ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ПРЕДЪЯВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ИСКОВОГО ЗАЯВЛЕНИЯ О ПРИЗНАНИИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА НЕДЕЙСТВУЮЩИМ Текст научной статьи по специальности «Право»

Воронежский государственный университет

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ПРЕДЪЯВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ИСКОВОГО ЗАЯВЛЕНИЯ О ПРИЗНАНИИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА НЕДЕЙСТВУЮЩИМ

Исследованы некоторые проблемные аспекты нормативной основы, правовой теории и практики предъявления административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим.

К л ю ч е в ы е с л о в а: административное исковое заявление, нормативный правовой акт, подсудность, сроки обращения, административный истец.

THEORETICAL AND PRACTICAL ISSUES OF MAKING ADMINISTRATIVE STATEMENT OF CLAIM RECOGNITION NORMATIVE LEGAL ACT INOPERATIVE

Studied some of the problematic aspects of the regulatory framework, the legal theory and practice of filing an administrative claim for recognition of the normative legal act invalid. K e y w o r d s: administrative claim, normative legal act, regulation, jurisdiction, time limit, administrative plaintiff.

Предъявление административного искового заявления является важнейшим элементом административного судопроизводства, точкой его зарождения, начальным моментом практической реализации права на обжалование (оспаривание) нормативного правового акта или его отдельных положений. Поэтому любые неясности и неточности в толковании и понимании всех аспектов процедуры предъявления административного искового заявления не только могут порождать сложности при реализации производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, но и являются прямой угрозой как обеспечению и защите публичных прав граждан, так и их беспрепятственной реализации. Именно поэтому нормы нового для правового пространства России закона - Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации - нуждаются в детальном и тщательном осмыслении, а также установлении их соотношения с действующими нормами других правовых актов.

Первое, что требует особого внимания и детализации в свете рассматриваемой тематики, - это вопрос о круге лиц, которые могут предъявить административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим. Так, согласно положениям КАС РФ (ст. 208) обратиться с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе:

© Махина С. Н., 2016

во-первых, лица, в отношении которых применен этот акт,

во-вторых, лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При этом важно отметить несоответствие названия и последующего текстуального воспроизведения положений ст. 208 наименованию главы 21 КАС РФ. Так, наименование главы указывает на две категории актов, которые могут быть оспорены в соответствии с ее положениями:

- оспариваемые нормативные правовые акты;

- акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами.

Однако в ст. 208 речь идет именно о нормативных правовых актах, что четко отражено как в ее тексте, так и в ее названии «Предъявление административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим». В связи с этим необходимо привести положения ст. 217.1 «Рассмотрение административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», введенной Федеральным законом от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ1, в которых указывается, что:

- административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном настоящей главой, с определенными в статье особенностями;

- с административным исковым заявлением о признании акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим вправе обратиться лица, указанные в ч. 1-4 ст. 208 КАС РФ.

Следовательно, круг лиц, правомочных на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим тождествен кругу лиц, правомочных на обращение для оспаривания актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

Следующий аспект, на который важно обратить внимание, - это то, что ни в статье, раскрывающей вопросы предъявления административного искового заявления, ни в целом в главе 21 не определено, кого следует включать в категорию «лица», что позволяет толковать данный термин максимально широко и относить к этой категории всех субъектов права (и физических и юридических лиц), наделенных соответствующей правосубъектностью. Особо следует отметить, что формулировка «лица» позволяет говорить об обращении с заявлением как индивидуальных, так и коллективных субъектов, в том числе и не обладающих статусом юридического лица.

Здесь следует сделать уточнение, вытекающее из положений КАС РФ, поскольку согласно ст. 4 «Право на обращение в суд с административным исковым заявлением»:

- каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами;

- иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные и международные организации имеют право обращаться в суды за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой.

Согласно же положениям ст. 40 КАС РФ «Обращение в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц»:

- в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами, КАС РФ и другими федеральными законами, государственные органы, должностные лица, Уполномоченный

по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов;

- в случаях, предусмотренных КАС РФ и другими федеральными законами, органы, организации и граждане могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц.

При этом важно подчеркнуть, что право на обращение в суд с административным исковым заявлением возникает исключительно при наличии указанных в ч. 1 условий, т.е. - предъявить административное исковое заявление возможно только если:

- оспариваемые нормативный правовой акт или акт, содержащий разъяснения законодательства и обладающий нормативными свойствами, уже применен к лицу (лицам), что на практике должно выражаться в наличии соответствующего акта правоприменительного органа;

- оспариваемые нормативный правовой акт или акт, содержащий разъяснения законодательства и обладающий нормативными свойствами, по мнению лица (лиц), нарушили или могут нарушить их права, свободы и законные интересы.

Второе. Согласно общим требованиям Кодекса, предъявляющие административное исковое заявление лица должны иметь высшее юридическое образование, поскольку в ст. 126 «Документы, прилагаемые к административному исковому заявлению» указано, что если иное не установлено настоящим Кодексом, то к административному исковому заявлению должны среди прочего прилагаться:

- документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому настоящим Кодексом предусмотрено обязательное участие представителя;

- доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования, если административное исковое заявление подано представителем.

Следовательно, по общему правилу, гражданин, не имеющий высшего юридического образования, в производстве по административному делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими вправе вести дело только через представителя, имеющего соответствующее образование. Если гражданин - административный истец - намерен вести данное дело самостоятельно, то при подаче административного искового заявления он должен указать сведения о наличии у него

высшего юридического образования, а также приложить к заявлению копии подтверждающих это документов. В случае, когда данное требование не соблюдено, суд оставляет заявление без движения.

Однако в ч. 9 ст. 208, согласно положению ст. 126 КАС РФ («...если иное не установлено настоящим Кодексом.»), предусмотрены исключения из приведенного общего правила (о чем речь пойдет ниже, в п. 11 статьи).

Третье. Отдельного разъяснения требует понятие «нормативные правовые акты», к которым в контексте положений Кодекса административного судопроизводства следует относить нормативные правовые акты ниже уровня федерального закона, перечисленные в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, административные дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, законов субъектов Российской Федерации по основаниям их противоречия федеральным законам).

Именно те акты, которые соответствуют данным характеристикам, относятся к подведомственности судов общей юрисдикции, рассматривающих административные дела по правилам Кодекса административного судопроизводства. При этом важно определять категории неподведомственных дел, к которым следует относить:

- дела об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ;

- дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Российской Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ;

- дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по административным исковым заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда АПК РФ их рассмотрение прямо отнесено к ведению Суда по интеллектуальным правам.

Четвертое. Особое внимание следует уделить ч. 2 ст. 208, в которой конкретизируется право общественных объединений в случаях, предусмотренных КАС РФ и другими федеральными законами, обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, а также

право общественных объединений на обращение в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов этих общественных объединений в случаях, предусмотренных федеральным законодательством (ст. 40 КАС РФ).

При этом некоторой степенью сложности обладают положения о том, что общественное объединение вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части лишь при наличии следующих условий:

во-первых, в защиту прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения,

а во-вторых, только в случае, если это предусмотрено федеральным законом.

Однако членство в общественном объединении применительно к данной статье представляется категорией весьма неоднозначной, поскольку:

- согласно ст. 5 ФЗ «Об общественных объединениях»2 под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения;

- согласно ст. 6 этого закона членами общественного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения в соответствии с нормами его устава оформляется соответствующими индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправия как членов данного объединения;

- согласно этой же статье участниками общественного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, выразившие поддержку целям данного объединения и (или) его конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без обязательного оформления условий своего участия, если иное не предусмотрено уставом.

Данные положения ФЗ «Об общественных объединениях» имеют принципиальное значение для толкования ст. 208, поскольку под «членами данного общественного объединения», исходя из положений действующего федерального законодательства, следует понимать и участников общественного объединения. Например, ФЗ «О защите прав потребителей» в ст. 45 «Права общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов)» определено, что обще-

ственные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) для осуществления своих уставных целей вправе обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей)3.

Таким образом, очевидно, что положения ч. 2 ст. 208 КАС РФ в целях «непротиворечия» положениям федерального законодательства, следует толковать расширительно, включая в случае прямого указания федерального закона в право общественных объединений обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части в защиту прав, свобод и законных интересов не только всех членов данного общественного объединения, но и его участников. В связи с этим представляется необходимым внесение соответствующего изменения в ч. 2 ст. 208 КАС РФ.

Пятое. Важным является и осуществленная в ч. 3 ст. 208 дальнейшая конкретизация субъектного состава лиц, управомоченных к подаче административного искового заявления по данной категории административных дел:

во-первых, обобщенно указанных в ч. 1 лиц, которые вправе обратиться с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части;

а во-вторых, актов, которые могут быть предметом их административного искового заявления.

В частности, указано, что о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, недействующим полностью или в части, с административным исковым заявлением в суд могут обратиться:

- прокурор в пределах своей компетенции,

- Президент Российской Федерации,

- Правительство Российской Федерации,

- законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации,

- высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации),

- орган местного самоуправления,

- глава муниципального образования.

При этом названы условия права на обращение в суд по данной категории административных дел: названные лица должны полагать, что принятый нормативный правовой акт:

- не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу,

- нарушает их компетенцию,

- нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

Перечень публичных должностных лиц и органов, обладающих специфическим не только административно-правовым, но и конституционно-правовым статусами, является исчерпывающим.

Следует отметить, что названные субъекты, не являясь многочисленной и «стабильно обращающейся» группой лиц, тем не менее используют свое право на оспаривание, что подтверждается судебной практикой. Например:

Губернатором Нижегородской области было оспорено решение городской Думы г. Нижнего Новгорода от 3 ноября 2010 г. № 57 «О контракте с лицом, назначаемым на должность главы администрации города Нижнего Новгорода» в части п. 10.3 Контракта с лицом, назначаемым на должность главы администрации г. Нижнего Новгорода4;

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими приведенных норм в той мере, в которой они возлагают на собственников земельных участков обязанности по согласованию с администрацией г. Перми сноса зеленых насаждений, расположенных на принадлежащих им земельных участках, выплате восстановительной стоимости снесенных зеленых насаждений или выполнению компенсационных посадок. В обоснование требований прокурор ссылался на то, что оспариваемые положения Порядка противоречат Земельному кодексу Российской Федерации и Гражданскому кодексу Российской Федерации, согласно которым собственники земельных участков по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им права на земельные участки и находящиеся на них насаждения. Решением Пермского краевого суда от 24 декабря 2015 г. заявленные требования удовлетворены. На данное решение суда были поданы апелляционные жалобы Пермской городской Думой и главой администрации г. Перми, в которых ставился вопрос об отмене решения суда ввиду неправильного применения норм материального права5.

Однако следует оговориться относительно такого лица, как прокурор, который весьма часто является участником данного производства, что обусловлено положениями федерального законодательства, определяющего полномочия и обязанности прокурора. В частности, в соответствии:

- с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом «О прокуратуре

Российской Федерации» (например, ч. 3 ст. 1), он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ;

- с положениями п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23 и 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор, в частности, имеет право на обращение с административным исковым заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства РФ), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами6.

Шестое. Важно учитывать и то, что в ч. 4 ст. 208 КАС РФ определяется право обращаться в суд с административным исковым заявлением по рассматриваемой категории административных дел:

- Центральной избирательной комиссии Российской Федерации,

- избирательной комиссии субъекта Российской Федерации,

- избирательной комиссии муниципального образования.

Основное условие такого обращения - связанность предмета административного искового заявления с избирательными правами граждан. В частности, перечисленные субъекты могут обращаться в суд только:

1) с заявлением о признании нормативного правового акта по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации недействующим полностью или в части;

2) если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт:

- не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу,

- нарушает избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации,

- нарушает компетенцию избирательной комиссии.

Согласно ст. 20 «Система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума» Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»7 предусмотрена следующая система комиссий:

- Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

- избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;

- избирательные комиссии муниципальных образований;

- окружные избирательные комиссии;

- территориальные (районные, городские и другие) комиссии;

- участковые комиссии.

Однако в ст. 208 КАС РФ названы только три из них: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, избирательная комиссия муниципального образования. Следовательно, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) комиссии и участковые комиссии правом обращения в суд по данным административным делам не обладают.

Седьмое. При подаче административного искового заявления должны быть решены вопросы подведомственности и подсудности, что отражено в ч. 5 ст. 208 КАС РФ. В частности, установлено, что административные исковые заявления о признании нормативных правовых актов недействующими в порядке, предусмотренном КАС РФ, не подлежат рассмотрению в суде, если проверка конституционности этих правовых актов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами отнесена к компетенции конституционных (уставных) судов РФ и ее субъектов:

- Конституционного Суда Российской Федерации,

- конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»8 в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации:

1) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

- федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

- конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти

Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2) разрешает споры о компетенции:

3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле;

4) по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле;

и др.

Особым фактором, разграничивающим подсудность, является то, что Конституционный Суд Российской Федерации:

- решает исключительно вопросы права;

- при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Аналогичным образом (посредством прямого перечисления) решается вопрос и о компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Например, согласно ст. 3 Закона Санкт-Петербурга «Об уставном суде Санкт-Петербурга»9 на основании Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и Устава Санкт-Петербурга Уставный суд:

а) рассматривает дела о соответствии законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга, Уставу Санкт-Петербурга;

б) осуществляет официальное толкование Устава Санкт-Петербурга.

Однако вызывает определенные сложности вопрос о рассмотрении дел о правомерности некоторых категорий нормативных правовых актов (законов субъектов РФ) в том случае, если в субъекте РФ отсутствует (не создан) соответствующий конституционный или уставный суд. Представляется, что в данном случае, несмотря на некоторую «архаичность», поскольку рассматривается подсудность в рамках ГПК, всё же следует руководствоваться постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 (с изм. и доп.) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или

в части»10, в котором определены следующие основополагающие моменты:

- при наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку рассмотрение этих дел отнесено ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации;

- если в субъекте Российской Федерации такой суд не создан (т.е. отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации), то в целях реализации гарантированного ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации передано Конституционному Суду Российской Федерации заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 7 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Восьмое. Принципиально важен вопрос о сроках обращения в суд, что развивается в норме о том, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта (ч. 6 ст. 208 КАС РФ).

Данное положение необходимо рассматривать в тесной взаимосвязи со следующими положениями КАС РФ:

- в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если

оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца;

- согласно ч. 11 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Именно на сочетании данных положений строится судебная практика.

В своем определении от 21 октября 2015 г. № ВКАПИ15-64 «О признании недействующим распоряжения об организации производства по материалам о дисциплинарных проступках, совершенных военнослужащими органов федеральной службы безопасности и гражданами, призванными на военные сборы» Верховный Суд РФ указал, что:

- в силу ч. 6 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта;

- судом установлено, что на момент рассмотрения заявленного требования о признании недействующим Распоряжения его действие прекращено, основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей оно не является и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не может.

Поэтому производство по делу было прекра-щено11.

Девятое. При предъявлении административного искового заявления необходимо учитывать исключение из приведенного правила, установленное в ч. 7 ст. 208, где установлено, что административное исковое заявление о признании закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования недействующим (несмотря на бессрочность юридической силы такого акта) может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия соответствующего нормативного правового акта.

Десятое. Следует учитывать еще один особый аспект - несмотря на то что ст. 131 Кодекса административного судопроизводства РФ, определяя правила подачи и условия принятия встречного

административного искового заявления, не содержит исключений для производств по различным административным делам, в ч. 8 ст. 208 такое исключение предусмотрено, поскольку установлено, что по делам об оспаривании нормативных правовых актов судом не могут быть приняты встречные административные исковые требования.

Данное требование для рассматриваемого производства вполне логично, поскольку орган или лицо, издавшие оспариваемые нормативные правовые акты или акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, в силу правовой природы этих неперсонифицированных актов в принципе не могут иметь по отношению к административному истцу встречных требований. Следовательно, цели подачи и разрешения встречных административных исковых требований (более быстрое и правильное разрешение спора, возникшего из административных и иных публичных правоотношений; зачет первоначального требования и др.) не могут быть достигнуты, поскольку:

1) между встречным и первоначальным административными исковыми заявлениями по делам об оспаривании нормативных актов не может быть взаимосвязи;

2) встречное административное исковое заявление абсолютно исключает полностью или в части удовлетворение первоначального административного искового заявления;

3) встречное требование не может способствовать зачету первоначального требования.

Одиннадцатое. Важно указать и тот факт, что ч. 9 ст. 208 содержит исключения из общего правила, установленного ст. 126 КАС РФ «Документы, прилагаемые к административному исковому заявлению», о том, что если иное не установлено КАС РФ, то к административному исковому заявлению должны среди прочего прилагаться:

- документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому КАС РФ предусмотрено обязательное участие представителя;

- доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования, если административное исковое заявление подано представителем.

Исключения сформулированы посредством исчерпывающего перечня судебных органов, при ведении административного дела об оспаривании нормативных правовых актов, в которых необходимо ведение административного дела

только лицами (административными истцами и/или их представителями), отвечающими требованиям, предусмотренным ст. 55 КАС РФ, в частности - имеющими высшее юридическое образование.

Исчерпывающий перечень судебных органов включает высшие суды субъектов РФ и самой РФ:

- Верховный Суд республики,

- краевой суд,

- областной суд,

- суд города федерального значения,

- суд автономной области,

- суд автономного округа,

- Верховный Суд Российской Федерации.

В названных судах гражданин, не имеющий высшего юридического образования, в производстве по административному делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими вправе вести дело только через представителя, имеющего соответствующее образование. Если гражданин - административный истец - намерен вести данное дело самостоятельно, то при подаче административного искового заявления он должен указать сведения о наличии у него высшего юридического образования, а

также приложить к заявлению копии подтверждающих это документов.

В случае, когда данное требование не соблюдено, суд оставляет заявление без движения. Однако важно учитывать, что отсутствие высшего юридического образования у административного истца в том случае, если такое образование есть у его представителя, основанием для оставления заявления без движения являться не может.

Так, в апелляционном определении Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 18 января 2016 г. по делу № 33а-201/2016 было установлено, что определением суда оставлено без движения административное исковое заявление по делу о признании незаконными действий судебного пристава-исполнителя в связи с тем, что заявителем не был представлен документ, подтверждающий наличие у него высшего юридического образования. В своем решении Верховный Суд республики указал, что определение отменено, так как документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования, прилагается, если административное исковое заявление подано представителем, имеющим такое образование12.

1 О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов : федер. закон от 15 февраля 2016 г. n 18-ФЗ. URL: http:// base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base =LAW&n=193973&fld = 134&dst=10

2 Об общественных объединениях : федер. закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (в ред. от 31.01.2016). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_6 693/213e5e3dfa2e402b2a9002a50313d21

3 О защите прав потребителей : закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 (в ред. от 13.07.2015). URL: http://www.consultant.ru/document/Cons_doc_ LAW_305/

4 О признании недействующим пункта 10.3 Контракта с лицом, назначаемым на должность главы администрации города Нижнего Новгорода, утв. решением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 3 ноября 2010 г. № 57 : решение Нижегородского областного суда от 9 февраля 2016 г. по делу № 3а-122/16. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc&base = S0J&n=1487353&dst=0& div=AR

5 Об оставлении без изменения решения Пермского краевого суда от 24 января 2015 г., которым заявление о признании частично недействующими пунктов 1.2, 1.4 Порядка сноса и выполнения компенсационных посадок зеленых насаждений на территории г. Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 26 августа 2014 г. № 155, удовлетворено : апелляционное определение Верхов-

ного Суда РФ от 6 апреля 2016 г. № 44-АПГ16-7. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=do

6 О прокуратуре Российской Федерации : федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 28.11.2015). URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc&base=LAW&n=189623&fld = 134& dst=

7 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 05.04.2016). URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_37119/8f8aab26ecdfdb0716 1aebe2f7be6ec

8 О Конституционном Суде Российской Федерации : федер. конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 14.12.2015). URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_4172/97abe6 fd8de21b3e15e5f784b30144f

9 Об Уставном суде Санкт-Петербурга : закон Санкт-Петербурга от 5 июня 2000 г. № 241-21 (с изм. на 23.04.2014). URL: https://gov.spb.ru/law?d&nd = 8340395&nh=5

10 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 (с изм. и доп.). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_73167/

11 О признании недействующим распоряжения об организации производства по материалам о дисциплинарных проступках, совершенных военнослужащими органов федеральной службы безопасности и

гражданами, призванными на военные сборы : определение Верховного Суда РФ от 21 октября 2015 г. № ВКАПИ15-64. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req= doc&base=ARB&n=444451

12 Определением оставлено без движения административное исковое заявление по делу о признании незаконными действий судебного пристава-исполни-

Воронежский государственный университет Махина С. Н., доктор юридических наук, профессор кафедры административного и муниципального права е-mail: svetlanajnahina@mail.ru тел.: 8(473)255-07-19

теля в связи с тем, что заявителем не был представлен документ, подтверждающий наличие у него высшего юридического образования : апелляционное определение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 18 января 2016 г. по делу № 33а-201/2016. URL: http:// base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base =SOJ&n=1452037&dst

Voronezh State University

Makhina S. N., Doctor of Legal Sciences, Professor of the Administrative and Municipal Law Department e-mail: svetlana_mahina@mail.ru tel.: 8 (473) 255-07-19