CC BY
33
УДК 316.35
Васильева Елена Александровна
кандидат социологических наук, ведущий научный сотрудник Акадеии наук Республики Саха (Якутия) vasilieva [email protected] Elena A. Vasilieva candidate of the sociological sciences, leading researcher in Academy of science of the Republic of Sakha (Yakutia) vasilieva [email protected]
Теоретические основы социологического анализа государственной
гражданской службы
Theoretical foundations of the sociological analysis of the state civil service
Аннотация. В статье анализируется сложившаяся в зарубежной социологии практика определения государственной гражданской службы. Выделяются три основных подхода к анализу этого феномена -классический, определяющий его как аппарат по выполнению функций государства, элитистский, трактующий государственную службу как один из привилегированных слоев общества, и институциональный, понимающий ее как способ, правила осуществления государственного управления. Обосновывается необходимость разработки интегрального подхода к анализу государственной службы, позволяющего учесть ее институциональную природу.
Ключевые слова: государственная служба, социальный институт, государственное управление, бюрократия.
Annotation. The article deals with the foreign theoretical practice of definition of the state civil service. Allocated three main approach to the analysis of this phenomenon. The classic approach defines it as a tool to implement the functions of the state. The elitist approach is considers the state service as one of the privileged strata of society. The institutional approach understands the bureaucracy as the rules of interaction in the public administration. To take into account its institutional nature, an integrated approach to the analysis of public service has to be developed.
Key words: the state civil service, social institute, public administration, the bureaucracy.
Государственная гражданская служба объектом социологического анализа стала сравнительно недавно, и до настоящего времени подходы к ее анализу окончательно не оформились. В XIX - начале XX века институт
государства претерпел кардинальные изменения, произошло возрастание значения аппарата управления, принявшего на себя функции государственного управления в полном объеме. Соответственно, возникла потребность в изучении этой новой роли служащих, реализовавшаяся в создании теории бюрократии.
Теоретические концепции, определяющие сущность государственной службы, прошли длительную эволюцию. В начале становления социологии бюрократия определялась как аппарат, обеспечивающий выполнение государством своих функций. Объединяя политику и управление, Вебер положил начало определению государственной службы как института, выполняющего функции государства и обладающего правом на легитимное насилие: «Бюрократический аппарат государства и осуществляющий его функции рациональный homo politicus выполняют доверенные им дела и налагают наказания за нарушение законов» [1, с. 318]. Это рациональное определение государственной службы, широко распространенное и до настоящего времени, определяет ход административных реформ, проводимых сейчас в мире. Однако требования, предъявляемые к государственной службе концепцией «идеальной бюрократии», нереальны. Идеал остается идеалом до настоящего времени. Требование эффективности находится в зависимости от критериев - какое управление считать эффективным? Требование аполитичности и безличности отвергается политическим руководством стран, требующих от чиновников в первую очередь лояльности. Исполнимым являются только требования формальности и профессионализма, но, к сожалению, в реальной жизни они бесполезны без направляющего «вектора», то есть четко сформулированной, осознаваемой и признаваемой цели службы. Разделение Вебером чиновников на две категории - чиновников-специалистов и чиновников-политиков, в зависимости продолжительности пребывания в должности, предложенное им в эссе «Политика как призвание и профессия», скорее затрудняет анализ, так как смешивает два разных, возможно, противопоставленных института.
Антагонистом Вебера традиционно признается К. Маркс, который относился к бюрократии отрицательно, понимая ее как «особую корпорацию», «замкнутое общество в государстве» [2, т. 1, с. 270-271], категорически утверждая: «Бюрократия считает самоё себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями» [2, т. 2, с. 83]. Отождествляя бюрократию и государство, он не видел будущего для этой социальной категории, полагая, что с отмиранием государства произойдет отмирание и бюрократии.
Представители марксистской школы определяют бюрократию как новый господствующий класс, обладающий следующими признаками:
1. Контроль над всеми средствами производства, если не непосредственный, как в СССР, то посредством издания законодательных актов и теневого воздействия на экономическую политику, как в США.
2. Собственная идеология - «идеология профессионализма», которая усиливает автономию бюрократии от бизнеса и политических интересов.
3. В общественном разделении труда чиновничество играет особую роль - осуществляет государственное управление, получая и реализуя для этого властные полномочия.
4. Бюрократия получает возможность, ничего не производя, получать максимальные доходы.
5. Бюрократия фактически присваивает себе производительный труд всех иных граждан государства.
6. Слой чиновничества достаточно велик и имеет тенденцию к постоянному расширению и росту.
Таким образом, отношение авторов к государственной службе в XIX в. определялось отношением к государству: последователи школы М. Вебера оценивали его как наиболее эффективную организацию и призывали распространить принципы бюрократии на все общество для его рационализации, а сторонники К. Маркса трактовали его как аппарат насилия и угнетения, ограничивающий общественное развитие, и призывали к разрушению государства и бюрократии.
В рамках обеих концепций отмечались такие негативные черты бюрократии, как закрытость, безответственность, коррупция и игнорирование интересов общества, но сторонники концепции рациональной бюрократии оптимистично полагали, что устранить их можно посредством образования и воспитания чиновников в духе профессионализма, ответственности и рациональности, а социалисты пессимистично оценивали возможность любых реформ, кроме кардинальных. Бюрократия оценивалась ими как аппарат господствующего класса, который может быть изменен только в результате революционных преобразований, которые обеспечат переход власти к другим классам, не нуждающимся в принуждении как методе объединения общества.
К середине XX века возникла и получила широкое распространение концепция социального государства, в рамках которой важнейшей функцией стало не обеспечение безопасности и порядка, а социальная защита. Основная цель государства стала определяться как обеспечение достойного уровня жизни граждан посредством перераспределения доходов в пользу необеспеченных слоев общества. Соответственно, государственная служба стала определяться как организация по исполнению этой функции государства. Ее значение в государственном управлении было существенно занижено по сравнению с предыдущими теориями - если раньше она воспринималась как олицетворение государства, то есть основной субъект политики, то теперь только как аппарат, не имеющий собственно управленческих полномочий, выполняющий вспомогательные функции. Основным субъектом управления стали политики, которые не входили в число чиновников. Однако при этом представители структурного
функционализма - нового направления в социологии - отмечали, что негативные черты, присущие государственному управлению, не являются результатом неразвитости чиновников. Низкая эффективность государства, выражающаяся, по меньшей мере, в недостаточно полном исполнении функции обеспечения социальной справедливости и социального обеспечения, по их мнению, обусловлена недостатками в организации системы государственной службы. Для ее устранения недостаточно лишь образования, необходимо модернизировать всю систему государства на принципах снижения затрат, повышения продуктивности и контроля, то есть на тех же принципах и теми же методами, которые использовались в производственной сфере экономики. Если государственная служба - это организация, то и управлять ею следует как организацией. Этот подход можно назвать парадоксальным, так как в нем сталкиваются два противоположных представления - с одной стороны, бюрократия рассматривается как неотъемлемая часть общества, имеющая важнейшее значение для обеспечения его единства и выживания, но, с другой стороны, этот институт дисфункционален и должен быть изменен, так как угрожает эффективности выполнения основной функции государства.
Так, Т. Парсонс рассматривал государство как «специализированный орган общества, составляющий ядро его политической системы» [6, с. 30], сосредоточенный на двух основных функциональных комплексах -сохранении порядка, включающее функцию принуждения («легитимное насилие» по М. Веберу) и организации «коллективных действий», то есть непосредственное управление различными сторонами жизни сообщества. Чиновники составляют административную организацию государства, и выполняют его функции на профессиональной основе в рамках институционализированных должностей, включенных в иерархическую структуру государства. Парсонс отдельно подчеркивал, что бюрократическая организация неотделима от политики, так как «она в первую очередь ориентирована на достижение коллективных целей» [6, а40], в результате государственные служащие становятся «функциональным эквивалентом аристократии». Она характеризуется «преобладанием назначаемых должностей, акцентом на эффективность в достижении коллективных целей, употреблением власти для координации осуществления принятых наверху планов и строгой иерархической структурой, ... подчинение универсалистским нормам и разделение частной и официальной сфер» [6, а138]. Данный перечень заимствован Парсонсом у М. Вебера и дополнен требованием удовлетворять возникшую потребность в эффективном и ответственном лидерстве - таким образом, оправдывается присущее бюрократии стремление к власти.
Р. Мертон продолжил анализ бюрократии с применением структурно-функционального анализа. Он рассматривал чиновничество как идеальный пример формальной организации, отличающейся следующими характеристиками: иерархия должностей, имеющих множество обязательств
и привилегий; компетентность и ответственность, присущие данным должностям (а не людям, занимающим эти должности); система правил, приобретающих со временем догматический характер; техническая эффективность, возводимая в абсолют; обезличенность и профессионализм [3]. Мертон впервые предположил, что негативные явления, присущие бюрократии и отмечавшиеся другими авторами, не являются следствием личностных качеств чиновников, но свойственны всей «политической машине»: «Официальная жизнь чиновника планируется для него с учетом его дальнейшей карьеры посредством таких организационных средств продвижения по службе, как старшинство, пенсии, возрастающая заработная плата и т.д. Все эти средства были разработаны для стимулирования дисциплинированного поведения и соответствия официальным нормам. От чиновника негласно ожидают, и он действительно стремится адаптировать свои мысли чувства и действия к перспективе такой карьеры. Но эти самые средства, которые увеличивают возможность соответствия, одновременно ведут к приданию чрезмерного значения строгому соблюдению предписаний, которое порождает робость, консерватизм и техницизм. Смещение акцента от цели к средствам вызвано огромной символической значимостью правил и норм... Другая характерная особенность бюрократической структуры ведет в целом к тому же результату. Все чиновники, работающие вместе, имеют чувство общего предназначения. У них одинаковые интересы, особенно с тех пор как конкуренция стала сравнительно невысокой вследствие развития системы продвижения по принципу старшинства. Внутригрупповая агрессия, таким образом, минимизируется, и подобный порядок вещей воспринимается как позитивно функциональный для бюрократии. Однако esprit de corps и неформальная социальная организация, которая обычно возникает в таких ситуациях, часто приводит к тому, что чиновники начинают защищать свои групповые интересы, а не свою клиентуру и избранных высших представителей.» [3]
Структурный функционализм довел до логического завершения идею о функциональном назначении государственной службы, но с другим знаком -они осознали неотделимость государства от общества, подчеркнув, что эффективное управление является условием успешности адаптации сообщества, а основным субъектом социального управления является государство, персонифицированное в бюрократии. Иными словами, государство выполняет одну из важнейших функций в обществе -обеспечение его единства и защиты, а бюрократия изначально призвана профессионализировать управление, которое осуществляют политики -избираемые на определенный срок представители общественных объединений, представляющих интересы различных слоев общества на основе консенсуса. Однако современная профессиональная бюрократия имеет черты, вызывающие в обществе негативный отклик - обезличенность, кастовость, претензии на властные функции. Как социальная структура бюрократия эффективна, она обеспечивает свое существование и выполнение
государством его задач, однако в силу все большей дифференциации от общества и закрытости постепенно происходит нарастание дисфункциональности бюрократии. В отличие от представителей Франкфуртской школы и веберианцев, представители структурного функционализма не предлагали решения отмеченных проблем, предполагая, что, поскольку бюрократия зависит от государства, то ее совершенствование зависит от государственного развития. С нарастанием демократических тенденций, характеризующихся усилением роли общественности в управлении и солидарности между различными слоями, органы государственной власти преобразуются в организации по предоставлению государственных услуг. Управляя бюрократией как организацией, общество сможет устранить негативные черты.
На рубеже XX и XXI веков общественная мысль разочаровалась в концепции социального государства. Экономический рост, обеспечивший повышение уровня жизни стран Европейского Союза и США, был результатом благоприятной экономической конъюнктуры. Попытки перенести эффективные методы управления на развивающиеся страны (в основном Латинской Америки и Восточной Европы) оказались неудовлетворительными, и социологи разделились в объяснении причин этой неудачи на два лагеря.
Часть авторов вернулась к теории К. Маркса, переработав ее в части трактовки понятия «господствующий класс». Теперь власть передается не по принципу происхождения или материального достатка, а в зависимости от доступа к информации и полномочий по принятию решений. Главным господствующим, то есть угнетающим, классом эти авторы провозгласили бюрократию, соединив изначально противостоявшие концепции М. Вебера и К. Маркса. Этот класс ограничивает общественное развитие, поэтому перспектива заключается в развитии гражданского общества, то есть все в том же устранении государственного аппарата, но уже не революционным, а эволюционным путем - посредством постепенной передачи властных полномочий к общественным организациям различного уровня.
Ю. Хабермас, сохраняя критический пафос в отношении государства, привнес оптимизм относительно будущего общественного развития, основанный на концепции демократии. Государственный аппарат Хабермас определяет как политическую силу, выступающую с властных позиций и выполняющую двойственную функцию: с одной стороны, ограничивающую капитализм с целью обеспечить права трудящихся, но с другой -ограничивающую развитие демократии (понимаемой как свободное волеизъявление граждан) в целях сохранения своих привилегий. Именно усилия аппарата приводят к проблемам, которые испытывает социальное государство сейчас. «Но именно те, кто признаёт это историческое достижение социального государства и не занимается чрезмерно несправедливой критикой его слабых мест, в то же время признают и неудачу, которую надо объяснять не тем или иным препятствием, не
половинчатым осуществлением рассматриваемого проекта, а его специфической односторонностью. Ведь затушевывается всякий скепсис по отношению к, пожалуй, ненадежному и лишь мнимо безвредному средству, каким является власть. Программы социального государства пользуются целым арсеналом государственных средств, ибо тем самым они вступают в силу как законы и получают возможность финансирования из общественных источников и внедрения в жизненный мир тех, кто извлекает из них выгоду. Таким образом, все более густая сеть правовых норм, государственных и парагосударственных бюрократий накрывает будни потенциальных и фактических клиентов этих программ» [7, с. 99-100]. Поэтому государственный аппарат нуждается в таком же «социальном укрощении», которое он сам оказывает на экономические институты. Изменение существующего положения дел в государственной службе Хабермас связывает с созданием нового мирового правительства, которое, приобретя надгосударственный характер, будет обладать достаточными полномочиями и легитимностью, чтобы сдерживать бюрократию национальных государств.
Однако возникло и другое направление, сосредоточившееся не на поиске виновных, а на выявлении причин неудачи. Опираясь на новые трактовки общества как совокупности норм и культурных установок, институционалисты (Т. Веблен, П. Бергер и Т. Лукман, Д. Норт и др.) рассматривают государство как социальный институт, легитимирующий поведенческие паттерны в области управления. Человек становится в этой концепции продуктом своего развития и социализации, он зависим от представлений и мифов, закрепляющих типичные нормы поведения в той или иной ситуации, в том числе в ситуации управления. Бюрократия - это один из таких паттернов, он распространился на все общество и не может быть изменен с помощью внешнего воздействия, так как плотно вошел в структуру психологических установок. Управление - это и есть бюрократия. Изменение организационной структуры или методов воздействия не может изменить отношения между управляющими и управляемыми, зависимость вторых от первых обусловлена их согласием выполнять свои роли в рамках взаимодействия.
В рамках институционального подхода государственная служба не анализируется как самостоятельный социальный институт, а в работах Д. Норта даже подчеркивается, что государственная бюрократия представляет собой организацию, которая обладает особенностями, отличающими ее от производственных структур: «Развитие бессрочно существующих государственных организаций приводит к определению государственных организаций как юридических лиц, обладающих своей собственной жизнью. Правительственные организации перестают зависеть от жизни или идентичности их лидеров и вместо этого становятся организациями, которые существуют независимо от жизни своих членов» [5, с. 210]. Тем не менее, представляется, что выводы, касающиеся изменения государства как
социального института, можно отнести именно к государственной службе как основному субъекту государственного управления в современном мире.
Сознательное изменение государственный институтов, по мнению неоинституционалистов, невозможно, так как требуется полный цикл общественного развития, чтобы новый образ жизни и мышления естественным образом закрепился в сознании людей. Социальные институты открытого общества не могут быть пересажены в естественные государства. При этом Д. Норт не признает детерминированность общественного развития, избегая оценочных суждений. Государства не движутся от плохих к хорошим или от хороших к плохим. Единственным критерием оценки может быть адаптивная эффективность, то есть способность института приспособиться к потребностям общества и приспособить общество к своим требованиям: «.эффективная структура правил не только вознаграждает за успех, но и накладывает вето на возможность выживания плохо приспособленных частей общественной организационной структуры - то есть эффективные правила прекращают неудачные усилия и поддерживают удачные усилия» [4, 100]. Таким образом, административные реформы, по мнению неоинституционалистов, бесперспективны - сначала следует изменить общественное сознание и подготовить почву для нововведений.
Итак, в настоящее время можно выделить три основных определения государственной службы. В современной социологии ее определяют как:
1. Организацию государственного управления - аппарат, осуществляющий функции государства посредством властного воздействия и обладающий монополией на легитимное насилие (классический подход).
2. Новый господствующий класс - элитарный слой, монополизировавший доступ к основному ресурсу XXI века - информации и захвативший власть. Как любая иная элита, чиновники стараются ограничить вход в свои ряды, противопоставляя себя другим стратам (элитистский подход).
3. Собственно бюрократия - способ осуществления управления; нормы, правила и роли, закрепившиеся и легитимизированные в ходе исторического развития как наиболее эффективные в области обеспечения функции государства, а в настоящее время распространившиеся и на производственную сферу (институциональный подход).
Очевидно, что первый подход, трактующий государственную службу как специфический трудовой коллектив, не охватывает все аспекты этого явления. Государственная служба сейчас - это гораздо больше, чем только совокупность работников органов исполнительной власти, это и муниципальная служба, и политики. Бюрократия воспринимается как вездесущий и всемогущий спрут, пронизывающий все сферы жизни общества, олицетворение государства, причем в его худшей тоталитарной форме. Управлять этим институтом теми же методами, как и предприятием, невозможно, слишком сильно противодействие и неравны силы и
возможности управляющих и управляемых, если под последними понимаются представители гражданского общества.
Второй подход имеет те же ограничения, что и первый. Определяя чиновничество как элиту, он сосредотачивается только на верхнем слое государственной службы - политиках, руководителях органов исполнительной власти и местного самоуправления. Но государственная служба - это и огромное число рядовых клерков, зачастую не имеющих иных рычагов влияния, чем статус. А если принять распространенное мнение о целесообразности включения в число чиновников и работников бюджетной сферы (здравоохранения, образования, социальной защиты и т.п.), а в некоторых случаях - и работников государственных предприятий, то данное определение практически обесценивается. Не может быть элитой малооплачиваемый клерк с ограниченными полномочиями и сферой ответственности.
Третий подход совсем исключает из сферы рассмотрения человека. Анализ государственной службы как метода управления, совокупности норм и правил подразумевает, что человек не может быть субъектом управления, так как сам включен в систему ценностей, одной из которых является этот институт. Другими словами, мы не можем управлять своими представлениями о нормальности или аномалии того или иного поведения, а потому любое воздействие на бюрократию невозможно. Однако человек не настолько зависим от своих представлений и установок. Как показывает опыт других социальных институтов, например, религии, изменения в их структуре вполне возможны и иногда происходят гораздо быстрее, чем того ожидают.
Представляется, что наиболее перспективным является неоинституциональный подход, позволяющий выявить те черты, которые объединяют два уровня государственной службы - политиков и клерков - с помощью категории ценностей. При этом человек остается в сфере внимания исследователя, так как является не только носителем ценностей, но и может менять их в ходе общественного развития.
По нашему мнению, государственная служба имеет двойственную природу: по сути, она представляет собой социальный институт, то есть нормы, правила и роли, регулирующие поведение людей в процессе осуществления государственного управления, а по форме - это коллектив работников органов исполнительной власти, выполняющих трудовые функции в рамках своей компетенции. Именно эта двойственность и затрудняет управление государственной службой. Сильно искушение воздействовать на государственную службу методами управления персоналом, которые хорошо обоснованы теоретически и подтвердили свою эффективность на практике. Однако институциональная сущность нуждается в иных методах, спор о которых еще не закончен.
Литература.
1. Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. 804 с.
2. Маркс К., Энгельс Ф. Собрание сочинений. М.: Госполитиздат,
1955.
3. Мертон Б. Бюрократическая структура и индивидуальность // Классики теории государственного управления: американская школа. М.: изд-во МГУ, 2003. С. 131-141
4. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «Начала»,
1997. 180 с.
5. Норт Д., Уоллис Дж., Вайнгаст Б. Насилие и социальные порядки: концептуальные рамки для интерпретации письменной истории человечества. М.: Изд-во Института Гайдара, 2011. 478 с.
6. Парсонс Т. Система современных обществ. М.: Аспект Пресс,
1998. 270 с.
7. Хабермас Ю. Политические работы. М.: Праксис, 2005. 361 с. Literature.
1 . M weber. Chosen works. M.: Progress, 1990. 804pages.
2 . Marx K., Engels F. Collected works. M.: Gospolitizdat, 1955.
3 . Merton B. Byurokraticheskaya structure and identity/Classics of the theory of public administration: American school. M.: Moscow State University publishing house, 2003. Page 131-141
4 . Nort D. institutes, institutional changes and economy functioning. M.: Fund of the economic book of "Beginning", 1997. 180 pages.
5 . Nort D., Wallis Dzh. Vayngast B. Nasiliye and social orders: conceptual framework for interpretation of written history of mankind. M.: Publishing house of Institute of Gaidar, 2011. 478 pages.
6 . Parsons T. Sistema of modern societies. M.: Aspect Press, 1998. 270
pages.
7. Habermas Yu. political works. M.: Praksis, 2005. 361 pages.
