транспортного законодательства: Федеральные законы «О концессионных соглашениях», «О морских портах в Российской Федерации», «О железнодорожном транспорте» «О транспортной безопасности», «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др. «Необходимо принятие целого массива подзаконных актов для реализации целей транспортной стратегии. Развитие морских портов предполагает в рамках обозначенной программы реализацию крупных проектов по развитию транспортной системы (Нижнее При-ангарье, Читинская область, зона БАМ) на основе моделей ГЧП»5.
pravovoe-reguNrovanie-v-oblasti-obespecheniya-deyatelnosti-morskih-portov/viewer.
4 Стратегия развития морской портовой инфраструктуры России до 2030 года (одобрена Морской коллегией при Правительстве РФ 28.09.2012) // www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_213628/.
5 Правкин С.А., Смирнова В.В. Механизм правового управления инвестициями в транспортной сфере с учетом применения отдельных моделей государственно-частного партнерства// Транспортное право и безопасность. 2019. №2(30). С.119.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2020
Надлежащее использование транспортной инфраструктуры в современный период включает, как правило, цифровые формы управления. Проблема развития морского порта связана с развитостью транспортных подходов к нему (железнодорожных, автомобильных). Новыми средствами при этом является использование геоинформационных систем транспортного трафика, внедрение смарт-графиков движения. «Перспективная модель финансирования транспортной отрасли предусматривает развитие различных форм государственно-частного партнерства, повышение доступности кредитных ресурсов за счет субсидирования части процентных ставок из средств федерального бюджета, стимулирование развития лизинговой деятельности, содействие в защите и страховании капитала частных инвесторов, использование транспортных облигаций. Предполагается, что кредиты и лизинг станут играть важную роль в реализации инвестиционных программ на морском транспорте» 1.
Современная морская инфраструктура морского порта значительно увеличивает его надежность. А информационная инфраструктура порта предоставляет возможность развития по инновационному варианту. «Современный подход к решению задачи минимизации рисков производственной деятельности на море, безопасности жизнедеятельности в прибрежной зоне, привлечение инвестиций при условии снижения рисков капиталовложений и защите интересов предпринимателей, основан на создании и совершенствовании морской информационной инфраструктуры, открытой для включения в нее существующих информационных систем и оснащения ее новыми источниками информации, методами ее обработки и анализа» 2.
Развитие локации морских портов связано с морским пространственным планированием. При этом необходимо соотносить границы акватории порта со сферами действия морского законодательства, с вопросами общего использования морских пространств. «Как известно, морские порты являются важным элементом транспортного комплекса РФ. На долю перевозок водным транспортом в мировой торговле приходится 70% перевозок. Акватория морского порта имеет в составе внутреннюю и внешнюю акватории. Госу-
1 Стратегия развития морской портовой инфраструктуры России до 2030 года (одобрена Морской коллегией при Правительстве РФ 28.09.2012) // www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_213628/.
2 Мишина Л.А. Морская информационная инфраструктура - необходимый инструмент инновационного развития морских акваторий // Современные проблемы использования потенциала морских акваторий и прибрежных зон. Материалы XI Международной научной конференции. Часть 2. М. 2015. С 341.
дарственное регулирование деятельности в морском порту осуществляется в целях обеспечения: безопасности мореплавания, жизни и здоровья граждан; обороны и безопасности государства; транспортной безопасности; безопасной эксплуатации объектов инфраструктуры морского порта; комплексного развития морского порта и др.»3. Определенным направлением при совершенствовании деятельности морского порта, является система контроллинга. «Контроллинг - это система управления, позволяющая обеспечить организационную, информационную и методическую основы процесса принятия управленческих решений, для достижения краткосрочных и долгосрочных целей предприятия в условиях динамичного изменения внешней среды, направленных на его эффективное управление и развитие» 4.
Требуется более четкое распределение зон ответственности капитана морского порта и Ространснадзора в части обеспечения безопасности в порту. Дополнительное дублирование функции поддержания безопасности одновременно связывается с полномочиями начальника администрации морского порта и также возлагается на комиссию по морской безопасности и службу морской безопасности. «Необходимо создание системы транспортной безопасности, под которой понимается «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз и негативных воздействий, связанных с морским судоходством, состоянием защищенности объектов морской транспортной инфраструктуры и морских судов от актов незаконного вмешательства, в том числе террористической и пиратской направленности, а также угроз природного и техногенного характера»5. Что касается осуществления мероприятий по защите судов вместе с персоналом морского порта в рамках акватории торгового сектора порта, то их осуществляет морская администрация.
Минтранс включает конкретные порты в определенную администрацию морского порта. Капитан морского порта при этом надзорных функций не осуществляет. Однако начальник администрации морского порта не вмешивается в работу
3 Правкин С.А. Оптимизация правового регулирования управления морскими портами. Моделирование, оптимизация и информационные технологии// Научный журнал. 2015. №2(9)/ http://moit.vivt.ru/ 2015.
4 Артамонова М.Ю. Управление морским портом с использованием системы контроллинга. Автореф. дис. к.э.н., Ростов-на-Дону, 2014 . С. 12.
5 Мишина Л.А. Морская информационная инфраструктура - необходимый инструмент инновационного развития морских акваторий // Современные проблемы использования потенциала морских акваторий и прибрежных зон. Материалы XI Международной научной конференции. Часть 2. М. 2015. С 341-347.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2020
капитана порта и должностных лиц службы капитана. Например, согласно ст. 80 КТМ капитан порта имеет права запретить выдавать разрешение выходить судну из порта, если есть угроза причинения вреда морской среде. Несмотря на то, что капитан порта назначается Росморречфло-том, надзор за его деятельностью осуществляет Ространснадзор, своими территориальными представительствами обеспечивающий контроль деятельности капитана порта, связанной с осуществлением судоходства в порту. Возможно, логичней было бы формировать службы безопасности морского порта на базе службы капитана морского порта, что позволит избежать коллизий межведомственного характера. Не вполне решенной проблемой является механизм распределения прав и обязанностей ведомств, имеющих отношение к деятельности порта, что во многом находится в компетенции Правительства РФ.
С учетом развития цифрового формата требуется больше уделять внимание автоматизированным системам наблюдения и контроля в морском порту. «Значительное увеличение информационных потоков, разнообразие и сложность решаемых задач, множество внешних и внутренних факторов и часто меняющихся требований создают проблемы для эффективного управления морскими портами. Требуется повышение ответственности управляющего персонала за последствия принимаемых решений, а также готовности предприятия адаптироваться к условиям конкурентной быстроменяющейся ситуации» 1.
Повысить ответственность портового персонала частично может применение новых систем управления, включая систему контроллинга, четкое разграничение функций и ответственности капитана и администрации морского порта, более эффективное использование цифрового формата, для чего следует детально проработать механизм создания для этого специального правового режима.
Список литературы:
[1] Морская доктрина РФ на период до 2020 г. (Утв. Указом Президента РФ от 27.07.2001 №1387) // Сборник документов МО РФ и ВМФ, СПб.: ГУНиО МО РФ. 2002.
[2] Стратегия развития морской портовой инфраструктуры России до 2030 года (одобрена Морской коллегией при Правительстве РФ 28.09.2012) // www.consultant.ru/document/cons_ ^с_1^_213628/.
[3] Артамонова М.Ю. Управление морским портом с использованием системы контроллинга.
1 Артамонова М.Ю. Управление морским портом с использованием системы контроллинга. Автореф. дис. канд. экон. наук, Ростов-на-Дону, 2014 . С. 3.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2020
Автореф. дис. канд. экон. наук, Ростов-на-Дону, 2014 . 28 с.
[4] Белицкая А.В. Использование инструментов государственно-частного партнерства для демонополизации российской экономики: правовой аспект // Юрист. 2017. №1. C. 41-46.
[5] Бразовская Я.Е. Правовое регулирование деятельности морских портов: Учебное пособие. Санкт-Петербург. Издательство ГУМРФ им. адм. С.О. Макарова, 2017. 60 с.
[6] Васильев Ф.П. Как совершенствуется административно правовое регулирование в области обеспечения деятельности морских пор-тов//Таврический научный обозреватель. 2015. №3-1// https://cyberleninka.ru/article/n/kak-sovershenstvuetsya-administrativno-pravovoe-regulirovanie-v-oblasti-obespecheniya-deyatelnosti-morskih-portov/viewer.
[7] Мишина Л.А. Морская информационная инфраструктура - необходимый инструмент инновационного развития морских акваторий // Современные проблемы использования потенциала морских акваторий и прибрежных зон. Материалы XI Международной научной конференции. Часть 2. М. 2015. С 341-347.
[8] Правкин С.А. Оптимизация правового регулирования управления морскими портами. Моделирование, оптимизация и информационные технологии// Научный журнал. №2(9) /http:// moit.vivt.ru/ 2015.
[9] Правкин С.А., Смирнова В.В. Механизм правового управления инвестициями в транспортной сфере с учетом применения отдельных моделей государственно-частного партнерства//Транс-портное право и безопасность. 2019. №2(30). С.112-124.
[10] Шохонова Ю.Б., Мишина Л.А. Правовое регулирование морских портов в российском законодательстве // Современные проблемы использования потенциала морских акваторий и прибрежных зон. Материалы XI Международной научной конференции. Часть 2. М. 2015. С. 439445.
Spisok lite ratury:
[1] Morskaya doktrina RF na period do 2020 g. (Utv. Ukazom Prezidenta RF ot 27.07.2001 №1387) // Sbornik dokumentov MO RF i VMF, SPb.: GUNiO MO RF. 2002.
[2] Strategiya razvitiya morskoj portovoj infra-struktury Rossii do 2030 goda (odobrena Morskoj kol-legiej pri Pravitel'stve RF 28.09.2012) // www.consult-ant.ru/document/cons_doc_LAW_213628/.
[3] Artamonova M.Yu. Upravlenie morskim portom s ispol'zovaniem sistemy kontrollinga. Avtoref. dis. kand. ekon. nauk, Rostov-na-Donu, 2014 . 28 s.
[4] Belickaya A.V. Ispol'zovanie instrumentov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva dlya demon-opolizacii rossijskoj ekonomiki: pravovoj aspekt // YUrist. 2017. № 1. C. 41-46.
[5] Brazovskaya Ya.E. Pravovoe regulirovanie deyatel'nosti morskih portov: Uchebnoe posobie. Sankt-Peterburg. Izdatel'stvo GUMRF im. adm. S.O. Makarova, 2017. 60 s.
[6] Vasil'ev F.P. Kak sovershenstvuetsya admin-istrativno pravovoe regulirovanie v oblasti obespech-eniya deyatel'nosti morskih portov//Tavricheskij nauchnyj obozrevatel'. 2015. № 3-1// https://cyber-leninka.ru/article/n/kak-sovershenstvuetsya-adminis-trativno-pravovoe-regulirovanie-v-oblasti-obespech-eniya-deyatelnosti-morskih-portov/viewer.
[7] Mishina L.A. Morskaya informacionnaya infrastruktura - neobhodimyj instrument innovacion-nogo razvitiya morskih akvatorij // Sovremennye
problemy ispol'zovaniya potenciala morskih akvatorij i pribrezhnyh zon. Materialy XI Mezhdunarodnoj nauchnoj konferencii. CHast' 2. M. 2015. S 341-347.
[8] Pravkin S.A. Optimizaciya pravovogo reg-ulirovaniya upravleniya morskimi portami. Mode-lirovanie, optimizaciya i informacionnye tekhnologii// Nauchnyj zhurnal. № 2(9) /http://moit.vivt.ru/ 2015.
[9] Pravkin S.A., Smirnova V.V. Mekhanizm pravovogo upravleniya investiciyami v transportnoj sfere s uchetom primeneniya otdel'nyh modelej gosudarst-venno-chastnogo partnerstva//Transportnoe pravo i bezopasnost'. 2019. № 2(30). S.112-124.
[10] Shohonova Yu.B., Mishina L.A. Pravovoe regulirovanie morskih portov v rossijskom zakonod-atel'stve // Sovremennye problemy ispol'zovaniya potenciala morskih akvatorij i pribrezhnyh zon. Materialy XI Mezhdunarodnoj nauchnoj konferencii. Chast' 2. M. 2015. S. 439-445.
V.
ЮРКОМПАНИ
www. law-books, ru
Юридическое издательство
«ЮРКОМПАНИ»
Издание учебников, учебных и методических пособий, монографий, научных статей.
Профессионально.
В максимально короткие сроки.
Размещаем в РИНЦ, Е-ЫЬгагу.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2020
