CC BY
120
Ватлина Л. В.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Аннотация. В статье рассмотрены теоретические вопросы организации деятельности органов местного самоуправления. В настоящее время возрастает актуальность изучения вопросов, связанных с проблемами управления муниципальных образований. Это связано с экономической, политической и социальной нестабильностью в стране, а также многими негативными процессами, происходящими в муниципалитетах, таких как коррупция и использование служебных полномочий в своих личных интересах, что по своей сути противоречит самой природе публичного управления «удовлетворение и реализация общественных интересов местного населения», а также налаживание открытых режимов взаимодействия, обеспечивающих поток информации для продуктивного общения между государством и органами самоуправления. Муниципальное управление должно являться основой демократического строя государства и непременным условием прогрессивного развития современного общества и служить на благо народа.
Ключевые слова. Муниципальное управление, публичное управление, взаимодействие, функции и методы управления.
Vatlina L.V.
THEORETICAL FOUNDATIONS AND PROBLEMS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN MODERN CONDITIONS
Abstract. The article deals with the theoretical issues of organizing the activities of local self-government bodies. At present, the study of issues related to the problems of municipal administration is becoming increasingly relevant. This is due to economic, political and social instability in the country, as well as many negative processes in municipalities, such as corruption and the use of official powers in their own interests that inherently contradicts the very nature of public administration "satisfaction and realization of public interests of the local population" as well as the development of open modes of interaction, providing flow of information for a productive dialogue between the government and local authorities. Municipal administration should be the basis of the democratic system of the state and an indispensable condition for the progressive development of modern society and should be intended to serve for the benefit of the people.
Keywords. Municipal administration, public administration, interaction, functions and methods of management.
Введение
Орган местного самоуправления является одной из ключевых основ конституционного строя Российской Федерации. Сформированная в результате конституционных преобразований система местного самоуправления в настоящее время в целом функционирует и развивается [1]. В настоящее время эта
ГРНТИ 06.39.02 © Ватлина Л.В., 2020
Лина Владиславовна Ватлина - кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры экономики Сибирского университета потребительской кооперации (г. Новосибирск).
Контактные данные для связи с автором: 630087, г. Новосибирск, пр. Карла Маркса, 26 (Russia, Novosibirsk, Karl Marx av., 26). Тел.: +7 913 483-42-68. Е-mail: vatlina01@mail.ru. Статья поступила в редакцию 28.02.2021.
тема как нельзя актуальна и это обусловлено нестабильной политической, экономической и социальной ситуацией в стране. Основной целью исследования является раскрытие сущности организации деятельности органов местного самоуправления в системе публичного управления и социально-экономического регулирования общества, а также исследование возможностей муниципального управления стать связующим звеном между органами государственного управления и населением, способствуя созданию благоприятной среды в условиях экономической и социальной нестабильности, обеспечивая устойчивую и безопасную среду для жизни общества [2].
Следует отметить, что уровень жизни населения тесно связан с администрацией аппарата управления, а взаимодействие между населением и органами власти является сложным процессом, включающим много законодательных нюансов. Поэтому общественное доверие к представителям государственной власти на сегодняшний день является очень актуальной проблемой [3].
Надо сказать, что исследовательская активность в сфере исследования проблем муниципального управления была всегда достаточно высока. Если оценивать публикационную активность в научной электронной библиотеке (elibrary.ru) путем построения выборки с условиями: наличие в названии публикации словосочетания «муниципальное управление», тип публикации «статьи в журналах», «книги» и «материалы конференций», за период начиная с 2010 года, то этот поисковый запрос выдает 29 692 публикаций (рис. 1).
4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0
Рис. 1. Динамика количества публикаций в библиографической базе elibrary.ru, содержащих в названии термин «муниципальное управление» (составлено автором)
Если судить по годам, то в среднем ежегодно выходит на русском языке почти 3 тыс. публикаций, посвященных проблематике муниципального управления. Из этих данных можно сделать вывод о достаточной популярности, остроте и значимости вопросов, связанных с проблемами муниципального управления.
Сущность муниципального управления
С точки зрения правовой науки, муниципальное управление - это форма деятельности, посредством которой реализуются функции государства [1]. В основе принципа муниципального управления берет свое начало само существование публичной власти. Правомерно будет сказать, что Конституция РФ, «спроецировала» демократические принципы, перенеся их на местный уровень, закрепив ключевые гарантии местного самоуправления. Однако является важным то, что в основном законе РФ не прописано детально - какими характеристиками должна обладать модель управления на муниципальном уровне.
В этом смысле имеет место быть гибкая система местного регулирования, дающая необходимый простор для адаптации управления к требуемым жизненным реалиям [4, с. 60-75]. Муниципальное управление по своей сути является институтом гражданского общества, т.е. уровнем публичной власти, имеющем четко закрепленную в законе сферу компетенции, а также зафиксированные права, обя-
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
занности и ответственность. Органы местного самоуправления (согласно ст. 12 и 130 Конституции РФ) не являются органами РФ или органами ее субъектов, но они наделены собственными компетенциями, являясь третьим (местным) уровнем публичной власти.
В таком понимании орган местного самоуправления не отчуждается от политики и принадлежит к системе, в которой распределяется власть и влияние, а с ним и местные сообщества. Муниципальное управление играет очень важную роль в современной экономике, так как является частью общегосударственной системы публичной власти, но обладающей самостоятельностью и правом автономного решения локальных вопросов обеспечение жизнедеятельности населения [5]. Органы местного самоуправления призваны улучшать условия жизни населения, создавая устойчивую и благоприятную жизнедеятельную окружающую среду, являясь своеобразным «мостиком», связывая органы государственной власти на федеральном и региональном уровне с населением. Принципы муниципального управления
Структура организации муниципального управления во многом схожа с принципами государственного управления «разделения власти», однако существуют весомые ограничения, например муниципалитет не обладает правами издания законов [там же]. «Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала (идеи), лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами» [6]. Конституция РФ позволяет выделить принципы муниципального управления, приведенные на рис. 2.
1. Принцип народовластия.
2. Принцип самостоятельности.
3. Принцип взаимодействия с органами государственной власти.
4. Принцип коллегиального осуществления власти.
5. Принцип единоличного осуществления управления.
6. Принцип законности и гласности.
7. Принцип взаимодействия.
8. Принцип профессионализма.
9. Принцип непрерывности и стабильности управления.
10. Принцип соответствия решений общей стратегии развития.
11. Принцип сбалансированности планов и программ.
12. Принцип доступности информационных ресурсов.
13. Принцип сопоставления плановых работ с результатом.
14. Принцип ответственности за решения.
Рис. 2. Принципы муниципального управления (составлено автором)
Таким образом, муниципальное управление - это сложное институциональное явление, которое имеет самостоятельный вид профессиональной деятельности, основанный на принципе самоуправления, направленный на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, определенных законом. Местное самоуправление в России является одним из самых неустойчивых институтов [7], о чем свидетельствует череда реформ, проводимые в этой сфере:
• принятие базового федерального закона в 1995 году;
• «большая реформа», принятие нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в 2003 году (его положения изменялись вплоть до 2008-2009 годов);
• внесение очередных поправок в указанный федеральный закон, позволяющих говорить о «малой реформе» местного самоуправления (2014-2015 годы).
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обусловило необходимость для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, прежде всего региональных парламентов, предпринять необходимые меры законодательного регулирования, связанные с реформой местного самоуправления. Противниками последней реформы выступили некоторые представители муниципальной власти, а также ряд экспертов. Ими отмечаются многочисленные недостатки реформы (см. рис. 3).
•двухуровневая система местного самоуправления в крупных городах неизбежно повлечет1 удвоение властных структур, увеличение количества муниципальных служащих и, как следствие, увеличение расходов на содержание управленческого аппарата; •разделение города на самостоятельные муниципальные образования может повлечь за собой определенные сложности с точки зрения сохранения единства городского хозяйства; ^
•перекладывание значительной части полномочии сельских и городских поселении на районный уровень лишает низовой уровень самостоятельности в решении важных вопросов;
•новая система формирования представительных органов на районном уровне (делегирование депутатов от поселений) может привести к возникновению конфликтов интересов у депутатов, вынужденных одновременно отстаивать интересы и района, и сельского поселения, делегатами которого они являются; есть вероятность решения проблем, стоящих перед районным советом, по остаточному принципу, в силу нехватки времени;_
•нововведения способствуют усилению властной вертикали в силу сокращения количества^ муниципальных выборов, умаления избирательных прав граждан, сокращения возможностей граждан влиять на местную власть, политической безответственности сити-менеджера, привязке местного самоуправления к системе государственной власти; •произойдет утрата управленческой стабильности в силу возможного разнообразия реализации моделей управления в регионах__
Рис. 3. Недостатки «малой реформы» местного самоуправления (2014-2015 годы) (составлено автором на основе [1, 8, 9, 10 и др.])
Таким образом, управление жизнедеятельностью общества - это в больше степени влияние на ее социальный аспект. Социальное управление представляет собой воздействие одних людей, группы людей на жизнь других с помощью юридических документов, актов, приказов, распоряжений, постановлений, «дорожных карт». И это безусловно еще и информационным управлением, от того, насколько это информационное управление квалифицировано и прозрачно организовано, зависит доверие людей к представителям аппарата управления.
Это важно, так как публичное управление сформировано необходимостью совместного решения важных вопросов для обеспечения комфортного проживания. Оценка того, насколько успешно каждая проблема решается, является результатом предпринимаемых действий, для этой оценки используются те же критерии, что и в отношении государственного управления. Повышение качества предоставления муниципальных услуг
Проблемы муниципального управления в стране в основном вызваны хрупкостью управления, и не всегда коррупцией и «откатами». Коррупция существует и существовала всегда, являясь большой
проблемой, которую необходимо и можно решить с помощью конкретных инструментов. Однако снижение уровня коррупции автоматически не приведет к повышению качества предоставляемых услуг; уменьшение числа случаев коррупции может привести к экономии и увеличению доступности предоставляемых ресурсов, но повышение качества услуг больше связано с такими факторами, как квалификация государственных служащих, организация систем управления и производство услуг, планирование, координация и оценка действий.
Низкий уровень профессиональной квалификации сотрудников муниципальных органов приводит к такой часто встречаемой проблеме, как бесхозяйственность. Еще весомой проблемой является закрытость исполнительной власти от своих и закрытость одних структур от других, а часто и «непонятность» некоторых процедур, чем вызывается недоумение граждан, которые затрачивают подчас очень много времени на предоставление непонятных справок и сталкиваются с бумажной волокитой [11].
Многие граждане жалуются на то, что некоторое время «собираются с духом» при посещении тех или иных специалистов, чтобы решить свои проблемы, так как часто сталкиваются с бюрократизмом и с равнодушием специалистов. Такая бюрократическая болезнь как бумажная волокита с затягиванием тех или иных процедур по разным необъяснимым причинам и безалаберность приводят к унижению человеческого достоинства и, тем самым, отчуждают власть от общества. На чиновника начинают смотреть с недоверием и даже с презрением считая, что «ждать от него не стоит ничего хорошего». Подобного рода ситуация ненормальна.
Выход из подобных ситуаций видится в более тщательном контроле над установленными административными регламентами со стороны населения. Административные регламенты должны не просто декларироваться, но и стать обязательными для неукоснительного исполнения в процессе предоставления муниципальных услуг (исполнения муниципальных функций). Для этого следует большее внимание уделять контрольной функции в публичном управлении [12].
Конечно, административный регламент не является «волшебной палочкой», но с помощью него возможно регулировать и контролировать те или иные процессы в муниципалитетах. Административный регламент в различных своих видах и проявлениях обладает признаками нормативного правового акта, призван урегулировать административные процедуры, он носит процедурный характер. И - самое главное - являясь публичным, он создает механизмы общественного контроля со стороны населения. Заключение
Прозрачная работа муниципальных служащих является залогом доверия к ним граждан. Прозрачность - необходимая часть подотчетности. Чтобы привлечь к ответственности государственного или муниципального служащего, необходимо сначала получить информацию о его решениях и действиях. Таким образом, прозрачность - это первый компонент подотчетности. Есть много заинтересованных сторон, перед которыми может быть подотчетен муниципальный служащий и которым должна передаваться информация, связанная с прозрачностью. Работа служащего должна быть доступна для всеобщего доступа в соответствии с требованиями и открыта для проверки.
Второй момент, на котором необходимо заострить внимание, это - своевременная информированность, призванная наладить взаимоотношения между работником и обратившимся гражданином, при этом разработка административных регламентов сегодня позволяет систематизировать полномочия органов муниципальной власти, восполнять нормативные правовые пробелы в законодательстве, упорядочить административные процедуры, а в отдельных случаях - исключить избыточные действия.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кохановская И.И. Теоретические вопросы местного самоуправления в современных условиях // Управление. 2019. № 1. С. 13-18.
2. Романовский А. Реформа местного самоуправления в современной России (на примере Воронежской области) // Восток Европы. 2020. Vol 6.
3. Ватлина Л. В. Системы взаимодействия органов публичной власти с образовательными организациями в системе управления социально-экономическими процессами региона // Креативная экономика. 2020. Т. 14. № 4. С. 541-550.
4. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 годов и пути совершенствования // Муниципальная власть. 2008. № 6. С. 60-75.
5. Конституционные основы организации местного самоуправления в России. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.chegdomun.ru/poleznaya-informaciya/zakonodatelstvo/konstitucionnye-osnovy-organizacii-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii (дата обращения 26.02.2021).
6. Батычко В. Т. Муниципальное право. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010.
7. Боркова Е.А. Организационные аспекты реализации государственной политики устойчивого развития // Креативная экономика. 2020. Т. 14. № 4. С. 431-444.
8. Романова М.С. Система принципов стратегического управления муниципальным образованием на основе теории заинтересованных сторон // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 6.
9. Народу не оставляют выборов. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.novayagazeta.ru (дата обращения 26.02.2021).
10. Чаннов С. Местное самоуправление: 2014 год - реформа четвертая // Актуальные вопросы публичного права. 2014. № 3.
11. Правила игры для чиновников и граждан. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.hse.ru/news/ community/4990251.html (дата обращения 26.02.2021).
12. Плотников В.А., Федотова Г.В. Индикаторы стратегического регионального планирования // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2014. № 17 (203). С. 21-33.
