CC BY
44
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
М. В. Бородач
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ПРИНЦИПОВ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Исследуется вопрос о выборе методологии для систематизации юридических принципов регулирования отношений публичной собственности. Актуальность обсуждаемой проблематики обусловлена тем, что в российской юридической науке до настоящего времени нет определенности по вопросу о юридической природе публичной собственности и неясно, нормами каких отраслей права данный феномен должен преимущественно регулироваться. Как следствие, нет и единого мнения о концептуальных основаниях учения о публичной собственности, включая принципы ее правового регулирования. На основе анализа концепций публичной собственности, опирающихся на идею о публично-правовой природе данного феномена, делается вывод о том, что существующие в современной российской юриспруденции подходы к систематизации принципов публичной собственности не лишены недостатков.
Автор предлагает систематизировать конституционно-правовые начала регулирования отношений публичной собственности с учетом того, что к числу таких начал (принципов) могут быть отнесены те идеи и юридические аксиомы, которые обладают признаками универсальности в рамках рассматриваемой группы общественных отношений, полноты и детерминированности (объективной предопределенности). При этом все такие начала автор предлагает разделить на две группы: юридико-телеологические либо юридико-организационные.
Ключевые слова: публичная собственность, правовые принципы, конституционные принципы, публичные интересы, управление публичной собственностью
В основе проблемы, затронутой в предлагаемой статье, лежит отсутствие в российской юридической науке консенсуса относительно правовой природы публичной собственности.
Если проанализировать работы, в которых отстаивается мысль о том, что публичная собственность по юридическому содержанию ничем не отличается от собственности частной (будучи одной из разновидностей юридического феномена собственности как таковой), то можно констатировать, что решение вопроса о системе принципов публичной собственности в этих работах основывается прежде всего на цивилистических подходах, и потому практически не отражает специфику публичной собственности в контексте ее феноменологических особенностей [Алексеев 2007: 17-18; Скловский 2002: 162-163; Суханов 2001: 85; Щенникова 1996: 24 и др.]. Если же обратиться к концепциям публичной собственности, в которых отстаивается тезис о ее публично-правовой природе, то здесь качество решения вопроса о системе юридических принципов регулирования сферы публичной собственности зависит от того, удается ли авторам таких концепций оставаться в рамках исследовательской парадигмы публичного права, не допуская при-
менения прочно вошедших в юридический обиход цивилистических конструкций [Винницкий 2013; Ершова 2001: 73; Зинченко 1986: 55-66; Корнеев 1964: 131-132; Мазаев 2004; Талапина 2002 и др.].
Поскольку феномен публичной собственности имеет сугубо конституционно-правовую природу1, предметом анализа станут лишь те немногочисленные концепции, которые:
1) посвящены исследованию общей юриди-ко-феноменологической характеристики публичной собственности, а не только отдельным сферам и аспектам ее функционирования;
2) основаны на восприятии данного юридического феномена как имеющего исключительно конституционно-правовую (или более широко, публично-правовую) природу;
3) содержат определенные концептуальные подходы к систематизации принципов правово-
1 Подробнее обоснование авторской позиции по данному вопросу см.: Бородач М. В. К вопросу об отличительных свойствах и содержании публичных интересов как основания феномена публичной собственности // Государство и право. 2015. № 7. С. 48-57; Его же. О некоторых принципиальных подходах к разработке научного определения права публичной собственности // Государство и право. 2015. № 9. С. 25-34.
го регулирования данной сферы общественной жизни.
В ряду новейших российских работ, в которых предпринимается попытка последовательно отстаивать тезис о публично-правовой природе публичной собственности, вопросы систематизации соответствующих юридических принципов наиболее обстоятельно отражены В. Д. Мазаевым [Мазаев 2004]. Ученый предпринял любопытную и весьма плодотворную попытку анализа и интерпретации более чем полутора десятков различных юридических принципов в качестве именно «конституционных принципов публичной собственности» [Мазаев 2004: 199].
В методологическом отношении позиция В. Д. Мазаева по рассматриваемому вопросу основывается прежде всего на разграничении таких понятий, как «принципы права» и «правовые принципы». В частности, ученый указывает: «Принципы права имеют большое методологическое значение для общего процесса научного познания правовых явлений, для исследования тех закономерных связей, которые предопределяют развитие правовых событий и институтов. Правовые принципы в основном имеют практическое значение. Закрепленные в виде норм права, они составляют саму правовую материю и предполагают правовой механизм реализации...» [Мазаев 2004: 199-200].
Кроме того, определяя содержательные рамки понятия «правовые принципы», которое является базовым для проводимого В. Д. Мазае-вым исследования, он отстаивает мысль о том, что необходимо учитывать соотношение правовых принципов и правовых закономерностей. В основе данного тезиса находится высказываемое многими теоретиками и философами права утверждение о том, что законы права, в том числе принципы права, объективны и являют собой закономерности социального бытия и юридического быта как одной из его сторон [Мальцев 1977: 241; Остроумов 1964; Сырых 2000: 63 и др.]. В. Д. Мазаев пишет: «Правовые принципы могут отражать устойчивые взаимосвязи, закономерности правового института, а могут лишь характеризовать отдельные важнейшие свойства правового явления. Поэтому всякий правовой принцип, во-первых, нельзя отождествлять с правовой закономерностью, а во-вторых, при совпадении содержания правового принципа и правовой закономерности нельзя быть уверенным в том, что ее закрепление в праве без лишних волевых усилий оказывает эффективное регулирующее воздействие на общественные отношения» [Мазаев 2004: 202].
Развивая приведенную выше мысль, В. Д. Мазаев, в том числе с опорой на исследования советских ученых-юристов, формулирует тезис о том, что недопустимо ставить знак равенства не только между правовыми принципами и правовыми закономерностями. Гораздо более обоснованно, по его мнению, можно говорить в широком ключе - об отсутствии тождества между правовыми принципами и закономерностями экономического и социального свойства [Мазаев 2004: 202-203]. Раскрывая данный тезис и присоединяясь к мнению В. М. Сырых [2000: 67], В. Д. Мазаев, в частности, указывает: «Экономические и социальные закономерности остаются внешними по отношению к правовым явлениям» [Мазаев 2004: 203]1. И далее он отмечает: «Перенесение экономических закономерностей и принципов в правовую материю не означает автоматического получения положительного результата. Эффективность их действия предполагает трансформацию в правовые принципы и закономерности, которые могут быть должным образом поняты и взаимоувязаны со всей системой правовых принципов» [Мазаев 2004: 204].
Обозначив таким образом некоторые исходные моменты в своем исследовании конституционных принципов публичной собственности, В. Д. Мазаев переходит к формулированию собственной точки зрения по вопросу о том, что есть конституционные принципы вообще и конституционные принципы публичной собственности в частности. Вопрос немаловажный, поскольку ученым-юристам хорошо известно,
1 Правда, ученый не поясняет, вследствие чего он разграничивает экономические и социальные закономерности (при том, что последние вполне могут охватывать первую группу закономерностей). Также он оставляет без каких-либо комментариев необходимость вычленения правовых явлений из целостного регуля-торно-аксиологического и событийно-поведенческого фона общественной жизни, имеющего общее значение для всего социума. Думается, что в этом отношении и правовые явления, и экономические закономерности, и вообще любые другие феномены и закономерности, неразрывно связанные с социальной сущностью личности человека, так или иначе охватываются общим понятием социальных закономерностей. Но, конечно, имея при этом разные социетальную природу и происхождение, разные типы социальных закономерностей (правовые, экономические, политические, натуральные, исторические, цивилизационные и т. д.), они не могут подменять друг друга. Скорее, характер их постоянного взаимодействия и взаимовлияния можно было бы обозначить как определенный, социально и цивили-зационно обусловленный тип интерферентной корреляции взаимосвязанных, но относительно автономных элементов в рамках общей для них саморазвивающейся системы - общества.
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
сколь многозначны могут быть трактовки слова «конституционный» и к каким сложностям в доктринальном правопонимании могут приводить неясности, допущенные при употреблении многозначных понятий и терминов. Поэтому в данном контексте подход В. Д. Мазаева к систематизации и определению содержания конституционных принципов публичной собственности видится методологически корректным.
Предпринимая попытку сформировать представление о конституционных принципах вообще, В. Д. Мазаев пишет: «Важнейшие правовые принципы закреплены в Конституции РФ. Они относятся к категории общих, общеотраслевых принципов права и правовых принципов... Конституционные принципы отличаются от отраслевых правовых принципов более высокой степенью обобщения и направленности. Конституционные принципы составляют первооснову правовой материи в целом и всего ценностного ряда в праве» [Мазаев 2004: 206].
При решении вопроса о системе принципов
регулирования отношений публичной собственности нет необходимости выделять общие конституционные принципы
Далее ученый указывает, что «конституционные принципы можно разграничить в соответствии с предметом регулирования и уровнем конституционного регулирования, конституционные принципы могут быть принципами как отрасли конституционного права, так и отрасли конституционного законодательства. Конституционные принципы также можно подразделить на общие принципы, принципы подотраслей конституционного права, принципы институтов и принципы субинститутов конституционного права» [Мазаев 2004: 207].
Справедливости ради нельзя не отметить, что из предшествующих этому тезису и из последующих рассуждений автора не вполне ясно, для каких теоретических или практических целей необходима дифференциация конституционных принципов в зависимости от соотношения отрасли конституционного права и отрасли конституционного законодательства. Думается, что дифференциация конституционных принципов по данному основанию способна лишь усложнить и без того довольно сложный вопрос о систематике конституционных принципов вообще и в контексте их применимости для регулирования отдельных групп общественных отношений, образующих предметную область отрасли конституционного права. Деление же конституционных принципов на общие и специальные в отечественной юридической науке известно давно.
Характеризуя спектр исследовательских задач, связанных с определением системы кон-
ституционных принципов регулирования публичной собственности1*, В. Д. Мазаев отмечает следующее: «Публичная собственность является составным элементом экономической системы общества. Поэтому анализ конституционных принципов регулирования публичной собственности органично взаимосвязан с конституционными принципами экономической системы нашего общества» [Мазаев 2004: 209]. Далее он делает вывод: «На наш взгляд, система конституционных принципов регулирования публичной собственности должна состоять из двух основных частей: общих конституционных принципов и конституционных принципов публичной собственности. Причем первая группа представлена принципами конституционного строя и принципами экономической системы. Вторая группа объединяет конституционные принципы, отражающие внутренние взаимосвязи собственно субинститута публичной собственности» [Мазаев 2004: 214].
Соответственно к первой группе принципов ученый относит принцип правового государства; принцип народовластия (демократизма); принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина; принцип разделения властей; принцип социального государства; принцип федерализма; принцип экономического плюрализма, равной защиты всех форм собственности; принцип единства экономического пространства; принцип поддержки конкуренции. Во вторую группу принципов автор включает принцип единства природы публичной собственности; принцип целевого назначения и использования; принцип субсидиарной ответственности; принцип приоритета регулирования публичной собственности вне гражданского оборота; принцип создания равных экономических условий формирования и развития публичной собственности; принцип публичности в использовании публичного имущества.
Следует заключить, что подход, предложенный В. Д. Мазаевым для систематизации принципов регулирования отношений публичной собственности, весьма небезупречен. Несмотря на то что в ряду новейших исследований публичной собственности, основанных на признании ее публично-правовой природы, проблема принципов затронута в исследовании В. Д. Ма-заева наиболее полно, нельзя не обратить внимание на несколько важных моментов.
1. Думается, что при решении вопроса о системе принципов регулирования отношений публичной собственности нет необходимости вы-
1 При цитировании авторская терминология В. Д. Мазаева полностью сохранена. Примечательно, что ученый в названии соответствующего раздела своей монографии использует формулировку «конституционные принципы публичной собственности», а в тексте ведет речь о конституционных принципах регулирования публичной собственности, видимо, считая данные формулировки равнозначными.
делять общие конституционные принципы (как их называет В. Д. Мазаев). Исключение в этом отношении может составить, пожалуй, лишь норма ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, поскольку она имеет непосредственное значение для определения конституционного баланса в соотношении разных форм собственности. В остальном интерпретация общих конституционных положений о демократии, о правовом государстве и прочем применительно к проблематике публичной собственности лишена особого смысла, что объясняется универсальным и в высшей степени абстрактным содержанием указанных норм российской Конституции.
2. Не может не вызывать вопросы логика В. Д. Мазаева при отнесении соответствующих начал ко второй группе принципов - специальных конституционных принципов публичной собственности, как он их именует. За рамками внимания автора осталось обоснование избранного для решения вышеуказанной задачи критерия (классификационного признака). Как результат, в рамках одной группы В. Д. Маза-ев объединил принципы, имеющие отношение к разным стадиям и аспектам управления, осуществляемого в вещной среде разных публичных собственников. В эту группу включены и принципы телеологического характера, и принципы организационного свойства, и принципы, определяющие общую логику последствий управления (в части ответственности и в некоторой мере подотчетности уполномоченных органов и должностных лиц).
3. Наконец, не может не возникнуть вопрос о полноте перечня специальных конституционных принципов публичной собственности, предложенного В. Д. Мазаевым. Думается, что этот перечень можно было дополнить определенным набором не менее значимых идей и исходных начал. Например, ученый не упоминает в числе принципов профессиональный характер управления, осуществляемого в сфере публичной собственности. Сюда же можно отнести и вытекающий из ряда постановлений Конституционного Суда России принцип нормативной определенности правовых актов, принимаемых для правового регулирования определенных сфер общественной жизни; данный принцип вполне применим и в области отношений публичной собственности.
Следует, однако, отметить, что в других публично-правовых исследованиях феномена публичной собственности проблематике систематизации принципов регулирования отношений публичной собственности уделяется существенно меньше внимания, нежели в работе В. Д. Мазаева.
Например, А. В. Винницкий, несмотря на обстоятельный и всесторонний анализ феномена публичной собственности в рамках административно-правовой исследовательской парадигмы, рассматривает прежде всего вопрос об общих принципах управления публичным имуществом [Винницкий 2013: 344-359]. Акцент в его работе также сделан на проблематике платежей за пользование предоставленным публичным имуществом, хотя как таковой принцип платности пользования ученый не выделяет [Винницкий 2013: 468-471]. При этом категорию управления он понимает в узком смысле как управление объектами публичной собственности, а следовательно, управление возможно лишь по отношению к уже сформированным составам публичных имуществ. Это вполне закономерно с учетом характера проведенного А. В. Винницким исследования и сообразуется с гносеологической парадигмой административно-правовой науки.
Всего А. В. Винницкий выделяет пять общих принципов управления публичным имуществом: соблюдение целевого назначения публичного имущества; эффективность управления публичным имуществом и его использования; обеспечение равного доступа к публичному имуществу; развитие открытых информационных систем управления публичным имуществом; соблюдение публично-правового режима управления публичным имуществом.
Следует признать, что в целом система общих принципов управления публичным имуществом, предложенная А. В. Винницким, включает довольно емкие по содержанию правовые начала, характеризующие юридико-организаци-онные аспекты управления публичным имуществом. Кроме того, приводимая ученым трактовка нормативного содержания выделенных им принципов указывает прежде всего на то, что А. В. Винницкому удалось не отклониться в их интерпретации в сторону экономики, политологии, социологии, а придерживаться сугубо юридического дискурса. Поэтому его система принципов выглядит существенно более продуманной, нежели концепция В. Д. Мазаева, даже несмотря на небольшое количество принципов, выделенных А. В. Винницким.
Емкость трактовок общих принципов управления публичным имуществом, которые предлагаются А. В. Винницким, позволяет при условии широкого понимания категории «управление» экстраполировать систему обозначенных принципов за рамки сугубо управления уже сформированными составами публичного имущества, несмотря на то что эти рамки подчеркнуто анонсируются в авторской концепции
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ученого. По своему содержанию каждый из выделенных А. В. Винницким принципов вполне может служить телеологической доминантной (целевым императивом), который свойствен любой стадии управления, осуществляемого в сфере публичной собственности: от прогнозирования и планирования до оценки результатов управления и контроля за их соответствием плановым целям.
Правда, систематизация общих принципов управления публичным имуществом, предложенная А. В. Винницким, как и многое в юридической науке, не может считаться совершенной. В частности, анализ содержания принципа соблюдения публично-правового режима управления публичным имуществом позволяет заключить в свете авторской позиции А. В. Винницкого, что данный принцип, по сути, тождествен общеправовому принципу законности1**, является проекцией последнего, специфицированной применительно к области отношений публичной собственности. Например, раскрывая связь принципа соблюдения публично-правового режима управления публичным имуществом с вопросом ответственности за нарушение такого режима, А. В. Винницкий стоит на позиции о том, что отступление от императивных правил должно влечь юридическую нуллификацию актов, совершенных в отношении публичного имущества, и их правовых результатов. Этот юридический исход весьма типичен для широчайшего спектра действительных и возможных нарушений общеправового принципа законности. Достаточно привести в пример содержащиеся в Гражданском кодексе РФ общие нормы о признании недействительными гражданско-правовых сделок, нарушающих требования закона или иного правового акта (ст. 168 ГК РФ), а также закрепленные в процессуальном законодательстве и сложившиеся в судебной практике критерии для при-
1 Необходимо также заметить, что при характеристике принципа соблюдения публично-правового режима управления публичным имуществом А. В. Винницкий все же упоминает наравне законность и соблюдение публично-правового режима управления государственным и муниципальным имуществом [Винницкий 2013: 359]. Можно сделать вывод о том, что автор не считает рассматриваемый им принцип соблюдения публично-правового режима частным проявлением общеправового принципа законности, отделяет эти принципы друг от друга. К сожалению, ученый не поясняет свою позицию по данному поводу, и читателю остается лишь самому сопоставлять содержание принципа соблюдения публично-правового режима управления публичным имуществом, выделенного А. В. Винницким, с довольно подробно исследованным в российской юридической науке содержанием общеправового принципа законности.
знания незаконными различных правовых актов, в том числе связанные с нарушением порядка их принятия (п. 4 ст. 200 и п. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, пп. 8 и 9 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства РФ).
То обстоятельство, что выделенный А. В. Винницким принцип соблюдения публично-правового режима управления публичным имуществом по существу должен расцениваться как частное воплощение общеправового принципа законности, имеет еще одно немаловажное последствие. Особенно если принять во внимание широкие смысловые границы правового режима. Элементами публично-правового режима управления публичным имуществом могут быть и целевое назначение такого имущества, и требования по эффективному управлению им, и меры, препятствующие дискриминации в доступе заинтересованных лиц к объектам публичной собственности, и нормативно предусмотренные стандарты фиксации и раскрытия информации, связанной с управлением публичным имуществом. Иными словами, предложенный А. В. Винницким принцип соблюдения публично-правового режима управления публичным имуществом по сути охватывает все иные принципы такого управления, выявленные и исследованные ученым. А значит, отсутствие четких смысловых границ у выделенных им общих принципов управления публичным имуществом дает повод для научных дискуссий об оправданности предложенной ученым систематизации.
Для полноты характеристики концепции А. В. Винницкого в части данной систематизации необходимо также отметить, что в ряду указанных принципов он не выделяет специально какое-либо из исходных начал, которое касалось бы действия механизма воспроизводства объектов публичной собственности (их восстановления, замещения или замены другими). При этом, однако, А. В. Винницкий определенное внимание уделяет, как отмечалось выше, проблеме платности пользования публичным имуществом тех или иных категорий [Винницкий 2013: 468-471]. Правда, при ее рассмотрении ученый прежде всего касается вопросов, связанных с определением природы платежей, которые в одних ситуациях могут иметь гражданско-правовой характер, а в других - выражаться в форме налога, сбора или даже фискального взимания особого свойства.
А. В. Винницкий справедливо отмечает, что «существующая в настоящее время система платежей за пользование предоставленным пуб-
личным имуществом достаточно противоречива, а законодательные изменения в этой сфере, к сожалению, не опираются на единую научную концепцию. Подобное положение дел, на наш взгляд, является следствием отсутствия общепринятой доктрины публичной собственности и четких юридических конструкций, применяемых при передаче государственного и муниципального имущества в пользование (курсив наш. - М. Б.)» [Винницкий 2013: 470-471]. По сути, этим и объясняется значимость вопроса о том, с учетом каких критериев и на основе каких заместительных (воспроизводственных) механизмов1*** должна устанавливаться плата за пользование публичным имуществом тех или иных категорий. При этом следует учесть, что публичный собственник, не будучи непосредственным потребителем полезных свойств вещей, находящихся в его собственности, тем не менее всегда несет бремя по их содержанию. А значит, вопрос о правовом конституировании экономического механизма воспроизводства публичных имуществ - безотносительно того, о какой категории имуществ идет речь, - является одним из ключевых вопросов управления, осуществляемого в вещной среде публичного собственника. От полноты и последовательности решения данного вопроса зависит достижение очень многих тактических и стратегических целей развития в самых разных областях общественной жизни - экономике, инфраструктуре, обороне, экологии, социокультурной сфере и т. д.
Закономерен вывод о том, что принципы, позволяющие определенным образом урегулировать вопросы платности пользования публичным имуществом с учетом значимости проблемы воспроизводства полезности объектов публичной собственности, конечно же, должны включаться в систему принципов регулирования отношений публичной собственности, или, если вновь обратиться к исследованию А. В. Винниц-
1 В зависимости от характера правового режима, устанавливаемого для достижения целей управления, которое осуществляется в вещной среде публичного собственника в привязке к конкретным родам, типам и видам публичного имущества, могут использоваться разные заместительные (воспроизводственные) механизмы ремедиации полезных потребительских свойств объектов публичной собственности: фискальные (налоги, сборы, иные обязательные платежи) и нефискальные (арендная плата, концессионные платежи и др.), индивидуальные (направленные на восстановление тех объектов, которые используются) и генерализованные (применяемые для восстановления определенной группы объектов вне зависимости от фактического пользования ими в конкретный период), постоянные и временные, а также ряд других механизмов.
кого, входить и в систему выделенных им общих принципов управления публичным имуществом.
Далее, в контексте приведенных выше суждений о характере и значении общеправовых принципов, нельзя не обратить внимание на исследование конституционных принципов рыночной экономики, проведенное Г. А. Гаджиевым [Гаджиев 2004]. Несмотря на то что предмет его исследования многократно превышает пределы феноменологической характеристики публичной собственности, обстоятельность обоснования системы формулируемых Г. А. Гаджиевым конституционных принципов рыночной экономики в России заслуживает поддержки и свидетельствует о высокой научной ценности его выводов. Особенно если учесть, что некоторые точки соприкосновения со сферой публичной собственности рыночная экономика в любом современном государстве имеет всегда.
Публичный собственник, не будучи непосредственным потребителем полезных свойств вещей, находящихся в его собственности, тем не менее всегда несет бремя по их содержанию
Ученый проводит внятную стратификацию выделяемых им принципов по значимости их действия, характеру влияния на различные аспекты рыночной системы хозяйствования в стране. В систему конституционных принципов правового регулирования экономических отношений он включает следующие группы:
1) конституционные принципы, являющиеся выражением общих принципов права (принципов справедливости, соразмерности и сбалансированности при ограничении субъективных прав, юридической безопасности, добросовестности и недопустимости злоупотребления субъективными правами);
2) общие конституционные принципы рыночной экономики (принципы правового государства, демократии, разделения властей, равенства перед законом и судом, социальной рыночной экономики);
3) специальные конституционные принципы рыночной экономики (принципы общедозво-лительности, свободы экономической деятельности, единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, стабильности гражданского оборота, юридической безопасности предпринимателей, а также принципы признания и защиты равным образом разных форм собственности, неприкосновенности частной соб-
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ственности, свободы договора, поддержки конкуренции, неприкосновенности частной жизни) [Гаджиев 2004: 62].
Кроме того, ученый, по всей видимости, руководствуясь общепринятой в классической теории рынка точкой зрения о том, что государство не является неотъемлемым элементом рыночной системы хозяйствования, к числу конституционных принципов рыночной экономики непосредственно не относит, но специально все же исследует и конституционные принципы участия государства в гражданском обороте [Гаджиев 2004: 233-253].
Исходя из гносеологических границ проводимого здесь анализа наибольший интерес представляют предлагаемая Г. А. Гаджиевым трактовка принципа признания и защиты равным образом разных форм собственности, а также характеристики конституционных принципов участия государства в гражданском обороте. При этом, вне всякого сомнения, общетеоретические суждения и выводы ученого (прежде всего касающиеся экономических аспектов общеправовых принципов) не менее важны, поскольку в совокупности позволяют лучше уяснить логику авторской интерпретации содержания обозначенных специальных принципов.
Подытоживая рассмотрение вопроса о нормативном содержании принципа признания и защиты равным образом разных форм собственности, Г. А. Гаджиев приводит мнение Е. А. Суханова [Маттеи, Суханов 1999: 305-306] о том, что равенство всех форм собственности в юридическом смысле является невозможным. В ч. 2 ст. 8 Конституции РФ потому и говорится о признании и равной защите (а не о равенстве) различных форм собственности, притом что само выделение в данной конституционной норме частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности основано на экономических, а не на юридических критериях. Присоединяясь к приведенным суждениям, Г. А. Гад-жиев отмечает: «Собственность в юридическом смысле объективно едина и не имеет каких-либо форм» [Гаджиев 2004: 177].
Кроме того, характеризуя смысл нормы, содержащейся в ч. 2 ст. 8 российской Конституции, Г. А. Гаджиев в качестве наиболее релевантного примера ссылается на Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2001 г. № 33-О. Ученый пишет: «Согласно ст. 8 и 35 (ч. 1) Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности; право частной собственности охраняется за-
коном. Из этих конституционных положений следует, что все субъекты права собственности должны иметь одинаковые возможности защиты своего имущества (объектов собственности) и связанных с ним интересов, как правило, без каких-либо привилегий или ограничений, которые могут быть установлены законом в силу ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ только для достижения конституционно признанных целей и должны быть соразмерны им» [Гаджиев 2004: 176-177].
Тем самым незримо декларируется возможность ограничения частной собственности (и воплощенного в ней частного интереса) в целях реализации предусмотренных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ публичных интересов, правда, названных конституционно признанными целями. В этом, в свою очередь, проявляется амбивалентность смыслового значения принципа, установленного ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, особенно если учесть, что вопрос соразмерности вводимых ограничений частной собственности и конституционно признанных целей (в том числе ограничений в пользу собственности публичной) - это всегда в большей или меньшей степени вопрос политики, нежели права.
Исследование вопроса об участии государства в гражданском обороте Г. А. Гаджиев начинает с краткой характеристики философского дискурса о государстве, который восходит к еще более глубокой и компликативной проблематике деления права на частное и публичное [Гаджи-ев 2004: 233-235]. Далее ученый осуществляет обзор основных учений, сложившихся в Новое время и в период новейшей истории, применительно к исследуемому им вопросу. Внимание он акцентирует на том обстоятельстве, что для европейской политико-правовой мысли XIX в. -начала ХХ в. характерным было представление государства в двояком качестве - как государства-властителя и как государства-казны (фиска).
Затем Г. А. Гаджиев переходит к характеристике существующих сегодня в России исходных начал, в соответствии с которыми строится участие Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, а также образуемых ими органов публичной власти государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. При этом ученый не предлагает какой-либо строгой систематизации таких принципов, а представляет их вниманию читателя в виде последовательной цепочки взаимосвязанных и взаимозависимых правоположе-ний, характеризующих ключевые аспекты кон-ституирования государства как правосубъектной сущности в имущественном обороте.
В ряду правоположений, выделяемых Г. А. Гаджиевым, ключевая роль отводится тезису о том, что в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, государство выступает на равных началах с иными участниками этих отношений [Гаджиев 2004: 237-240]. Тем самым автор постулирует идею равноправия участников гражданского оборота, которая оказывается, по сути, тождественной закрепленному в ст. 1 Гражданского кодекса РФ принципу юридического равенства участников гражданских правоотношений.
Признавая, тем не менее, весьма явные юридические особенности в статусе таких участников гражданского оборота, как публично-правовые образования (в терминологии Г. А. Гаджиева), ученый далее характеризует их правоспособность в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, как специальную [Гаджиев 2004: 24-246]. Таким образом, фиксируется еще один принцип участия государства в гражданском обороте, которому Г. А. Гаджиев не дает наименования и который вследствие этого можно условно назвать принципом закрепления за публичными образованиями специальной правоспособности в имущественном обороте. В подтверждение своего вывода о специальной правоспособности государства в гражданском обороте Г. А. Гаджиев ceteris paribus обращается к конституционному принципу правового государства. В частности, он пишет: «Государство, претендующее на то, чтобы считаться правовым, обязано ограничивать себя в рамках гражданского оборота, лишаясь каких-либо властных полномочий... Концепция правового государства не допускает возможности произвольного вмешательства государства в сферу прав частных лиц». И подытоживает ход своей мысли: «Исходя из этого требования правоспособность публично-правовых образований может иметь только специальный характер» [Гад-жиев 2004: 247].
Далее ученый с опорой на конституционный принцип правового государства рассуждает о проблеме допустимости установления законодательных норм, позволяющих государству приобретать в свою собственность имущественные активы частных лиц вопреки тому, что государством в их пользу фактически не были оказаны соответствующие публично значимые действия (услуги). Также он затрагивает вопрос о справедливости юридических механизмов возмещения государством вреда, причиненного частным лицам в связи с ненадлежащим осуществлением (или неисполнением) государством публичных функций. Несмотря на то что Г. А. Гаджиев подкрепляет свои рассуждения ссылками на соот-
ветствующие правовые позиции Конституционного Суда РФ, в итоге он все же не формулирует таких исходных начал, которые обладали бы необходимой степенью универсальности в контексте решения обозначенных выше проблем возмещения вреда государством и его «неосновательного обогащения» sui generis и которые можно было бы считать самостоятельными конституционными принципами участия государства в гражданском обороте.
Давая общую оценку конституционным принципам участия государства в гражданском обороте, которые выделяет Г. А. Гаджиев, следует обратить внимание на постулируемое им «обеспечение фиксации равноправия публично-правовых образований с иными участниками гражданского оборота». Имеются весомые поводы сомневаться в обоснованности выделения Г. А. Гаджиевым указанного принципа участия государства в гражданском обороте с опорой лишь на отдельные нормы Гражданского кодекса РФ. Положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ всегда будут служить основанием для вывода о том, что такого равноправия (читай, юридического равенства) нет и не может существовать ни в теории, ни на практике.
В отношении же затронутого ученым вопроса о специальной правоспособности государства в гражданском обороте, особенно в контексте концепции правового государства, следует отметить, что выделенный в связи с этим принцип, по существу, есть отражение идеи самоограничения публичной власти. Однако такое самоограничение может лишь отчасти быть связано с концепцией правового государства, ибо государство (в данном случае понимаемое как аппарат управления делами общества) по отношению к вверенному ему объему публичной власти не обязательно a priori является правовым и потому далеко не всегда имеет внутренние стимулы для ограничения своих прерогатив, привилегий, иммунитетов. В этом смысле весьма справедливой выглядит мысль, сформулированная С. А. Ава-кьяном: «Какие бы прекрасные ни были идеи в конституции, пришедшие к власти депутаты и чиновники создадут свой „конституционализм". Его основные проявления будут состоять в том, чтобы законодательный орган власти наполнить депутатами, которых можно быстро сделать послушными. чтобы аппарат исполнительных органов пополнялся себе подобными, претендент на должность уже на стадии приема на работу был готов стать частью корпоративного сообщества, чьи интересы выше чаяний простых людей. для двух этих категорий будет совсем неплохо, если в судьи придут слабые профессионально люди.» [Авакьян 2014: 64].
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Г. А. Гаджиев, развивая свою трактовку конституционных принципов участия государства в гражданском обороте и осуществляя обзор выдвинутых на этот счет политико-правовых концепций XIX в. - начала ХХ в., приводит ряд сформулированных Г. Еллинеком идей, касающихся положения государства в имущественном обороте. В частности, ученый пишет: «Граница между действиями союза как субъекта публичной власти и как субъекта, ведущего свое хозяйство, устанавливается правопорядком конкретного государства. Государство может с формальной точки зрения совершенно или в значительной мере изъять себя от действия частного права, но может, с другой стороны, подчинить себя его действию в более широких размерах, чем этого требует природа заключенных им правоотношений. Проведение этой границы, по мнению Г. Еллинека, обусловливается всей эволюцией воззрений народа на отношение государства к частному праву» [Гад-жиев 2004: 235]. Далее Г. А. Гаджиев формулирует и собственную точку зрения относительно приведенного выше подхода: «Государство как субъект имущественных прав занимает весьма различное положение в разных правопорядках. Это положение может выяснить только учение о фиске (казне) каждого отдельного государства. Учение это... имеет важное значение для эволюции воззрений на взаимоотношения государства и личности» [Гаджиев 2004: 235].
Г. А. Гаджиев, к сожалению, не раскрывает причин, по которым при характеристике конституционных принципов участия государства в гражданском обороте он усматривает источник самоограничения публичной власти (через закрепление сугубо специальной правоспособности государства в отношениях с частными лицами) в основных постулатах концепции правового государства. Однако изложенное выше (включая и оценку Г. А. Гаджиевым воззрений Г. Еллине-ка) свидетельствует о том, что источником самоограничения публичной власти - притом не только в плоскости имущественного оборота, но и в сфере публичного правопорядка - выступает прежде всего прямое или косвенное воздействие на государство существующих в обществе социальных сил, каждая из которых в большей или меньшей мере проникнута как историческим опытом народа, так и культурологическим фоном его развития, включая такие сферы и аксиологические доминанты, как этика, мораль и нравы, традиции и обычаи, представления о социальной справедливости. Собственно, в этом и состоит логика суждений Г. Еллинека, приводимых Г. А. Гаджиевым; в этом же заключается
raison d'être идеи самоограничения публичной власти, которая (идея), как теперь становится очевидно, весьма опосредованно связана с концепцией правового государства.
Завершив таким образом краткий обзор наиболее полных современных публично-правовых концепций по вопросу о системе принципов публичной собственности, необходимо предпринять попытку сформулировать такую систему конституционно-правовых принципов регулирования отношений публичной собственности, которая в наибольшей степени соответствовала бы юридической природе и социальным воплощениям данного феномена.
Вообще при систематизации конституционно-правовых принципов регулирования отношений публичной собственности чрезвычайно важно постоянно удерживать в поле применяемой методологии свойственный таким принципам детерминизм, т. е. такой критериальный индикатор, который указывал бы, являются ли выдвигаемые правовые идеи, концепты, регулятивные императивы объективно предопределенными существом правового явления публичной собственности, или же они носят второстепенный характер и не оказывают ключевого (принципиального) влияния на целостность и релевантность той модели правового регулирования, которая применяется на современном этапе общественного развития в целях юридизации рассматриваемого явления. Таким образом, объективный характер конституционно-правовых принципов регулирования отношений публичной собственности предопределяет и ряд их других черт.
Прежде всего необходимо указать на универсальность этих принципов применительно к той области общественной жизни, в основании правового регулирования которой они лежат.
Еще один признак таких принципов -их полнота. Каждый конституционно-правовой принцип регулирования отношений публичной собственности полезен в гносеологическом (а далее - и в регулятивно-конститутивном) плане лишь с точки зрения представления о некоторых гранях общественных отношений, регулируемых с его помощью. Полнота конституционно-правовых принципов регулирования отношений публичной собственности означает такой характер их взаимодействия, при котором они в системе образуют регулятивный базис для целостной и исчерпывающей первичной правовой регламентации соответствующих общественных отношений.
Наконец, построение исследования публичной собственности на основе тезиса о ее сугубо конституционно-правовой природе неизбежно
приводит к выводу о конституционно-правовой природе тех принципов, которые лежат в основе юридической регламентации общественных отношений, охватываемых правовым явлением публичной собственности. Кроме того, это позволяет с точки зрения понятийно-категориального аппарата конституционно-правовой науки не ограничиваться исследованием норм Конституции России, подходов к их толкованию и практики их применения: в противном случае речь должна была бы идти только о конституционных, а не конституционно-правовых принципах регулирования отношений публичной собственности.
И последнее. Выбор методологии для решения задачи по систематизации конституционно-правовых принципов регулирования отношений публичной собственности должен основываться на понимании такого свойства этих отношений, как сочетание статического и динамического начал. В сущности, данный тезис непосредственно вытекает из понимания управления как смыслового центра представлений о юридическом феномене публичной собственности, а также из характеристики юридического отношения публичной собственности в качестве развивающейся системы. В этом контексте правовое нормирование сферы публичной собственности предполагает применение принципов двух категорий - тех, которые предопределяют идеологию (правовую политику, цели) обладания объектами публичной собственности, и тех, которые в русле этой идеологии (правовой политики, целей) призваны обеспечивать организационную сторону управления, осуществляемого в вещной среде публичного собственника.
На основе изложенного выше можно предложить следующую систему таких принципов. 1. Юридико-телеологические: принцип признания и защиты равным образом различных форм собственности в Российской Федерации;
принцип самоограничения публичной власти во взаимодействиях публичных собственников с иными (непубличными) собственниками;
принцип конституционного равноправия публичных собственников в имущественных взаимодействиях между собой;
принцип обеспечения недискриминационного характера доступа заинтересованных не-
собственников к объектам публичной собственности;
презумпция наибольшей эффективности избранного способа управления, осуществляемого в вещной среде публичного собственника;
принцип субсидиарного взаимодействия имущественных комплексов публичных собственников в контексте единства задач публичной власти по обеспечению общегосударственных публичных интересов.
2. Юридико-организационные: принцип целевого назначения публичного имущества и соответствия способов его использования публичным интересам;
принцип процедурно-процессуальной определенности управления, осуществляемого в вещной среде публичных собственников;
принцип обеспечения профессионального характера управления, осуществляемого в вещной среде публичных собственников;
принцип приоритета социально-экономической целесообразности в управлении, осуществляемом в вещной среде публичных собственников, перед политической и иными видами целесообразности;
принцип публичности (публичного характера) управления, осуществляемого в вещной среде публичных собственников;
принцип приоритета механизмов публично-частного партнерства перед отдельными публично-правовыми формами развития социально-экономической инфраструктуры на основе имущественных комплексов публичных собственников.
Можно утверждать, что каждый из принципов, отраженных в классификации, требует раскрытия и дополнительных пояснений, поскольку только таким образом можно сформулировать аргументы об основаниях отнесения соответствующих идей к числу конституционно-правовых принципов регулирования отношений публичной собственности (наличных либо необходимых для более совершенного правового регулирования рассматриваемой сферы). Однако этот вопрос требует отдельного, довольно обширного исследования и является стимулом для дальнейшего анализа феномена публичной собственности в рамках конституционно-правовой науки.
Список литературы
Авакьян С. А. Конституционализм и бюрократизация публичной власти // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2014. № 1. С. 60-66.
Алексеев С. С. Право собственности. Проблемы теории. М.: Норма, 2007. 240 с. Винницкий А. В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. 732 с.
Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М.: Юристъ, 2004. 286 с.
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Ершова И. В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования: дис. ... д-ра юрид. наук. М.: МГЮА, 2001. 445 с.
Зинченко С. А. Государственная собственность в СССР: проблемы правового регулирования. Ростов-н/Д: Изд-во Ростов. ун-та, 1986. 175 с.
Корнеев С. М. Право государственной социалистической собственности в СССР. М.: Изд-во Москов. ун-та, 1964. 268 с.
Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М.: Городец, 2004. 384 с.
Мальцев Г. В. Социальная справедливость и право. М.: Мысль, 1977. 255 с. Маттеи У., Суханов Е. А. Основные положения права собственности. М.: Юристъ, 1999. 384 с. Остроумов Г. С. Соотношение права и политического сознания // Вопросы философии. 1964. № 5. С. 13-23.
Скловский К. И. Собственность в гражданском праве: учеб.-практ. пособие. М.: Дело, 2002. 512 с. Суханов Е. А. Понятие права собственности в российском законодательстве и модельном Гражданском кодексе для стран СНГ // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 1. С. 85-88.
Сырых В. М. Логические основания общей теории права: в 2 т. М.: Юстицинформ, 2000. Т. 1. 528 с.
Талапина Э. В. Управление государственной собственностью. СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2002. 455 с.
Щенникова Л. В. Вещные права в гражданском праве России. М.: Бек, 1996. 200 с.
Михаил Васильевич Бородач - кандидат юридических наук, доцент, директор Центра экспертного и правового сопровождения деятельности институтов гражданского общества «СОЦИС» (Тюмень). 625049, Российская Федерация, Тюмень, ул. Кремлевская, д. 110, корп. 3. E-mail: [email protected].
Theoretical and Practical Aspects of Systematization of the Constitutional-Law Principles of Public Property
The paper contains the author's research on applying an appropriate methodology to systemize the legal principles of regulation in the sphere of public property functioning. In the framework of the Russian legal theory it is still unclear what is the legal nature of the public property phenomenon, and consequently, which legal norms should regulate this phenomenon in a proper way. As a result, in Russia there is not yet a unified view on conceptual basics of the public property doctrine, including its legal principles. The concepts of public property grounded in the idea of its «public law» nature are analyzed and it is concluded that the approaches to systematization of the legal principles of the public property, which are represented in today's Russian legal theory, are not free from some vulnerabilities.
The author suggests to systemize the constitutional legal foundations of the public property phenomenon taking into account that one could include in this system only the ideas and legal axioms, which are universal for the group of relations in question, complete and determinate (i. e. objectively pre-determined). In doing so, the author also proposes to divide those basics into two groups of legal teleological and legal organizational principles.
Key words: public property, legal principles, constitutional principles, public interests, public property management
References
Alekseev S. S. Pravo sobstvennosti. Problemy teorii [Right to Property. Theoretical Issues], Moscow, Norma, 2007, 240 p.
Avak'yan S. A. Konstitutsionalizm i byurokratizatsiya publichnoi vlasti [Constitutionalism and the Bureaucratization of Public Authorities], Vestnik Moskovskogo universiteta, ser. 11 (Pravo), 2014, no. 1, pp. 60-66.
Ershova I. V. Pravovoi rezhim gosudarstvennogo imushchestva v khozyaistvennom oborote: teo-reticheskie osnovy iputi sovershenstvovaniya: dis.... d-rayurid. nauk [A Legal Regime of State Property in Economy: Theoretical Bases and Ways of Its Improvement: a doctor of juridical sciences thesis], Moscow, MGYuA, 2001, 445 p.
Gadzhiev G. A. Konstitutsionnye printsipy rynochnoi ekonomiki (Razvitie osnov grazhdanskogo prava v resheniyakh Konstitutsionnogo Suda Rossiiskoi Federatsii) [Constitutional Principles of Market Economy (Development of Bases of Civil Law in Decisions of the Russian Constitutional Court)], Moscow, Yurist", 2004, 286 p.
Korneev S. M. Pravo gosudarstvennoi sotsialisticheskoi sobstvennosti v SSSR [Right to State Socialistic Property in the USSR], Moscow, Izd-vo Moskov. un-ta, 1964, 268 p.
Mal'tsev G. V. Sotsial'naya spravedlivost' i pravo [Social Justice and Law], Moscow, Mysl', 1977, 255 p.
Mattei U., Sukhanov E. A. Osnovnye polozheniya prava sobstvennosti [The Main Provisions of Property Law], Moscow, Yurist", 1999, 384 p.
Mazaev V. D. Publichnaya sobstvennost' v Rossii: konstitutsionnye osnovy [Public Property in Russia: Constitutional Bases], Moscow, Gorodets, 2004, 384 p.
Ostroumov G. P. Sootnoshenie prava i politicheskogo soznaniya [Correlation between Law and Political Consciousness], Voprosy filosofii, 1964, no. 5, pp. 13-23.
Shchennikova L. V. Veshchnye prava v grazhdanskom prave Rossii [Proprietary Rights in Russian Civil Law], Moscow, Bek, 1996, 200 p.
Sklovskii K. I. Sobstvennost' v grazhdanskom prave: ucheb.-prakt. posobie [Property in Civil Law: a training manual], Moscow, Delo, 2002, 512 p.
Sukhanov E. A. Ponyatie prava sobstvennosti v rossiiskom zakonodatel'stve i model'nom Grazhdanskom kodekse dlya stran SNG [Conception of Right to Property in Russian Legislation and in the Model Civil Code for the CIS Countries], Konstitutsionnoe pravo: vostochnoevropeiskoe obozrenie, 2001, no. 1, pp. 85-88.
Syrykh V. M. Logicheskie osnovaniya obshchei teorii prava [Logic Bases of General Theory of Law], in 2 vols., Moscow, Yustitsinform, 2000, vol. 1, 528 p.
Talapina E. V. Upravlenie gosudarstvennoi sobstvennost'yu [State Property Management], Saint-Petersburg, Yurid. tsentr «Press», 2002, 455 p.
Vinnitskii A. V. Publichnaya sobstvennost' [Public Property], Moscow, Statut, 2013, 732 p.
Zinchenko S. A. Gosudarstvennaya sobstvennost' v SSSR: problemy pravovogo regulirovaniya [State Property in the USSR: Problems of Legal Regulation], Rostov-on-Don, Izd-vo Rostov. un-ta, 1986, 175 p.
Mikhail Borodach - candidate of juridical sciences, associate professor, CEO at the Center of maintenance and legal expertise for civil society institutions «SOCIS» (Tumen). 625049, Russian Federation, Tumen, Kremlevskaya str., 110, building 3. E-mail: [email protected].
Дата поступления в редакцию / Received: 01.11.2017
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 21.01.2018
