CC BY
17
Е. С. Горбатюк
ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОСМЫСЛЕНИЕ АНГЛИЙСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РУССКОЙ ЛИБЕРАЛЬНОЙ МЫСЛИ*
Статья посвящена осмыслению английского самоуправления русскими либералами XIX в. На основе анализа значительного количества исторических источников, теоретических и прикладных работ российских мыслителей рассматриваются наиболее актуальные проблемы местного самоуправления России XIX столетия.
Ключевые слова: местное самоуправление, либерализм, история политической мысли, государственное устройство, Россия, Великобритания.
Концептуальное развитие институтов местного самоуправления в России XIX столетия отмечено тяготением к тщательному изучению и анализу теоретических подходов и практической деятельности местного самоуправления в странах Западной Европы. При всей самобытности форм и устройств европейских местных учреждений их сближала обозначившаяся в XIX в. общая тенденция — появление на местах выборных учреждений представительной власти. В этом контексте государственное устройство Великобритании, родины местного самоуправления, стало в России объектом пристального внимания. Традиции высокого уважения к британским политическим институтам были заложены еще в 80-е годы XVIII в. профессором С. Е. Десницким, получившим образование в Глазго. Началом глубокого и всестороннего исследования отечественными авторами британских образцов местного самоуправления и первых попыток проведения сравнительной характеристики институтов местного управления в России и европейских странах считается эпоха учреждения земств. Именно со второй половины XIX столетия крупнейшие представители отечественной либеральной мысли всерьез размышляли о возможности и даже необходимости применения английского опыта к российской действительности. Желание воплотить английский опыт в России породило немалое количество статей, публикаций в печатных органах и отдельных книг по этому вопросу, призванных воздействовать на широкое общественное мнение. Благодаря этому всю историю русского либерализма с его слабостями, противоречиями и вследствие этого с исторической обреченностью можно отследить по интерпретациям британских концепций государства, права и власти в русской литературе.
* Статья подготовлена в рамках реализации проекта, поддержанного грантом Президента Российской Федерации МК-2340.2008.6 «Российское самоуправление в контексте международного опыта». © Е. С. Горбатюк, 2009
Усвоение русской политической лексикой нового понятия «самоуправление» началось не раньше 50-60-х годов XIX в. с буквального перевода английского self government. Так, А. И. Васильчиков прямо свидетельствует, что «слово "самоуправление" переведено буквально с английского self government; вместе с переводом оно перешло не только к нам в Россию, но и в Германию, и во всю Европу» (Васильчиков, 1869, т. 1, с. 2). «Самоуправление» в русском языке объяснялось лишь как «управа самим собою, знание и строгое исполнение долга своего», а «самоуправство» было единственно близкой корневой формой (Даль, 1914, ч. 4, с. 136). Однако уточним, что из традиционного русского института крестьянского самоуправления вышли выражения «всем миром», «всем обществом» именно для определения совместного участия в общих делах. Термин «земский» первоначально такого всеобъемлющего смысла не имел, хотя и широко употреблялся. С 60-х годов XIX в. понятие «земство» стало обозначать новые учреждения, отвечающие за местные хозяйственные дела.
Парадоксальным образом на русской почве привился термин, который не имел широкого распространения в Англии ни в прошлом, не имеет в настоящем и даже не остался в языке англичан, говорящих local government. Новое для России понятие «самоуправление», без сомнения, было востребовано нуждами собственного развития, что лишь подтверждалось обостренным интересом к английскому self government. Что касается вкладываемого в это понятие в России содержания, то в период подготовки земских преобразований «местное самоуправление на широких началах» противопоставлялось бюрократической администрации (см.: Webb В., Webb S., 1963). В дальнейшем акцентировалась преимущественно «хозяйственная» направленность новых выборных учреждений. С появлением и развитием российского конституционализма в это понятие привносятся определенные политические моменты. Теперь под самоуправлением понимался политический принцип, в силу которого задачи местного управления возлагались на местное население, которое «под надзором центральной власти непосредственно или посредством выборных представителей ведает местными делами, пользуется самостоятельностью в пределах отведенной им компетенции» (см.: Матвеев, 1916, с. 74). В данном определении речь идет о территориальных публично-правовых союзах, которым передается (или избранным ими распорядительным и исполнительным органам) дело местного управления, с достаточной степенью независимости от центральной государственной власти.
Стоит отметить, что развитие образования в России XIX столетия привело к выделению истории политических учений в качестве
особого раздела правовых знаний и появлению исследований и пособий в этой области. Первый образец такого исследования и единственный в русской литературе по истории политических учений пример официальной дворянской идеологии представляет «История философии законодательства» К. А. Неволина. Это сочинение отличается солидным философским методологическим осмыслением предмета, однако, учитывая, что внимание К. А. Неволина уделено преимущественно XVII-XVШ вв., приведем лишь его отношение к интересующему нас консервативному мыслителю Э. Бёрку, труды которого, особенно «Размышления о Французской революции», Неволин удостаивает самых высоких похвал: «Непостижимым красноречием он низводит идолов Французской революции и превращает в ничто ее обольстительные призраки».
К. А. Неволин отдавал предпочтение преимущественно консервативным течениям, его идеал выражался в формуле «Православие, самодержавие, народность». Коренной порок западной, в том числе и английской, философской мысли он видел в индивидуализме: «Главное понятие, господствующее в английской системе, есть понятие лица единичного. Единичному лицу дается здесь необыкновенная важность, круг свободной его деятельности расширяется». Западноевропейскому индивидуализму К. А. Неволин противопоставлял культ государства как воплощения нравственности и единства народа. «Вне государства существует для человека одна дикая, естественная вольность. Государство не ограничивает только ее, но совершенно ее уничтожает. Взамен того оно дает человеку нравственное бытие в своих недрах. Собственная цель его заключается в нем самом. Оно есть осуществленная нравственная идея. Единичное лицо в его отделении от нравственности не имеет никакого значения».
По вопросу о формах государства К. А. Неволин высказывал мнение, что «правление демократическое не есть единственно возможный образ правления. Напротив, это есть образ правления самый несовершенный». Он не приемлет демократических принципов правления и на местах, «где частный произвол во всей его естественной грубости прямо и непосредственно возвышается на степень воли всемогущей» (Неволин, 1957, т. 1, с. 403-411).
Между историей Неволина и последующими трудами русских мыслителей лежат реформы 1860-х годов, сильно ускорившие развитие страны на капиталистических началах, изменившие ее облик и мировоззрение. Однако прежде отметим, что в конце 50-х годов XIX в. другой русский мыслитель — М. Н. Катков проявлял огромный интерес к политической Великобритании. За образец для рус_ 257
ПОЯИТЭКС. 2009. Том 5. № 1
ских реформ он брал именно Английское государство, где «чувство законности и широкое развитие местной автономии, составляющей почву для ее политической и общественной жизни, соединяются с существованием твердой аристократии и обеспеченного землевладельческого класса».
М. Н. Катков писал: «Никогда Англия не возбуждала столь сильного и столь сознательного интереса, как в наше время. Публицисты всех стран поставляют одной из главных задач своих изучений всех особенностей английского устройства, которое раскрывается перед взорами как неистощимо разнообразный и многосложный мир». Английская государственность — «это жизнь и природа в своем развитии, в своем действительном созидании» (Катков, 2002; Неведенский, 1888, с. 107-114). Великобритания представлялась Каткову разумной монархией, способной стабильно развиваться. «Английскую преданность монархии и местному самоуправлению через земледельцев он рассматривал как начала, близкородственные российской исторической жизни» (см.: Любимов, 1889, с. 70-71).
Возвращаясь к российским реформам 60-х годов XIX столетия, необходимо отметить, что они еще более повлияли на университетское образование, сделав его независимым, менее официальным, что естественным образом способствовало развитию политической мысли. Постепенно возникает новый либерализм, отличающийся от того робкого дворянского либерализма, который воодушевлял в начале XIX в. некоторых общественных и политических деятелей, и от которого они вынуждены были отрекаться в связи с решительным поворотом к реакции в политике самодержавия. Новый либерализм последовательно приобретал буржуазный и стойкий характер.
Наибольшее влияние на общественную жизнь и политическую мысль России оказали идеи утилитаризма в лице его крупнейших представителей И. Бентама и Дж. Ст. Милля. «Сочинения Бентама получают особенное распространение и наибольшую известность в странах не очень высокой культуры, а именно: в России, Испании, испанских колониях в Америке» (Записки..., 1916, с. 291). Однако в изучении вопроса о самоуправлении наметилась тенденция преимущественно к сравнительному анализу. Главными объектами поначалу служили Англия и Франция, а в конце 60-х годов XIX в. появилась работа, где рассматривались системы самоуправления в целом ряде стран. Это было сочинение А. И. Васильчикова «О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений», в котором этот видный публицист и земский деятель представил систему довольно оригинальных взглядов на самоуправление.
Знакомясь с опытом самоуправления в странах Европы и США, А. И. Васильчиков пришел к выводу, что Англия и Франция являются странами с крайними выражениями принципов самоуправления и централизации. В Англии наилучшим образом удовлетворяются нужды и потребности частного лица, в то время как во Франции (и в большей степени в других континентальных странах Европы) личность поглощается государством, интересы которого довлеют над интересами частными (Васильчиков, 1869-1971, т. 1, с. IX; т. 2, с. 516). Следовательно, для уяснения истинного смысла самоуправления нужно обратиться, например, к организации местного самоуправления в Англии, хотя «каждый народ должен выработать собственную его форму, и прямые заимствования тут не помогут».
«От характера и нравов народа зависит его предрасположенность к свободе и самоуправлению или к порядку и централизации»; русский народ, считал Васильчиков, склонен к самоуправлению. Однако в России, чтобы стать успешным, самоуправление должно считаться с рядом объективных условий русской истории. В России, полагал А. И. Васильчиков, личное начало поглощалось земским; в отличие от прочих стран Европы, владение землей было в ней не привилегией, а обязанностью. «Понятие о равенстве лиц чуждо русскому быту, зато очень близко ему понятие об уравнении по земле, об уравнительной раскладке податей и повинностей на людей, обязанных держать землю». То обстоятельство, что русское дворянство, избавившись от обязательной службы и обретя «властную вольность», получило право расходовать земские сборы, «само ничего не платя», А. И. Васильчиков считал коренной несправедливостью, приведшей к тому, что дворянство утратило свою «нравственную силу», столь необходимую для «правильного управления». Впрочем, «путь к восстановлению единства с народом для дворянства не закрыт и заключается в принятии им соразмерной его имуществу доли народных тягот» (Там же, т. 1, с. XXVШ-XXXШ, 5-30, 139-143; т. 2, с. 414, 516). Возражая Б. Н. Чичерину, называвшему самоуправление «поприщем для аристократии» (Чичерин, 1899, с. 527), Васильчиков старался доказать, что «высшие сословия в Англии отреклись от всех льгот и привилегий», составляющих «существо аристократии», и призывал русское дворянство последовать их примеру. По мнению А. И. Васильчикова, это могло бы предотвратить сословный раздор, руководство же «образованных классов» следует сохранить только на время перехода от «угнетения» к самоуправлению. В предисловии к своему труду он высказал мысль о том, что в России самоуправление «основано, но еще не устроено — наружный блеск или внутренний порядок не составляют
еще окончательной цели гражданских обществ, и весьма часто случается, что эти блага покупают такой дорогой ценой, что народ изнывает под славой своего правительства, и все кровные, насущные пользы народа приносятся в жертву славе оружия, единству государства».
Одним из обстоятельств, обеспечившим книгам А. И. Васильчи-кова успех, было то, что европейские общественные формы рассматривались им под определенным углом зрения: как достичь высот европейской материальной культуры, не платя той чрезмерной цены, которой за них рассчиталась Европа; он «желал более дешевой покупки русским народом экономических благ, при которых можно было бы идти и за благами моральными» (см.: Голубев, 1882, с. 73). В связи с этим А. Д. Градовский вполне сочувственно отмечал, что в Васильчикове «крепка была одна чисто русская черта характера: как ни велико казалось ему известное благо, он заранее от него отказывался, если для усвоения его нужна была неправда».
А. Д. Градовский разделял позицию, занятую А. И. Васильчико-вым в отношении перспективности для России английской модели, где, по мнению первого, управление осуществлялось «под действительной эгидой закона, а не фиктивной». Однако он выступал категорически против защищаемого Васильчиковым неполитического самоуправления, полагая, что мысль обосновать систему самоуправления при помощи идеи «местности», имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, является «привлекательной, но едва ли применимой к практическому решению вопросов». Доказывая данное положение, Градовский обращался к английскому местному управлению и наглядно утверждал, что едва ли можно self government объяснить стремлением местных жителей заведовать местными делами по причине лучшего понимания ими местных польз и нужд. Истинная причина, по его мнению, заключена в другом. «Жизненная и бытовая сила, породившая самоуправление в Англии, есть аристократия и джентри, державшие в своих руках политическую власть». В связи с этим А. Д. Градовский выдвигает тезис, что самоуправление является, с одной стороны, орудием господства зажиточных и высочайших классов, а с другой — могущественным средством обеспечения их ежедневного и постоянного участия в государственном управлении. «Если тысячи джентри принимают на себя безвозмездные и трудные обязанности мировых судей, то это усердие объясняется не только разумным пониманием местных интересов и условий их осуществления, но и сознанием, что через действующую на местах власть обеспечивается сила Английского государства».
А. Д. Градовский говорил, что, несмотря на то, что социальное положение Великобритании XIX столетия представляло множество «темных сторон», в этой стране существовало высокое развитие гражданского духа, несомненно, способствующее как рациональному развитию самоуправления на местах, так и укреплению политической системы страны в целом. «Несмотря на борьбу политических партий, несмотря на социальную рознь отдельных классов, в Англии имеются условия, воспитывающие человека для государства» и дающие ему тот практический смысл, благодаря которому английская нация умело выходит из внутренних и внешних затруднений. Эти условия, по мнению Градовского, «содержатся в системе местных учреждений». Именно через такую постоянную и самостоятельную службу государству английское общество сохраняло связь с политической жизнью страны, а политические сферы, в свою очередь, не были оторваны от «живых сил страны». Все это, несомненно, привлекало А. Д. Градовского, выступавшего за создание подобного рода местных учреждений в России, которые, реали-зовывая интересы местного населения и решая проблемы каждой отдельной местности, функционировали бы на благо всего государства. Что касается одного из важнейших принципов самоуправления — выборного начала, — то оно представлялось Градовскому отнюдь не единственно возможным механизмом формирования органов местного самоуправления. Опираясь на опыт Великобритании, он указывал на состоятельность организации органов самоуправления, исходя из возможного и даже вполне необходимого вмешательства в процесс деятельности местных учреждений путем назначения некоторых должностных лиц. Для него было важно, чтобы «дела делались не быстрее, но лучше», и если для этого требовалось непосредственно вмешательство и участие центрального правительства, значит, так должно было быть. А. Д. Градов-ский утверждал, что правительственные функции не должны выделяться из задач общественного управления как нечто особое и независимое от местных властей. «Местные должности во всех отношениях являются властями с точно определенным государственным значением». В целом, учитывая, что «на органы местного самоуправления и их должностных лиц возлагались задачи государственного толка», а, значит, это управление было управлением публичного характера, которое всегда «есть дело государственное», главный смысл местного самоуправления Градовский видел не в обособлении от государства, а «в службе исключительно интересам и целям государственным» (Градовский, 1899-1904, т. 9, с. 4, 15-25, 419-433).
Мнение А. Д. Градовского поддерживал В. П. Безобразов, который превозносил в своих статьях английское самоуправление и при сравнении земских учреждений с подобными им в Западной Европе также подчеркивал необходимость их «встроенности» в государственное управление. Влияние английского опыта сказывается в предложении Безобразова сделать основой местного устройства приход, эту естественную общность и управление местностью «сосредоточить в руках мировых судей, то есть образованных и лучших людей». Взяв за образец английскую систему местного самоуправления, В. П. Безобразов одобрял назначение правительством (а не выборы населением) английских мировых судей и считал полезным это заимствовать, относя к недостаткам российского земства «господство выборного начала». Вместе с тем под влиянием прусских реформ Безобразов внес в свою позицию некоторые поправки. Английское самоуправление оставалось для него идеалом, там он находил «нерасторжимое единство правительственного и общественного элементов», однако в Пруссии эти «элементы хотя и были слиты воедино, но все же оставались различимы». Следовательно, по мнению В. П. Безобразова, «местный строй Пруссии к нам ближе, и пример ее реформ для нас назидательнее, чем могут быть английские порядки» (Безобразов, 1882, с. 248-250, 36, 528).
Пропагандистом английского политического строя был и один из крупнейших либеральных историков России П. Г. Виноградов, утверждавший, что английская система местного самоуправления, развивавшаяся путем «жизненного опыта и компромисса», поучительна. Обобщая исторический опыт Великобритании, Виноградов выделяет в качестве гарантии правового строя в ходе осуществления контроля над местной администрацией положительные моменты в деятельности судебной власти. «Независимая судебная власть, одинаково чуждая бюрократической централизации и местному самодурству, является посредником и авторитетом при разрешении административных споров». В Англии центральная власть долгое время «правила, но не управляла». Между парламентом и местными органами был только судья, «от этого страдало все управление, поскольку его отраслям необходимо известное сосредоточение сил, известное единство руководящих взглядов и направления деятельности». Именно в этой ситуации и пришли на помощь принципы административного права, с помощью которых стали приводить к соглашению работу центральных учреждений с полномочиями и привычками исторических органов местного управления. Последние историк уважительно именует «здоровыми традициями общественного управления», имея в виду, прежде всего, традиции самоуправления и личной ответственности (Виногра-
дов, 1917, с. 1-3, 40-54). В своей книге «Самоуправление в России» П. Г. Виноградов наряду с кратким очерком русской политической истории рассматривает два аспекта самоуправления в России: его организационные основы и опыт в организации народного образования с помощью земства и земских учреждений. Основные мысли автора сводились к тому, что в России «продолжает успешно развиваться сильная и активная система самоуправления и что самоуправление со временем образует базис», с помощью которого многие другие проблемы могут более успешно выявляться и разрешаться (Vinogradov, 1915, р. 4). История распорядилась иначе...
И. Полонский, наряду с вышеуказанными исследователями местного управления, также указывал, что английский self government является наиболее приемлемым и единственно верным образцом для подражания в указанной сфере. «Англия как будто ничем не отличается от других государств в Западной Европе, но вся разница в том, что принцип самоуправления и народного верховенства, хотя и здесь не осуществлен во всей его полноте, но, во всяком случае, проведен гораздо шире и полнее, чем в других странах». Монархическая Англия, по мнению Полонского, значительно демократичнее, чем другие европейские государства, «разница эта складывается в области административной деятельности. В Англии администратором по преимуществу является само население в лице его выборных представителей, заседающих в советах графств, городов и общин» (Полонский, 1906, с. 3-17).
М. М. Стасюлевич, посетив Великобританию, присмотревшись к ее государственному устройству, говорил, что в Англии «нет такой централизации, как на континенте, отсутствует даже свод законов. Казалось бы, это должно привести к хаосу, но англичане из него творят мир. В стране ценится жизнь всякого человека, и каждый человек отвечает за свои поступки, что в итоге обеспечивает и порядок, и образованность, и богатство» (Революционное народничество., 1964, т. 1, с. 357).
Другой исследователь местного самоуправления — Б. Н. Чичерин, рассматривавший местное самоуправление «именно как организацию общества» и разделявший мнение о том, что местные учреждения должны быть построены на тех началах, на которых строится само общество, отмечал, что «выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном самоуправлении: правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе — в местном представительстве» (Чичерин, 1864, ч. 1, с. 42, 124). Выбор представителей для заведования мест_ 263
ПОЛИТЭКС. 2009. Том 5. № 1
ными делами или назначение правительством независимых лиц из местных жителей для самостоятельного управления делами — это, по мнению Чичерина, специальная форма английского самоуправления. Вместе с тем он вовсе не разделял восторженного отношения многих исследователей к английскому самоуправлению, указывая на то, что «кое-где и в Европе еще сохранился средневековый порядок, отсутствие стройности и системы, например в Англии, которая представляет взору такое множество безобразных явлений» (Чичерин, 1929, с. 277). Однако в Великобритании, замечает Б. Н. Чичерин, «это искупается уникальным развитием личных прав, и прежде всего, чувства законности».
В России, где «только самодержавная власть способна дать правильный порядок и водворить законность», ничего подобного он не находил. Выборное же начало, полагал мыслитель, является главным проявлением свободы местных союзов, которая составляет основание самоуправления. Необходимо отметить, что Чичерин, выражая «нелюбовь к английской не приведенной в порядок свободе», воспринял у немецких исследователей положение о «собственном» и «препорученном ведомстве», о разделении компетенции общины на дела местные и дела государственные, а также позаимствовал у немецких ученых взгляд на общину как на корпоративный союз. При этом он исключительно позитивно относился к местным учреждениям во Франции, полагая, что России там есть чему поучиться: «Для нас идеал гражданского строя представляла не Англия, а Франция, провозгласившая и утвердившая у себя начало гражданского равенства» (Воспоминания Б. Н. Чичерина, 1991, с. 192).
Необходимо добавить, что Б. Н. Чичерин в своем курсе «Истории политических учений» в разделе «Возрождение и реформация» представил Англию Т. Мором, для которого польза целого заключалась в благосостоянии каждого отдельного элемента. Далее Чичерин изучает взгляды Т. Гоббса, Дж. Локка, Дж. Мильтона и других английских философов. Консервативные воззрения английских мыслителей начала XIX в. были представлены Э. Бёрком, которому Б. Н. Чичерин, несмотря на то, что назвал его охранителем, в сущности, симпатизировал и отмечал «удивительное глубокомыслие и увлекающее красноречие», с которыми «исторические начала государственной жизни противополагались отвлеченным теориям либерализма». По его мнению, в умеренных мыслях Э. Бёрка лежат «зачатки тех идей, которые сделались господствующими в следующий период развития политического мышления» (Чичерин, 18691872, ч. 1, с. 300-302; ч. 2, с. 26, 47-74, 325-350, 236-253). Чичерин вполне согласен с воззрениями Э. Бёрка в том плане, что необхо-
димо учитывать исторический опыт и традиции при постепенном осуществлении политических преобразований.
И. Бентама Б. Н. Чичерин назвал «одним из любопытных явлений» и одновременно упрекнул его в «бездоказательности, нетерпимости и неуважительном отношении к своим предшественникам и оппонентам». Вместе с тем Чичерин отметил «тонкость его критики законодательства и человеколюбие, которым дышат все его сочинения». «Став одним из первых общественно-политических деятелей, пролагавших путь к глубоким политическим реформам, которыми ознаменовалась в Великобритании вторая четверть XIX столетия, И. Бентам завоевал себе почетное место в общественном мнении». Изменение первоначальной формулы утилитаризма — «наибольшее счастье наибольшего числа людей», — по мнению Б. Н. Чичерина, прямо привело к исповедованию демократических принципов, к которым «И. Бентам и пришел во вторую эпоху своей деятельности». Однако он не одобрял подобного изменения во взглядах И. Бентама (Чичерин, 1869-1872, ч. 2, с. 256-272). Чичерин, по большому счету, не смог в полной мере согласиться с бен-тамовской критикой монархии и с его утверждением, что единственной формой правления, способствующей всеобщему счастью, является демократия. Отметим, что в целом курс истории политических учений Б. Н. Чичерина представляет собой попытку найти синтез между общественным и индивидуальным началами.
Другому представителю либеральной мысли России XIX в. — Н. М. Коркунову воззрения Э. Бёрка вполне симпатичны, а И. Бентама он критикует так же, как и Б. Н. Чичерин. Разумеется, в попытке применения концепции правового государства и гражданского общества к русской действительности Коркунов отступил от идеала; он не сумел поставить самодержавие под сомнение и выдвинул тезис «правомерной, но самодержавной монархии» (Коркунов, 1908, с. 144).
Все вышеизложенные позиции свидетельствуют о том, что в целом, несмотря на естественную неоднозначность оценок по отношению к английскому местному самоуправлению, уровень анализа государственно-политического развития Великобритании российскими либералами второй половины XIX в. был достаточно высоким. Общественные и государственные деятели России второй половины XIX в., оценивая достоинства и существенные преимущества английской системы местного самоуправления перед русскими земствами, отмечали, что Россия все еще не способна воспринимать местные органы управления как основу всей политической системы государства. «Сама верховная власть должна еще дорасти
до ситуации, при которой она делегирует свои властные полномочия местным сообществам, в результате чего органы местного общественного самоуправления из какой-то негосударственной или антигосударственной силы станут одним из необходимых звеньев государства» (см.: Кизеветтер, 1910, с. 6).
Для получения более полной картины следует затронуть принципиально иные подходы к функционированию органов местного самоуправления, существовавшие в Великобритании и России XIX столетия. Самоуправление в Великобритании осуществляли «естественно сложившиеся местные союзы граждан». Вплоть до наступления «века реформ», начавшегося с «Акта о реформе парламента» 1832 г., «Закона о бедных» 1834 г. и «Закона о муниципальных союзах» 1835 г., центральная власть предоставляла им возможность «самоуправляться» на основании местных обычаев или местной юрисдикции. Это объяснялось стойким сохранением в Англии обычного права (см.: Keith-Lucas, 1980, р. 149). Основными единицами административного деления Великобритании были приход, графство и город, на территории которых все функции управления, включая полицейскую и судебную, исполнялись населением (см.: Byrne, 1994. р. 13-15). Общий надзор осуществлялся собранием жителей; местные собрания Великобритании обладали широкими полномочиями; отметим высокую долю влияния приходской организации в сельских общинах Англии, которая в результате начинает служить задачам гражданского управления (см.: Keith-Lucas, 1980, р. 153).
Тема русской общины почти не затронута отечественной историографией. Как показано в немногочисленных исследованиях, Русская православная община была традиционнейшим организмом российской истории, через нее осуществлялись религиозно-этические, культурные функции соседской общины, этого старинного института народного самоуправления. Серьезные перемены в Русской Церкви с начала XVIII в. приводят к уменьшению сферы самоуправления, государство присваивает себе права этих органично развивающихся институтов. Кроме того, приход крепостной деревни был парализован властью помещика, который сосредоточил в своих руках права приходской общины (см.: Зольникова, 1990). Таким образом, нарастал бюрократический контроль над этим институтом, и в условиях государственной и церковной бюрократизации, а также при господстве патримониального, вотчинного права в крепостной деревне не приходится говорить о самостоятельном значении в сфере самоуправления общины в России XIX столетия. Характерно, что в 80-90-e годы XIX в. земскими гласными поднимался вопрос о предоставлении прав приходам и приходским попечительствам и организации мелких земских единиц.
Хорошо известно положение в действительном самоуправлении низшей административной единицы России XIX века — крестьянской общины. Даже после отмены крепостного права, исполняя в качестве административной единицы фискальные, полицейские и некоторые благотворительные функции, крестьянская община (сельское общество) была скорее объектом, а не субъектом в местном управлении России (см.: Анфимов, 1997, с. 45). Это хорошо просматривается в вопросе о земских повинностях. Положение 1864 г. определило земские повинности как отрасль управления и общественного хозяйства, поступавшую в самостоятельное ведение местных органов; наряду с губернскими впервые были признаны и уездные повинности. Замена натуральных повинностей денежными проходила в течение нескольких десятилетий; даже в циркулярах Министерства внутренних дел разъяснялось, что «при исправлении повинности денежным сбором "тягость" ее ложится равномерно на всех плательщиков, тогда как при исправлении натуральной повинности вся тягость ляжет на крестьянское сословие» (см.: Веселовский, 1905, с. 74). В Англии приходское самоуправление учитывало не только право жителей участвовать в делах прихода и исполнять функции должностных лиц — открытое собрание прихожан было чуть ли не единственным народным собранием, которое имело право устанавливать местные налоги — «первое явление демократии в Англии — право голоса простых людей в приходских собраниях, голосующих за тот уровень налогов, который казался им приемлемым» (см.: Keith-Lucas, 1980, р. 149).
Одной из заметных особенностей становления институтов самоуправления в XIX в. является их сословный характер. В Великобритании весьма небольшой правительственный персонал был сосредоточен в центральном управлении, управление же местностью осуществлялось непосредственно местными жителями, не зависящими от правительственной власти. По этому поводу в своем «Английском дневнике» Д. А. Милютин писал: «В английской администрации нельзя не удивляться простоте и малосложности состава и порядка. Министерства английские состоят из самого малого числа чиновников, так что для нас, привыкших к непомерному множеству должностных и не должностных людей, английская канцелярская служба кажется вовсе недостижимою» (Проблемы британской истории, 1974, с. 206). Самоуправление в Великобритании организовывалось в противоположность бюрократическому или приказному управлению; прежде всего, это обладающий большой властью институт четвертных сессий мировых судей каждого графства, где решались вопросы судебного и административного характера. Кон_ 267
ПОЛИТЭКС. 2009. Том 5. № 1
тролирующие функции обеспечивались мировыми судьями, которые назначались королевской властью, несли ответственность за состояние всех местных дел, следили за отчетностью и участвовали в назначениях. «В противопоставление сильной территории с ее исторически сложившимся административным делением, местными правами и привилегиями, с одной стороны, и могущественной объединяющей силой монархии, закона, парламента — с другой, институт мировых судей осуществлял взаимодействие между центром и территориями» (см.: Eastwood, 1994, р. III). В России же при сохранении феодальных сословных привилегий (патримониальное право помещиков) местное управление осуществлялось чиновничеством (бюрократией), особой категорией лиц, специализировавшейся на управлении и обслуживавшей потребности государственного аппарата абсолютной монархии. Возникающее в 60-е годы XIX в. земское самоуправление на деле оказалось параллельным бюрократической системе установлением, не способным заменить собой уездно-губернскую администрацию, испытывая ее контроль, иногда прямое вмешательство и давление самодержавного государства.
Существенным моментом является и различное положение землевладельческой элиты в местном управлении Великобритании и России. Некоторые исследования показывают, что в России в период становления и развития института самоуправления власть от полицейской до судебной оставалась в руках имперской бюрократии и личных представителей самодержца. Даже «при дарованных административных функциях некоторым местным учреждениям при Екатерине II дворянство не смогло развить какие-либо структуры действительного местного самоуправления» (см.: Raeff, 1994, р. 122). Что касается местных учреждений второй половины XIX в., то возникновение земских установлений сопровождалось абсентеизмом: первые сессии гласных были отмечены индифферентностью основной массы избирателей, в том числе и дворянства. В Англии население, наделенное правом самостоятельно решать свои местные проблемы, не могло позволить себе безучастия и аполитичности. Но известна и выражаемая российским дворянством неудовлетворенность своим положением и местом в земских учреждениях, в результате чего в 60-е годы XIX в. «ряд гласных выступил с ходатайствами правительству о допущении без выборов — по имущественному цензу — крупных землевладельцев к участию в делах земства» (см.: Веселовский, 1909, т. 2, с. 33). Назначение крупных землевладельцев, живущих в графствах, представителями местного управления содействовало сохранению старых территорий как незыблемых внутренних подразделений государства и препятствова-
ло непосредственному управлению из центра. В Великобритании, в свою очередь, район деятельности мировых судей не совпадал с границами их имений; в результате феодализм как принцип управления был устранен в Англии значительно раньше, чем в других европейских странах. Кроме того, хотя сословие землевладельцев играло роль могущественного социального и политического фактора, для продуктивного развития государственного устройства и управления было гораздо важнее, что произошло быстрое поглощение феодальной юрисдикции институтом мировых судей.
Наблюдаемые варианты государственной модернизации, проявляющиеся в сфере местного самоуправления в XIX в., обладали заметной специфичностью. Это временной разрыв («опаздывание» России), различный баланс социальных сил (достаточно «мягкие» сословные различия в Англии в противоположность жесткости российской сословности, нашедшей отражение в куриальной системе местных выборов), различное соотношение традиционного и нововведений, а также территориальная однородность развития институтов самоуправления в Англии и земская «поэтапность» России. Иным было и развитие институтов в сельской местности и городах, что объяснялось интенсивной урбанизацией и индустриализацией Великобритании. Гибкое реагирование на задачи местного управления в изменяющихся условиях промышленного господства государства с парламентским устройством, развитой политической системой двухпартийности содействовало постепенной и непрерывной демократизации английского местного самоуправления. В России наблюдалась передача части своих функций чиновничье-бюрократическим управлением земским учреждениям, проявлявшим свои инициативы. В целом необходимо отметить, что как теоретический опыт, так и практические отражения развития английского института местного управления, несмотря на различие оценок по ряду вопросов, естественно, были признаны позитивными и едва ли абсолютизировались. Кроме того, понимая специфику национально-исторического развития двух стран, либералы России вели речь не о простом копировании, а о применимости отдельных элементов британской демократии — свободы, монархизма, местного самоуправления — в России.
Литература
1. Анфимов А. М. Неоконченные споры // Вопросы истории. 1997. № 5-9.
2. Безобразов В. П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб.: Тип. В. Безобразова и К., 1882. - 737с.
3. Васильчиков А. И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 3 т. 2-е изд. СПб.: Тип. Э. Прат-ца, 1869-1871.
4. Веселовский Б. История земства за 40 лет: В 4 т. СПб.: Тип. О. Н. Поповой, 1909.
5. Веселовский Б. К вопросу о классовых интересах в земстве. СПб.: Скл. изд. -кн. маг. т-ва «Общественная польза», 1905. 164 с.
6. Виноградов П. Г. Исторические основы английского административного права. Речь, предназначавшаяся к прочтению в торжественном годовом собрании Российской Академии наук 29 декабря 1917 г. Пг.: Тип. Рос. Ак. наук, 1917. 55 с.
7. Воспоминания Б. Н. Чичерина // Русское общество 40 - 50-х годов XIX века. М.: Изд-во МГУ, 1991. 254 с.
8. Голубев А. С. Князь Александр Илларионович Васильчиков: Биографический очерк. СПб.: Тип. И. П. Вощинского, 1882. 156 с.
9. Гоадовский А. Д. Собрание сочинений: В 9 т. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1899-1904.
10. Даль В. И. Толковый словарь живого русского языка: В 4 ч. СПб.; М.: Т-во М. О. Вольф, 1912-1914.
11. Записки юридического факультета имп. Петроградского университета. Вып. III. Пг.: Тип. А. Э. Коллинс, 1916. 688с.
12. Зольникова Н. Д. Сибирская приходская община XVIII в. / Отв. ред. Н. Н. Покровский. Новосибирск: Наука, Сиб. отделение, 1990. 288 с.
13. Катков М. Н. Имперское слово. М.: Москва, 2002. 512 с.
14. Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России. IX-XIX ст.: Исторический очерк. М.: Журнал «Русская мысль», 1910. 155 с.
15. Коркунов Н. М. История философии права: Пособие к лекциям. СПб.: Тип. М. Меркушева, 1908. 456 с.
16. Любимов Н. А. Михаил Никифорович Катков и его историческая заслуга: По документам и личным воспоминаниям. СПб: Тип. т-ва «Общественная польза», 1889. 356 с.
17. Матвеев В. Ф. Государственный надзор за общинным самоуправлением во Франции и в Пруссии. Казань: Типо-лит. Ун-та, 1915. 434 с.
18. Неведенский С. Катков и его время. СПб.: Тип. А. С. Суворина, 1888. 570 с.
19. Неволин К. А. Полное собрание сочинений: В 6 т. СПб.: Тип. Э. Пратца, 1857-1859.
20. Полонский И. Местное управление Англии. М.: Тип. А. П. Поплавского, 1906. 80 с.
21. Проблемы британской истории / Ред. Н. А. Ерофеев. М.: Наука, 1974. 270 с.
22. Революционное народничество 70-х годов XIX века: Сборник документов и материалов: В 2 т. / Под ред. С. Н. Валк и др. М.: Наука, 1964.
23. Чичерин Б. Н. Воспоминания. Москва сороковых годов. М.: М. и С. Сабашниковы, 14-я тип. «Мосполиграф», 1929. 294 с.
24. Чичерин Б. Н. История политических учений: В 2 ч. М.: Тип. Грачева и К., 1869-1872.
25. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки: В 3 ч. М.: Типо-лит. т-ва И. Н. Кушнерев и К., 1894-1898.
26. Чичерин Б. Н. О народном представительстве. 2-е изд. М.: Т-во И. Д. Сытина, 1899. 810 с.
27. Byrne T. Local Government in Britain. New York: Penguin Books, 1981. 347 p.
28. Eastwood D. Governing Rural England. Tradition and Transformation in Local Government. 1780-1840. Oxford: Oxford University Press, 1994. 328 р.
29. Keith-Lucas В. The Unreformed Local Government System. London: George Allen & Unwin, 1978. 266 р.
30. Raeff M. Political Ideas and Institutions in Imperial Russia. Boulder-San Francisco; Oxford: Westview, 1994. 396 p.
31. Vinogradov P. Self-government in Russia. London: Constable and Co., 1915. 118 p.
32. Webb B, Webb S. The Development of English Local Government. 1689-1835. London: Greenwood Press, 1986. 208 p.
