CC BY
74_______№3 (29) 2012
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
Арутюнян М.С., Мухортов Ал.Ан.
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ БЮРОКРАТИИ: ПРИРОДА, СОДЕРЖАНИЕ, ПРОЯВЛЕНИЕ
Авторами проведено теоретическое исследование сущности и значения бюрократии как политико-правового явления, выявлены характерные черты бюрократизации общества, государства и его отдельных структур. Показано значение рациональной бюрократии. В рамках статьи рассмотрен опыт формирования и регулирования процесса бюрократизации государственно-властных структур некоторых зарубежных стан.
Ключевые слова: бюрократия, власть, государство, аппарат управления, система государственной власти, органы государственной власти и управления.
Arutyunyan M.S., Mukhortov A.A.
THEORETICAL LEGAL ANALYSIS OF BUREAUCRACY: NATURE, SUBSTANCE, MANIFESTATION
Authors carried out theoretical research of essence and value of bureaucracy as political and legal phenomenon, characteristic features of bureaucratization of society, the state and its separate structures are revealed. Value of rational bureaucracy is shown. Within article experience of formation and regulation of process of bureaucratization of state power structures of some foreign a camp is considered.
Keywords: bureaucracy, power, state, government apparatus, state power system, state power bodies.
Термин «бюрократия» образован сочетанием двух слов: французского bureau -бюро, канцелярия и греческого kratos - сила, власть, господство и буквально означает: господство канцелярии. История бюрократии насчитывает много столетий. Однако, научные представления о ней стали формироваться лишь с возникновением марксизма. К.Маркс раскрывает действующий в бюрократическом мире закон иерархии, согласно которому высшие административные власти «все лучше знают», а низшие власти доверяют бюрократическому разумению вышестоящих. Бюрократия руководствуется взглядами, согласно которым граждане государства делятся на две категории - категорию активных, сознательных граждан, которые управляют, и категорию пассивных, несознательных граждан, которыми управляют.
Для понимания взглядов К.Маркса важное значение имеет анализ взаимосвязи бюрократии и государства, содержащийся в работе «К критике гегелевской философии права». «Бюрократия, - пишет он, -образует особую корпорацию, замкнутое общество в государстве. Поэтому, по сущности, бюрократия есть государственный
формализм, государство как формализм, мнимое государство наряду с реальным государством. Бюрократия должна защищать мнимую всеобщность особого интереса, корпоративный дух, чтобы спасти мнимую особенность всеобщего интереса, свой собственный дух»1.
Марксистско-ленинские сущностные характеристики бюрократии нашли отражение в ее общем определении, которое стало хрестоматийным и вошло во все энциклопедические издания. В нем бюрократия рассматривается как специфическая форма социальных организаций в обществе (политических, экономических, идеологических и др.), существо которой заключается в отрыве центров исполнительной власти от воли и решений большинства членов организации, в подчинении правил и задач функционирования организации целям ее сохранения и укрепления2. В содержании данного определения отмечены общие, универсальные сущностные характеристики бюрократии и поэтому законо-
1
1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Изд. 2-е. Т.1. С.270.
2 Большая советская энциклопедия. 3-е изд. Т.4. М., 1979. С.209.; Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С.71.
ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика___ мерно отнести его к бюрократии вообще, независимо от ее конкретно-исторических форм. Данный подход укоренился в научной литературе и превратился в непререкаемую догму.
К. Маркс воспринимал бюрократию как: 1) негативный элемент; 2) элемент буржуазного государства.
Бюрократизм в обществе можно охарактеризовать отрывом аппарата управления, отдельных его звеньев от интересов народа. При этом ученые отрицают, что бюрократизм образует особый социальный слой, обладающий определенной независимостью и преследующий своекорыстный интерес, что существует бюрократия как специфическая форма организации, в которой власть не зависит от большинства членов3.
Многолетнее существование и воспроизводство бюрократической системы было бы невозможно без идеологического обеспечения. Бюрократия в общем виде не способна выработать собственную идеологию со сколько-нибудь серьезным теоретическим содержанием. Она в ней не нуждается. Господство над обществом строится посредством прикрытия истинных мотивов идеологией общества.
Бюрократическая идеология тесно связана с догматизмом. Догматизм как авторитарное мышление, возведенное в политический, нравственный, интеллектуальный принцип, обусловливает отрыв теоретической мысли от действительности, не оставляя места для объективного научного анализа реальных общественных процессов4.
Вопрос о механизме и формах правления различных институтов общества (государство, армия, и т.д.) предполагал поиск наиболее идеальной модели. В этой связи появились многочисленные труды, посвященные данному вопросу. В них чаще всего изучается институт государства. Но к XVIII в. развитие ряда государств достигло такой черты, что проблема власти все более увеличивающегося слоя чи-
3 Бестужев-Лада И.В. Самый худший внутренний враг. М., 1987. С.6.
4 Людвиг фон Мизес. Бюрократия. Запланированный
хаос. Антикапиталистическая ментальность / Пер. с англ.
М.: «Дело»., 1993. С.214.
новников стала привлекать к себе внимание философов, экономистов, юристов.
Трудно представить современное государство без развитой системы бюрократии. Наша общественная жизнь так устроена, что без нее она просто остановится. Так называемую рациональную бюрократию справедливо относят к числу наиболее важных социальных изобретений цивилизации. В то же время ни один государственный институт - и в нашей стране, и за рубежом - не подвергается столь постоянной ожесточенной, и часто вполне справедливой критике, как эта самая бюрократия. У данного парадокса много причин -социальных, политических, психологических. Многое здесь (как и в ряде других случаев) объясняется просто незнанием, непониманием существа предмета. Например, очень часто смешивают три семантически близкие, но разные вещи: универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм - присущую управленцам социальную болезнь. Еще меньше подавляющее большинство людей знает о том, что бюрократии в различных государствах и в разные времена при всех их общих чертах сильно отличаются одна от другой по своему социальному и юридическому статусу, уровню организованности и эффективности, по месту в структуре государственной власти, да, хотя просто, по честности или коррумпированности чиновничества, по уровню так называемой административной морали5.
"Наука о бюрократии" - один из центральных разделов и политологии и теории государства и права. На Западе уже многие десятилетия это направление развивается как самостоятельная дисциплина, изучающая широкий спектр возникающих в данной связи вопросов. Издаются книги, проводятся исследования, читаются учебные курсы. Без знания по крайней мере основ этой дисциплины - Public Administration - трудно представить себе
5 См.: Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Дело. 2000. С.42. 93
современного юриста, политика, менеджера, экономиста, да и просто образованного
6
человека .
В 1759г. термин «бюрократия» впервые вошел в состав словаря (этимологический словарь французского языка) и означал власть «бюро» и «канцелярий». Французский экономист того времени Винсент де Гурней, был одним из первых, кто использовал этот термин в своих работах. Для него «бюрократия» предстает как некий способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих-чиновников.
Своеобразной особенностью изучения государственной бюрократии в XIX -начале XX вв. было пристальное внимание в основном ученых тех стран, где государство занимало сильное положение в обществе (Германия, Россия). Следующим ученым, на концепции которого необходимо остановиться, является также представитель Германии.
В начале XX века выдающийся немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по определению Вебера -
^ у
патримониальной) . Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное - во всем господствовали произвол, личное усмотрение со своими непременными спутниками - взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его
6 Там же. С.46.
7 Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2000. С.52.
_№3 (29) 2012
статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону8.
Впрочем, патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя с "нужным лицом" должный личный контакт, проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело, и между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Но, разумеется, недостатки такой системы явно перевешивали .
И вот, в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал
М. Вебер10.
По мнению Вебера, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем: компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно; иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации; вся формальная внутриоргани-зационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; все должностные лица обязаны быть хорошими спе-
8 Оболонский А.В. Бюрократия и государство: Очерки // Институт государства и права Российской академии наук. М.: 1996. С.27-31.
9 Оболонский А.В. Бюрократия и государство: Очерки // Институт государства и права Российской академии наук. М.: 1996. С.34.
10 Weber M. Bureaucracy // From Max Weber / H. Gerth and C. Mills, eds. N.Y., 1946. P.17.
ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика_ циалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом11.
В силу объективной причины (единой идеологии) в отечественной общественной мысли до середины 80-х годов господствовала теория бюрократии как негативного явления, присущего эксплуататорским государствам. При социализме же считалось, что это одно из родимых пятен старой капиталистической России и последствия поведения отдельных чиновников. Термин «бюрократия», как и в ряде стран, стал бранным, означающим неэффективность управления, волокиту, медлительность12.
Проблема получила новый всплеск актуальности с середины 80-х годов XX века в связи с попыткой перестройки советского государства. Однако, несмотря на растущий поток научных трудов, характерной особенностью многих работ является стремление вывести сущность бюрократии из порождающих ее условий.
Некоторые авторы (И. Бестужев-Лада, Б. Шапталов) считают, что негативные черты чиновничества появляются только в несоциалистических государствах. Причину же появления этих черт в бывшем СССР авторы видят в боязни ответственности за принятие решений. В результате чиновник превращается в строгого исполнителя без выбора иных вариантов. На наш взгляд, авторы не замечают, что одна из задач бюрократии именно и состоит в строгом исполнении решений, так как от этого зависит успешное осуществление власти и решение проблем13.
Макаренко В.П. и некоторые другие не связывают существование государственной бюрократии с определенной социальной системой. Рост административно-
11 Weber M. Theory of Social and Economical Organization. N.Y., 1947; Gawthrop L. Bureaucratic Behavior in the Executive Branch. N.Y., 1969. P.22.
12 Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Дело. 2000. С.52.
13 Оболонский А.В. Указ. соч. С.27-31.
управленческого аппарата, согласно им, отмечается во всех странах, независимо от их политического, экономического, социального уклада и культурных традиций.
Итак, после проведенного анализа концепций ряда крупных ученых мы приходим к выводу, что: 1) бюрократия - это административный аппарат организации (другими словами чиновники); 2) основные функции бюрократии - исполнительность и эффективность управления; 3) отрицательные черты бюрократии - или следствие человеческого эгоизма, присущего от рождения каждому человеку, или они являются обратной стороной положительных, например, строгая дисциплина и исполнительность ведут к ограничению свободы действий и отсутствию творчества.
Из основных типов политических систем на протяжении последних трех тысячелетий самым распространенным был бюрократический авторитарный режим. Аграрные бюрократии правили в египетской, китайско-ханьской, римской, османской и российской империях. Европейские колониальные державы управляли своими колониями при помощи бюрократии. После завоевания этими территориями политической независимости к руководству часто приходили военные, полиция. С 50-х до 90-х годов XX века государственный социализм, и особенно государственный капитализм, следовали стратегии, направленной на промышленное развитие. При госсоциализме прерогатива принятия политико-экономических решений принадлежала чиновникам из рядов правящей партии, технократам. Партийно-государственная администрация осуществляла руководство государственными предприятиями, мелким частным бизнесом. При госкапитализме большим влиянием обладали технократы вместе с управляющими крупных отечественных частных предприятий. Подобная государственно-капиталистическая стратегия активно используется в экономической политике стран «третьего мира», идущих по пути индустриализации; она получила
распространение в бывших странах госсоциализма в Восточной Европе14.
Такое распространение бюрократических авторитарных систем объясняется наличием ряда факторов. Во-первых, всем политическим лидерам приходится иметь дело с проблемой установления общественно-политического порядка. Для управленческого аппарата бюрократический контроль представляется наиболее эффективным средством для противостояния общественной напряженности. Бюрократическая авторитарная система основана на утверждении принципа поддержания порядка путем создания соответствующих организаций. Эти административные органы независимо от того, действуют ли они в рамках государственно-капиталистической или государственно-социалистической экономической системы, не заинтересованы в демократии как в системе институционализированной межгрупповой конкуренции.15
Во-вторых, для бюрократических авторитарных систем характерно наличие единого управленческого аппарата, позволяющего правящим элитам удерживать власть в своих руках и влиять на темпы экономического роста.
В-третьих, кроме политико-экономического давления со стороны государства, бюрократическую авторитарную систему поддерживали иностранные институты, особенно в Восточной Европе и в «третьем мире». В период с 1500 по 1960-е годы господство над «третьим миром» принадлежало европейским колониальным державам.
В условиях аграрных и индустриальных бюрократических авторитарных систем над социальными группами господствует государство. Власть принудительная превуалирует над властью консенсу-альной16. Хотя территории сохраняют некоторую степень независимости от центрального бюрократического аппарата, го-
14 Гиллермо О'Доннел ввел термин «бюрократическое авторитарное» правление. См. след. работы автора: Modernization and Bureaucratic-Authoriarianism: Studies in South American Politics. Berkeley: Institute of International Studies, University of California, Berkeley, 1973.
15 См.: Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2000. С.64.
16 Оболонский А.В. Указ. соч. С.47.
_№3 (29) 2012
сударственные чиновники осуществляют централизованную власть над всем государством. Социальный плюрализм позволяет лишь немногим элитарным группам влиять на ход политического процесса.
К главным политическим принципам бюрократических авторитарных систем относят коллективизм, преобладание материальных интересов над духовно-нравственными ценностями и элитарные взаимоотношения правителей и управляе-
17
мых .
Основным методом, применяемым в политических системах бюрократии, является способ упорядочения с помощью четкой организации, систематизирующий процесс принятия политических решений, превращая его в процесс достижения конкретных целей. Практически всегда при индустриальном бюрократическом авторитарном режиме материальные интересы -ускорение экономического развития, повышение эффективности производства -преобладают над духовно-нравственными ценностями. Сильное государство отодвигает на второй план политические предпочтения отдельных социальных групп. Бюрократы жестко ограничивают участие масс в политической жизни18. Лидер, стоящий на вершине административной иерархической лестницы, и находящаяся ниже технократическая элита представляют собой коллегиальный орган управления, обладающий всей полнотой власти. Ограниченный плюрализм позволяет некоторым группам предъявлять собственные требования правительственным чиновникам.
Несмотря на распространение в 80-х годах в Азии и Латинской Америке демократических режимов, бюрократическая авторитарная модель продолжает сохранять ведущее положение. В то время, как согласительный стиль доминировал на уровне надстройки, на уровне базиса преобладали бюрократические авторитарные тенденции. В выборах принимало участие несколько партий. Расширялись граждан-
17 См.: Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977. С.110.
18 Манов Г.Н. Государство и политическая организация общества: Дис. ...доктора юрид. наук. М.: ИГП АН СССР, 1972, С.124-132.
96
ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика__ ские свободы, включая свободу собраний и печати. Выборные гражданские лидеры декларировали приверженность демократическим ценностям. Однако, военные чиновники все чаще участвовали в принятии решений, а в некоторых регионах даже управляли гражданскими органами. Почти во всем мире позиции согласительной системы остались зыбкими.
Одним из самых поразительных событий конца XX века был распад бюрократических авторитарных режимов. В бывшем Советском Союзе и Восточной Европе кончилось правление коммунистических партий. Демократические лидеры провозглашали свою приверженность идеалам либерализма. Несмотря на сопротивление бюрократических авторитарных чиновников становлению плюралистической демократии, они вместе с гражданскими политиками демократического направления поддерживали рыночную экономику.
Представляется затруднительным рассматривать современное государство без развитой системы бюрократии. Общественная жизнь так организована, что без функционирования этих институтов, нее она не будет способна эффективно действовать и развиваться.
Политико-правовые процессы объективно неизбежно подвергаются воздействию бюрократии, что обусловлено сложившейся системой построения системы государственного управления. Такое положение вызывает необходимость формализованного регулирования форм и
методов воздействия на власть со стороны заинтересованных субъектов.
В современной системе государственной власти России бюрократия формирует способы влияния на политические процессы, которые являются достаточно новыми и нетипичными для практики деятельности органов власти и управления. Однако, опыт функционирования зарубежных государств свидетельствует о возможности разумного соотношения интересов в реализации функций политической власти.
В процессе формирования и регулирования деятельности государственных институтов представляется возможным создание механизма ограничения различного рода бюрократических влияний в интересах целостности общества и взаимосогласованности действий субъектов политики, который позволил бы учитывать интересы различных социальных групп.
Пристатейный библиографический список:
1. Большая советская энциклопедия. 3-е изд. Т.4. М., 1979. Философский энциклопедический словарь. М., 1983.
2. Бестужев-Лада И.В. Самый худший внутренний враг. М., 1987.
3. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Дело. 2000.
4. Гиллермо О'Доннел ввел термин «бюрократическое авторитарное» правление. См. след. работы автора: Modernization and Bureaucratic-Authoriarianism: Studies in South American Politics. Berkeley: Institute of International Studies, University of California, Berkeley, 1973.
5. Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977.
6. Людвиг фон Мизес. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность / Пер. с англ. - М.: «Дело»., 1993.
7. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Изд. 2-е. Т.1.
8. Манов Г.Н. Государство и политическая организация общества: дис. ...доктора юрид. наук. М.: ИГП АН СССР, 1972.
9. Оболонский А.В. Бюрократия и государство: Очерки // Институт государства и права Российской академии наук. М.: 1996.
10. Оболонский А.В. Бюрократия и государство: Очерки // Институт государства и права Российской академии наук. М.: 1996.
11. Weber M. Bureaucracy // From Max Weber / H. Gerth and C. Mills, eds. N.Y., 1946.
12. Weber M. Theory of Social and Economical Organization. N.Y., 1947; Gawthrop L. Bureaucratic Beh-vior in the Executive Branch. N.Y., 1969.
