CC BY
199А.В. ГЕРАСИМОВ доктор философских наук, профессор, профессор кафедры истории и философии Московского государственного
*
гуманитарно-экономического университета
Государственная бюрократия в системе властных отношений
К числу важных теоретических проблем, рассматриваемых в политической социологии XX — начала XXI веков, относится исследование места и роли государственной бюрократии в системе властных отношений. Она представляет собой не только аппарат государственного управления, но и определенный социальный слой, существующий для своего сохранения и воспроизводства, для реализации своего специфического интереса. Таким образом, она становится не только привилегированным слоем общества, но и важным субъектом государственной политики.
Основная проблема, возникающая при анализе феномена государственной бюрократии, заключается в многозначности и многоликости содержания этого понятия. Ещё в середине XVIII в. французским экономистом Винсентом де Гурнеем бюрократия определялась как способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых чиновников. С течением времени этот термин менял свое содержание и смысл. Тем не менее, теория бюрократии становится центральной в классических доктринах государственного управления.
Начало развитию теории бюрократии с позиций социально-философского анализа положил Гегель, который исходил из принципа разделения власти между государством и гражданским обществом. Он первый подчеркнул ту роль, которую играют государственные служащие, или функционеры, в процессе унификации и рационализации общества, противостоя раздробленности на уровне гражданского общества в сфере экономической обособленности индивидов. Гегель фактически начал разработку того, что в современной политологии обозначается как институт государственного управления (в инструментальной традиции государствоведения) или институт государства (в этической традиции). Смысл существования и задачи этого института (в обеих коннотациях) состоят в созидании, отстаивании и сохранении общей, объединительной точки зрения, в поддержке идеи первичности общества как определенного единства над обществом как противоречивым множеством интересов.
* Герасимов Анатолий Васильевич, e-mail: gav-53@mail.ru
В работе «Философия права» Гегель дал обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. Он рассматривал бюрократию как один из трех основных слоев общества, наряду со слоем промышленников и аграриев. Государственная бюрократия характеризуется Гегелем как главная властвующая составная часть общества. Поскольку государственный чиновник представляет собой «средоточие государственного сознания и выдающейся образованности», то бюрократия у Гегеля «является главной опорой государства в отношении законности и интеллигентности»'.
Легитимность самого слоя бюрократии, полнота доверия по отношению к нему со стороны народа, по его мнению, во многом зависят от политической культуры и социально-политического поведения этого слоя. Отсюда возникает необходимость уделять особое внимание образованию и обучению представителей этого слоя как граждан и как профессионалов, чтобы они были на уровне предъявляемых к ним требований и на уровне возникающих перед ними задач.
Резко критический взгляд на бюрократию отличает марксистскую теорию, которая трактует бюрократию как систему управления, осуществляемого с помощью оторванного от народа и стоящего над ним аппарата. В своих ранних работах Маркс фиксирует проявление бюрократических отношений в двух сферах: 1) внутри бюрократии; 2) между бюрократией и обществом. Раскрывая внутреннюю сущность бюрократии, он выявил многие негативные свойства аппаратной деятельности. Описывая худшие черты бюрократии, К. Маркс отождествлял понятия «бюрократия» и «бюрократизм», с уверенностью подчеркивал, что с отмиранием государства исчезнет необходимость существования бюрократии как проводника интересов господствующего класса2.
Особенности положения и потенциала бюрократии в политико-управленческих сетях интересовали и американскую науку государственного управления. Профессор права (будущий президент США) В. Вильсон в статье «Изучение управления» (1887) исходил из принципа политико-административной дихотомии, т.е. рационального разделения политики и администрирования. Все управление, по его мнению, выполняет лишь две базовые функции: политическую — выработка законов и общих направлений деятельности — и административную — приложение этих законов и направлений к конкретной ситуации. Поскольку административные функции резко отличаются от политических, государственная служба, выполняющая административные функции, должна быть деполитизирована.
В. Вильсон утверждал, что «...администрирование находится вне сферы политики. Административные вопросы не являются вопросами
1
Гегель Г.В.Ф. Философия права / Г.В.Ф. Гегель. М., 1990, с. 336.
2 Маркс К. К критике гегелевской философии права // Маркс К., Энгельс. Ф. Соч., т.1. М., 1954; Маркс К. Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта // Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т.8.
политическими. Политики не должны иметь возможность манипулировать органами исполнительной власти, а лишь устанавливать задачи для администрации»1. Он разделил государственную власть на ее политическую и административную составляющие. Политическим (выборным) чиновникам принадлежит функция принятия политических решений, а администраторы (собственно бюрократы) остаются исполнителями принятых политиками решений2. Однако эти функции не могут исключать друг друга или быть изолированы определенными ведомствами.
Достаточно спорный тезис Вильсона о необходимости разграничения государственной деятельности на политическую и административную, тем не менее, косвенно сыграл весьма значительную роль в пробуждении исследовательского интереса к бюрократии, которая обрела особую нишу в социально-философском знании. Этот социальный слой сравнительно легко можно было вычленить из политической элиты и других социальных групп. Государственная бюрократия обретала осязаемые формы, она могла рассматриваться как самостоятельный объект научного исследования.
Значительный вклад в развитие теории бюрократии принадлежит М. Веберу. Обратившись к исследованию бюрократии позже К. Маркса, он первым указал на закономерность возникновения этого социального феномена. М. Вебер разработал теорию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, пришедшей на смену учреждениям, основанным на традициях или индивидуальной харизме. Вебер полагал, что бюрократия технически способна к достижению высочайшего уровня эффективности, и в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств осуществления управления людьми. Она выше любой другой формы по точности, стабильности, компетентности, дисциплинированности, надежности. Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками: правила известны всем; цель правил ясна; определены условия применения правил; четкое формулирование правил обеспечивает их однозначность.
Несмотря на высокую оценку роли «рациональной бюрократии», Вебер признает, что аппарат власти не способен обеспечивать поступательное развитие государственных институтов и осуществлять действительно политические (представительные) функции, и это определяет то, что подготовка, подбор, принципы деятельности политических лидеров должны быть отличными от соответствующих качеств функционеров (чиновников).
1 Wilson W. The Study of Administration, Political Science Quarterly (June 1887), reprinted in Frederic C. Mosher. Basic Literature of American Public Administration, 1787-1950, N.Y., 1981, p. 74.
2 Wilson W. The Study of Administration // Discipline and History. Political Science in the United States / J. Farr and R. Seidelman (eds.). AnnArbor, 1993.
В этой связи заметим, что в своем анализе бюрократии Вебер действительно проводил четкую линию между аппаратом власти, именуемым бюрократией, и политическим руководством, которое его использует. Представители обоих образований значительно отличаются друг от друга характером своих должностей, функций и степенью ответственности. Руководящие структуры, как правило, избираются и работают на непостоянной основе. Их основная функция — разработка стратегии развития, наиболее общей программы действий и правил организации. В то же время чиновники назначаются вышестоящим органом, перед которым они отвечают за осуществление стратегии действия. В жизни такое разграничение определить трудно, но оно имеет большое значение1.
Таким образом, обосновывая научное понятие бюрократии, М. Вебер первым рассматривает этот феномен одновременно как организацию, реализующую управленческие решения (обеспечивающую их исполнение) и как социально-профессиональный слой людей с функциями осуществления управленческих решений. В своей концепции рациональной бюрократии он предлагает так называемый дихотомический подход к изучению данного явления, выделяя бюрократическое управление и его непосредственных субъектов -чиновников - в отдельную социальную группу, которая функционирует самостоятельно и обособленно в стратификационной структуре общества. В своей работе «Политика как призвание и профессия» М. Вебер отмечает наличие свершившегося факта трансформации современного ему чиновничества в «высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных многолетней подготовкой, с высокоразвитой сословной честью, гарантирующей безупречность, ...»2.
Исследуя закономерности возникновения и развития бюрократии, М. Вебер указывает на причины появления в западных странах политической бюрократии. Он первым исследовал особенности политической бюрократии, вплотную связав это явление с понятием «вождизм», понимаемым как «господство, основанное на преданности
о
тех, кто подчиняется чисто личной «харизме» вождя3. И хотя вождизм «как явление встречается во все исторические эпохи и во всех регионах, но особенностью Запада ... является политический вождизм в образе ... парламентского "партийного вождя", выросшего на почве конституционного государства, укорененного тоже лишь наЗападе»4. Вместе с тем, исследуя политическую бюрократию, М. Вебер оставляет
1 Макарин А.В., Стребков А.И. Теория и история политических институтов. Учеб. пособие для вузов. СПб.,2008, с. 157.
2 Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М., 1990, с. 657.
3 Там же, с. 647.
4 Там же, с. 648.
в стороне ее влияние не только на «вождя» и его окружение, но и в целом на общественные процессы.
Еще одна сторона веберовской концепции заключалась в том, что бюрократический аппарат является политически нейтральным и не обладает никакими другими интересами, кроме «интересов дела». Как писал М. Вебер, «профессиональный чиновник не должен определять
л
политику»'. По сути дела, он предлагал такую форму взаимоотношений политики и бюрократии: политика вырабатывается и осуществляется политическим классом, который занимает лидирующие позиции в политическом пространстве общества, а бюрократия служит эффективным орудием, инструментом управления общественными делами и призвана исполнять политику, не вмешиваясь в политическую борьбу.
В то же время в политической сфере Вебер выделял, как эмпирическое явление, способность бюрократии выходить за пределы своей инструментальной функции и становиться самостоятельной силой, которая оказывает влияние на цели общественного развития. Как пишет Д. Битэм: «Бюрократия — это не просто технический инструмент; она также и социальная сила со своими собственными взглядами и ценностями, и в качестве таковой она вызывает социальные последствия, выходящие за пределы ее технических достижений. Как обладающая властью группа она способна влиять на цели политической системы; в качестве статусного слоя она оказывает более неосознанное воздействие на цели всего общества»2. Но эта черта бюрократии расценивалась им как отклонение, так как предполагала узурпацию чиновниками функции постановки целей, которая принадлежала политическим лидерам. При этом Вебер полагал, что перерождение государственной бюрократии в политическую таит в себе угрозу человеческой свободе и независимости3.
Таким образом, в работах М. Вебера дан анализ бюрократии с точки зрения политики и управления, элиты и бюрократии, представительной и административной власти, ее формальной структуры. Суммируя описание веберовской концепции бюрократии, А.В. Оболонский выделяет три ее главных «идеологических» постулата:
1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», но не вмешивается при этом в политику;
2) это наилучшая из всех возможных форм организации;
3) важнейшее ее достоинство — независимость от воздействия субъективных — человеческих — влияний на принятие решений4.
1
Вебер М. Парламент и правительство в новой Германии. К политической критике чиновничества и партийной жизни // Вебер М. Политические работы (1895-1919). М., 2003, с. 174.
2 См.: Биттэм Д. Бюрократия // Социология власти. 2009, №5, с. 22-26.
3 См.: Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии. 2-е изд., перераб. и доп. М., с. 18.
4 Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства: Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011, с. 35.
Любопытно, что в некоторых, чисто организационных моментах веберовская концепция чиновничества оказалась универсально приемлемой для самых разных политических режимов — от демократических до тоталитарных. Хотя для последних — в явно усеченном виде: вместо аполитичности действовал принцип партийности, т.е. на практике полной послушности партийному лидеру (фюреру) или партийному руководству.
Тем не менее, степень самостоятельности государственной бюрократии зависит от характера политического режима. Наивысшей самостоятельностью бюрократия пользуется в тоталитарных государствах, где избиратели отсутствуют, а она представляет власть, наделенную неограниченными полномочиями. Индустриализация и милитаризация хозяйства в бывшем Советском Союзе представляют собой примеры развития экономики с доминирующими интересами бюрократии. В тоталитарной социальной системе все ее достижения означают лишь выгодное бюрократии наращивание издержек без какой-либо их оценки на основе независимой от нее системы предпочтений. Не отличается адекватностью функционирования и существующая государственная система. Излишняя бюрократизация управленческого аппарата приводит к неэффективности управления и в конечном итоге к возникновению так называемого «коррупционного налета».
Как в дальнейшем развивалось научное знание о государственной бюрократии?
Прежде всего, хотелось бы указать на безраздельное долговременное господство веберовской теоретической конструкции, что было обусловлено несколькими факторами. Во-первых, это было связано с потребностями определенного этапа индустриального развития, для которого иерархизированная и максимально стандартизованная система управления была жизненно необходима. Во-вторых, это совпало с общей и долгое время господствовавшей в мире тенденцией к усилению роли государства — с государственным интервенционизмом. А такому стремящемуся к максимизации своего влияния государству нужна эффективная исполнительная бюрократия. Наконец, в-третьих, это соответствовало в целом характерному для того времени функциональному, прагматическому подходу к человеку, прежде всего, как к орудию для выполнения неких общих задач, как к элементу индустриальной, политической, военной или иной «машины», организационной системы.
Определенная ограниченность веберовско-вильсоновской концепции рациональной бюрократии, необходимость ее модификации были осознаны в послевоенные годы. Во всяком случае, ставшие серьезными шагами в этом направлении работы Г. Саймона, П. Блау, М.
Крозье появились в 1950-1960-е гг.1. В них были заложены основания для серьезного переосмысления подходов к изучению бюрократии. Последняя переставала восприниматься как объект, который политики могут преобразовывать исходя из собственных представлений о целесообразности и эффективности. Со временем стала ощущаться также ограничительная роль дихотомии «управление-политика». Государственные учреждения, искусственно вырванные из политического контекста, утрачивали свою специфику, они как бы растворялись среди множества других организаций.
Во второй половине ХХ века бюрократия, понимаемая как корпус профессиональных служащих, работников государственного аппарата, становится приоритетным предметом исследования получившей ныне мировую известность вирджинской школы Общественного выбора, создателями которой стали американские экономисты Дж. Бьюкенен и Г. Таллок. Классической методологической установкой представителей этой школы становится утверждение о том, что бюрократия руководствуется в своей деятельности не высокими мотивами служения обществу, обеспечения стабильности, преемственности управления, а своими собственными корыстными интересами. Государственный аппарат становится субъектом власти и владельцем властного ресурса и, как следствие, происходит смещение ориентации чиновников с потребностей общества на собственные интересы, а также на интересы вышестоящих организаций и личностей на иерархической лестнице. Усилия высших эшелонов бюрократического аппарата могут привести к определенной коррекции политических целей, заявленных правительством, в угоду извлечению максимальной собственной пользы - увеличению заработной платы и привилегий2.
Как отмечает М.Л. Альпидовская, усиление роли института бюрократии было во многом предопределено расширением государственного вмешательства в экономическую сферу, что в результате привело к резкому росту бюрократического аппарата,
о
выполняющего функции государственного управления3. Расширяется зона влияния бюрократии на принимаемые политические решения, так как аппарат публичного политика контролирует поступающую информацию, формирует его имидж, поддерживает связи с различными государственными и негосударственными структурами. Об этом, в частности, пишет Г. Таллок в своей книге с характерным названием «Политика бюрократии» (1965г.)4, указывая на то, что чиновник имеет
1
См.: Simon H. Administrative Behavior. N.Y., 1959; Sciences of Artificial. N.Y., 1969; Blau P. Bureaucracy in Modern Society. N.Y., 1959; The Structure in Modern Society. N.Y., 1959; Blau P., Schoenherr R. The Structure of Organization. N.Y., 1971; Crozier M. The Bureaucratic Phenomenon. Chicago, 1964.
2 Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1999, с. 41.
3 См.: Альпидовская М.Л. Эволюция института бюрократии в социально-экономической системе: Автореферат дисс. ... д-ра экономических наук. М., 2009, с. 20.
4 Tullock G. The Politics of Bureaucracy. Public Affairs Press, 1965.
возможность извратить информацию, если это способствует его целям— прежде всего, карьерному продвижению, росту заработной платы, получению власти и влияния.
О мотивах поведения бюрократии и усилении ее политического влияния писал американский экономист и политолог Э. Даунс, автор работы «Внутри бюрократии». Его идеи сводятся к следующему: всякая государственная контора стремится к расширению своего «политического пространства»; бюрократы искажают информацию при взаимодействии с вышестоящим начальством, политиками, представителями законодательной власти в собственных интересах; они по-разному реагируют на решения, принятые политиками, быстро реализуя те, которые соответствуют их интересам; поиск новых путей решения задач, поставленных политиками, сильно зависит от личных интересов чиновников'.
Кроме того, государственная бюрократия в силу своих профессиональных качеств и специфики работы могла оказывать непосредственное воздействие на публичных политиков и работу законодательных, исполнительных и других органов власти. Отмечая эту тенденцию, американский социолог, последователь М. Вебера, Е. Этциони-Хейлви писала: «В связи с ростом сложности и технологичности политические решения все в большей мере требуют специальной экспертной оценки. Осуществляет экспертизу бюрократия, так как политические лидеры, в том числе министры, не обладают для этого достаточными знаниями и навыками. Из-за нехватки подобных знаний они не могут реально контролировать свои министерства, и сами неизбежно начинают зависеть от них... Фактически политик не имеет никакого реального выбора: решение вытекает автоматически из подготовленного технического проекта»2.
Теоретики Общественного выбора обратили внимание на пределы законодательного контроля над свободой бюрократии в осуществлении власти в широкой области принятия решений. Более того, бюрократия может манипулировать повесткой дня законодательных органов с целью обеспечения результатов, отвечающих ее собственным интересам. Они считают, что на долю законодательной власти приходится только ничтожно малая часть всех принятых реальных политических решений, а проведение политики, реальный процесс управления остается в руках тех, кто занимает посты в бюрократической системе.
Там, где влияние государственного аппарата становится всеохватывающим, лишенным механизма сдерживания, наступает период «тотального господства бюрократии», и последняя «имеет все возможности сведения на нет усилий любых высших органов по
1
Downs G.W. Inside Bureaucracy, 1967.
2 Etzioni-Halevy Е. Bureaucracy and Democracy. L., 1983, р. 58.
решению кардинальных социально-экономических проблем общества»1. По мнению А. Миграняна, эпоха застоя в советской истории как раз и стала эпохой такого бюрократического господства. Правда, в СССР и странах Восточной социалистической Европы сложилась система политически-бюрократической власти, которая предполагает «единство администрации и политики», но только с тем отличием от бюрократически-административной власти, что политика поглощает административный сектор, и базовая административная роль находится в руках политиков.
Экономический кризис, разразившийся в 1970-х гг. в странах Запада, ознаменовал собой начало становления постиндустриального общества. Ответом на стагфляцию стала политика дерегулирования и приватизации, которая стала проводиться в развитых странах. В условиях бурного развития информационных технологий, уменьшения роли государства в экономике и нарастающего динамизма общественной жизни со всей очевидностью проявилось несоответствие бюрократического аппарата «веберовского» типа изменившимся реалиям.
В ответ на это многие исследователи стали искать пути реформирования бюрократического государства. В 1980-1990-х гг. сформировалось новое научное направление - концепция «нового государственного управления» (New Public Management, сокращенно NPM). Хронологически ее возникновение можно условно отнести к работам У. Нисканена еще начала 1970-х гг.2. Автор книги «Бюрократия и представительное правление» выявляет причины и следствия реальной политической власти государственной бюрократии, которая обладает мощной внутренней динамикой, что ведет к росту числа управленцев и расширению масштабов вмешательства государства в сферу гражданского общества. У. Нисканен объясняет экспансию государства именно способностью назначенных чиновников диктовать политические приоритеты избранным народом руководителям, что не зависит от характера политической системы.
Д. Кетл относит косновным характеристики NPM ориентацию бюрократического аппарата на цели, заданные политиками, и отчетность
о
по результатам3. Отталкиваясь от политических целей, бюрократия самостоятельно определяет критерии результативности для своих институтов, отдельных государственных служащих, исполняя тем самым роль интерпретатора политических установок, формируемых в демократическом обществе на основе общественного выбора. Достоверность интерпретации политических целей, адекватность им
1 Мигранян А. Механизм торможения в политической системе и пути его преодоления // Иного не дано. М., 1988, с. 107.
2 См.: Niskanen W.A. Bureaucracy and Representative Government (Chicago: Aldine-Atherton, 1971); Bureaucracy: Servant or Master? (L.: Institute of Economic Affairs, 1973).
3 Kettl D.The Global Public Management Revolution.A Report on the Transormation of Governance. Washington: Brookings Institution Press, 2000, р. 30, 33.
исполнительских действий характеризует качество бюрократии. Одна из главных задач модернизации бюрократического государства как раз и состоит в создании «понятливого» и эффективно работающего бюрократа. Представители этой теоретической школы, таким образом, исключительное внимание уделяют результатам и персональной ответственности государственных служащих, осуществляющих служебную деятельность на руководящих должностях1.
По мнению А.В. Оболонского, концепция «нового государственного управления» признает неустранимость политической роли бюрократии и, как результат, ориентирует на поиск новых форм контроля над ней, оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации, на ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»2.
Современные исследования государственной бюрократии как социально-политического института основаны на системном подходе, который позволил связать воедино проблему внутренней самоорганизации бюрократии с воздействием окружающей среды, открыл новые методологические возможности для анализа влияния бюрократии на свое окружение. Наиболее концентрированно это влияние было выражено в понятии «бюрократическая или административная власть». При этом проблема бюрократической власти для ряда авторов заключена не столько в способности чиновников влиять на политических деятелей, сколько в обретении ими реальной возможности воздействовать на социальные процессы в обществе. Именно за эту особенность К. Мейер назвал американскую федеральную бюрократию «четвертой ветвью власти». «Административная власть, — писал он, — это способность бюрократии распределять ограниченные ресурсы общества. Бюрократии становятся институтами, принимающими политические
я
решения»3.
И все же вопрос о том, кто в реальном политическом процессе в состоянии занимать лидирующую позицию — бюрократия или политики, далеко не всегда является ясным. Ряд авторов считает, что у политических деятелей есть достаточные рычаги воздействия на чиновников, начиная от постановки вопроса об отстранении последних от должности до обращения к населению через средства массовой информации с целью мобилизации общественного мнения на поддержку выдвигаемых политиком предложений. В ситуации, когда политики способны контролировать чиновников в направлении стратегии
1
См.: Owen E. Hughes. Public Management & Administration. An Introduction. Seconded. Antony Rowe Ltd, 1998, р. 52-53.
См.: Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства: Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011, с. 53.
3 Meier K.J. Politics and the Bureaucracy. Massachusetts, 1979, р. 14.
поддержки своей власти, бюрократия корректно осуществляет эту власть без необходимости прямого давления со стороны политиков1.
Кроме того, бюрократическая машина может показаться чуждой, непонятной и даже опасной лишь политику-дилетанту. Основная же их масса, прежде чем подняться на политический Олимп, прошла школу партийной или государственной бюрократии. В интересной работе Ф. де Баека описан процесс взаимозамещения французских политиков и бюрократов. Автор называет Пятую республику «республикой чиновников», подчеркивая тем самым, что большая часть публичных политиков страны начинали или определенное время работали в системе государственной службы. Среди них В. Жискар д'Эстен, Ж. Ширак, Э. Балладюр2. Во Франции бюрократия контролирует большинство сфер жизнедеятельности общества и управляет в качестве экспертов, чем обеспечивается стабильность и преемственность
о
управления. В Японии также ведущую роль играет бюрократия3. Чиновники играют основную политическую роль и в части стран Латинской Америки, Африки, Азии, где складывается так называемая бюрократически-политическая монополия на власть.
Определенная обособленность бюрократии в обществе, ее способность к самоорганизации, защите своих прав возвращает многих авторов к дихотомии «политика-управление». Признается, что разделение между политикой и администрированием может быть более жестким, как в Великобритании, или достаточно размытым, как в ФРГ4.
Для американской политической системы более всего характерна ситуация, когда политики принимают решения, а чиновники их осуществляют. Здесь господствует фактор политического выбора. Наличие явных и скрытых возможностей, имеющихся в распоряжении бюрократов для извращения в собственных интересах политической стратегии правительства, в значительной степени отражает американские реалии. В США многочисленные агентства, бюрократические группы имеют привилегии, собственную политику и ускользают от политического контроля, который в принципе осуществляется и Администрацией Президента, и Конгрессом5. Однако эффективному контролю со стороны Администрации препятствует краткость пребывания на своих постах президента и его команды. А конгрессмены часто идут на политические альянсы с административными структурами и поддерживают их6.
1 См.: Макарин А.В., Стребков А.И. Теория и история политических институтов. Учебное пособие для вузов, с. 158.
2 Baecque de F. Les fonctionnairesal'assaut du pouvoir politique? // Pouvoirs. 1987, № 40.
3 См.: Альт Дж. И., Алезина А. Политическая экономия: общие проблемы // Политическая наука — новые направления. М., 1999, с. 641.
4 Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность. 1997, № 5, с. 83.
5 См.: Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1999, с. 51.
6 Heclo H.A. A Government of Strangers: Executive Politics in Washington. Brookings Institute, 1977.
В ряде других зарубежных стран имеют место различные формы
кооперации и единства политиков и чиновников, но суть дела от этого не
меняется: бюрократия обладает только ей свойственными механизмами
функционирования и развития. Так, Б. Петерс предлагает пять вал
риантов политико-административных связей1. На одном полюсе континуума политики действительно командуют, а бюрократы выполняют их требования; на другом - бюрократы все контролируют и управляют в качестве экспертов. Первая модель предоставляет различные варианты политического выбора; последняя - обеспечивает стабильность и преемственность управления. Ни одна демократическая политическая система, считает автор, полностью не совпадает ни с одной из этих моделей, но американская, в принципе, ближе к первой; французская - ко второй. Три другие модели Петерса: две формы кооперации и одна - конфликта между участниками политико-административных интеракций2. Победителем в конфликтных и иных ситуациях, как правило, выходит власть административная.
Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур — управлению, неполитическому сообществу, политической элитарности или формализму — неверно. Одно ясно: без этого политического института, сосредоточивающего в своих руках часть высшей, среднюю и низшую форму исполнительной власти, не обходится ни один современный режим. При этом, несмотря на гипотетическую и реальную возможность различных форм кооперации политиков и чиновников, практически все западноевропейские и многие другие правительства в 80-90-е гг. ХХ в. проявили решимость положить предел нелегитимному вмешательству государственной бюрократии в политику и усилить над ней свой контроль.
Происходившие в прошлом и происходящие сегодня преобразования во многих странах в направлении либеральной демократизации, зачастую приводили и приводят к ослаблению государственной власти и провоцируют кризисные ситуации в обществе, что свидетельствует о важности сохранения стабильного и сильного государственного управления. Без прочного государственного управления, как выявилось, либеральное реформаторство может привести к противоположным результатам. Однако бюрократический абсолютизм не является выходом из положения. Бюрократические учреждения могут быть стабильными и эффективными инструментами административного управления, когда они направляются и
1 Cu.Peters B.G. Politicians and Bureaucrats. // Lane J.E. (ed.). Bureaucracy and Public Choice.Sage, 1987; Петерс Гай Б. Гражданская служба в условиях укрепления демократии // Международный журнал социальных наук. 1997, № 10, с. 158-164.
2 См.: Морозова Е.Г.Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1999, с. 50.
контролируются либо политической системой, имеющей законный характер, либо авторитарным режимом, но сами по себе бюрократии, как правило, не могут создавать стабильные общественно-политические системы.
Тем не менее как в обществе с развитой рыночной экономикой, так и в любой другой экономической системе институт бюрократии оказывает самое непосредственное влияние на работу законодательных, исполнительных и других органов власти. Государство как орган, который контролирует и управляет «общими делами общества», в отличие от непосредственной экономической деятельности по производству и распределению, олицетворяется особым аппаратом, который завоевывает свою собственную автономию в обществе. Управление в данной ситуации протекает исходя из интересов вышестоящих руководителей, а не из общественной полезности и эффективности.
Таким образом, возникает государственная иерархия, в которой решения, принимаемые «правителем», реализуются через государственных чиновников. Бюрократия не только квалифицированно исполняет государственную политику, но и представляет собой важный институт власти и управления, влиятельного политического актора. При этом в определенных условиях бюрократический аппарат может быть мощным инструментом политической элиты в проведении ее политики, а в других условиях - не только ее тормозом, но и преградой, а то и могильщиком. И дело не только в том, в какой степени государственная бюрократия заинтересована в проведении преобразований. Исторический опыт показывает, что ни одна бюрократия ни в одной стране никогда объективно не заинтересована в радикальных переменах, т. е. в основательной политической модернизации. Бюрократия работает по действующим законам, подзаконным актам, инструкциям, регламентам, а реформы, и тем более модернизация, строящаяся на радикальных преобразованиях, уничтожают привычную для нее среду обитания. Поэтому государственная бюрократия и модернизация - естественные и объективные антагонисты.
Оценивая современное качество управленческого аппарата, с сожалением приходится констатировать, что современный управленческий аппарат в РФ весьма далек от веберовской модели рациональной бюрократии. Большую часть высшего слоя российской бюрократии по-прежнему отличает закрытость, клановость, кумовство, патологический страх перед честной конкуренцией и критикой, недоверие к институтам гражданского общества, утрата моральных ориентиров, страсть к наживе любой ценой, правовой нигилизм и стремление насадить кастовую систему, идеологическая конъюнктурщина, безответственность, коррумпированность и непрофессионализм.
Представляя 20 апреля 2011 года в Государственной Думе Отчет о деятельности Правительства РФ за 2010 год, В. Путин заявил: «Российскую бюрократию. многие критикуют, и, считаю, часто совершенно по делу. Сегодня речь идёт о необходимости существенно повысить качество государственного управления, о нацеленности государственного аппарата на интересы граждан, и, конечно, о борьбе с коррупцией, повышении ответственности чиновников и искоренении самих условий для противозаконного поведения и для мздоимства»1.
Помимо «внутреннего» разрастания бюрократии усиливается вмешательство государственного аппарата в сферу гражданского общества, что подталкивает процесс бюрократизации политики. Бесконтрольное властвование российской бюрократии в ущерб интересам развития гражданского общества и целям демократического государства ставит на повестку дня вопрос о срочном реформировании системы государственной службы с учетом мирового опыта, исторических, культурных и иных особенностей России.
Таким образом, необходимость института бюрократии, осуществляющего все основные функции государства и нередко решающего целый комплекс задач чрезвычайного характера на национальном уровне, в политической системе очевидна. Однако властный характер бюрократического управления экономикой и другими сферами не должен проявляться исключительно в виде смещения ориентации представителей государственного аппарата с потребностей общества и нации в целом на собственные персонифицированные интересы.
Завершая анализ бюрократии как субъекта государственной власти, отметим, что она универсальна и повсеместна. В этом смысле бюрократия связана с самой организационной сущностью института государства; это слой людей с особыми интересами, имеющих возможность проводить свою волю через систему государственных институтов. Она в состоянии соединять в себе несводимые друг с другом качества: силу бюрократического господства и неэффективность, некомпетентность и коррумпированность, формальное право и иррациональные отношения, искусственную устойчивость и могущество «диктатуры чиновников». Лики же государственной бюрократии различны и во многом определяются не только особенностями режима, но историческим наследием и особенностями национальной психологии и конкретного типа общественного сознания.
Герасимов А.В. Государственная бюрократия в системе властных отношений. В статье отражена эволюция воззрений на феномен государственной бюрократии от сугубо политического явления, представляющего собой дефект
1
Отчет о деятельности Правительства РФ за 2010 год. (Электронный ресурс). Режим доступа: http://premier.gov.ru/events/news/14898/
власти, до необходимого компонента государственного управления. Определено место государственной бюрократии в социальной системе и отношениях власти.
Ключевые слова: бюрократия, бюрократизм, власть, государственная политика, чиновник, рациональное управление.
Gerasimov A.V. State bureaucracy in the system of power relations. This article reflects the evolution of views on the phenomenon of state bureaucracy, from a purely political phenomenon, which is a defect of the authorities, to a necessary component of state control. The location of the state bureaucracy in the social system and power relations is determined.
Key words: the bureaucracy, the bureaucracy, the power, the policy of the state, official, rational management.
