CC BY
88
В.Н. КАЗАРИН
зав. кафедрой теории и истории государства и права Юридического института Иркутского государственного университета,
доктор исторических наук,профессор
теоретические и практические аспекты административных и территориальных преобразований в восточной сибири в 20-30-е годы хх века
Вопрос о дальнейшей судьбе российской государственности относится к числу постоянно обсуждаемых во властных структурах и средствах массовой информации. При всей палитре подходов к этой проблеме ее обсуждение часто и вполне логично сводится к вопросу об изменениях нынешнего административно-территориального и национально-территориального деления Российской Федерации. Корнями данный вопрос уходит не только в «парад суверенитетов» рубежа 80—90-х гг. ХХ в., проходивший по причине явной слабости союзной власти и ее откровенной неспособности решить эту проблему, но гораздо глубже — в истоки самого государственного строительства Союза ССР, а еще ранее — РСФСР. Но и в тот период решались проблемы, возникшие не только в ходе событий 1917 г. и Гражданской войны в бывшей Российской империи, но еще раньше. Их причины — в системном кризисе российской имперской государственности, обнажившемся и нараставшем с начала минувшего века.
К февралю 1917 г. Российская империя состояла из 78 губерний и 19 областей. На основании общих положений управлялось только 49 губерний, а остальные — по специальным положениям. К числу последних относилось десять польских, восемь финляндских, семь кавказских и четыре сибирских губернии. Если численность населения губерний была относительно одинаковой (примерно от 1,5 до 2 млн человек), то размеры территорий весьма существенно различались. Азиатские губернии империи в несколько раз превышали по площади европейские, что во многом затрудняло управление ими.
Кризисное состояние государства, обостренное тяготами Первой мировой войны, падение управляемости Российской империей поставили вопрос о необходимости территориального переустройства. Временное прави-
тельство, не имея четко продуманного плана, выделило из Томской губернии Алтайскую, а территории Астраханской губернии, населенные преимущественно калмыками и киргизами, преобразовало в отдельные области, приравняв их к губернским единицам1.
После Октябрьской революции 1917 г. начался стихийный передел землеустройства, приведший на практике к образованию новых волостей и сельских обществ. Созданные в городах Советы рабочих депутатов также нередко инициировали вопрос о новом административно-территориальном делении контролируемых ими территорий.
Еще в дооктябрьских работах лидеров большевиков выражалось несогласие с имперским делением России, поэтому сомнений в административно-территориальном переустройстве государства после их прихода к власти не было. Необходимо было только урегулировать этот набиравший силу процесс. Совет Народных Комиссаров РСФСР принял специальные постановления «О порядке изменения границ губернских, уездных и проч.» (январь 1918 г.) и «О порядке разрешения вопросов об изменении границ губерний, уездов и волостей» (июль 1919 г.). Сравнение этих постановлений позволяет сделать вывод о постепенном укреплении центральной власти и возрастании ее роли в вопросах административно-территориального переустройства. Первое постановление предоставляло право решения вопроса об изменении границ волостей исполнительным комитетам соответствующих волостей и волостным съездам Советов. Губернский исполнительный комитет рассматривал вопросы только тогда, когда не достигалось полного согласия между волостными исполкомами. Второй же декрет решение вопроса об изменении границ губерний, уездов и волостей относил только к компетенции Народного комиссариата внутренних дел
© В.Н. Казарин, 2005
по представлению губернских исполкомов и только при наличии к тому достаточных оснований. Таким образом, процесс образования новых единиц был упорядочен, однако общая тенденция к их увеличению не изменилась. К концу 1920—началу 1921 г. число губерний в стране увеличилось на 29, уездов на 134 и волостей на 4442 по сравнению с числом одноименных единиц до революции2.
В марте 1921 г. на 2-й сессии ВЦИК был заслушан доклад председателя административной комиссии М.Ф. Владимирского «Основные положения установления границ административно-хозяйственных районов». Указав, что «новое районирование должно быть приспособлено к условиям переходного периода в соответствии с наметившимися хозяйственными районами», М.Ф. Владимирский определил основные критерии будущего районирования, в числе которых называлось сосредоточение промышленности, тяготение населения к промышленно-распределительным пунктам, направление и характер путей сообщения, численность населения. И наконец, на последнем месте был указан национальный состав населения3. ВЦИК согласился с таким подходом и утвердил принятые административной комиссией положения об установлении границ административно-хозяйственных районов.
Крупный авторитет того периода в области районирования И.Г. Александров, особо подчеркивая, что «районы должны представлять комбинированную систему хозяйств, построенную на принципе их максимальной общей работоспособности, т.е. на принципе энергетическом», в то же время отмечал: «По отношению к национальным автономиям предполагается ни в коем случае не умалять предоставленных им прав». Ученый выражал твердую уверенность в том, что национальные распри прошлого, причины которых коренились в экономике, при правильном экономическом районировании будут изжиты с «чрезвычайной быстротой»4.
В другой своей работе И.Г. Александров также подчеркивал, что основным положением при районировании является принцип ненарушения интересов автономий; всякое изменение границ должно быть по желанию соответствующей автономии. При этом ученый прекрасно понимал, что правильно разрешить национальный вопрос очень трудно, поэтому он предложил руководствоваться следующими принципами:
1. Границы автономий не нарушаются, а крупные автономии должны образовывать области внутри своего состава.
2. Конституции автономий не нарушаются.
3. Объединение деятельности и уточнение границ должно производиться на основании добровольных соглашений и утверждаться высшими органами Союза ССР.
Сам И.Г. Александров оговаривал, что многие могут признать такую базу «шаткой и создающей основу для разъединения», но соглашения и правильная хозяйственная связь могут быть скорее достигнуты «при внимательном отношении к интересам автономий»5.
Более оптимистичен в интерпретации произошедших изменений и в прогнозах был К.Д. Егоров. В 1929 г. он утверждал, что в строительстве Советского государства национальное размежевание и экономическое районирование не могут быть одно другому противопоставлены и что на практике получается согласованное, одно другое дополняющее решение. Однако приводимые им доводы не вполне соответствовали столь однозначному выводу. К.Д. Егоров, например, отмечал, что автономные области независимы от краевых органов в сферах организационной и административной, народного образования, здравоохранения, социального обеспечения, юстиции, земельного управления, местного хозяйства, местного бюджета и архивного дела. В сфере бюджета автономные республики были независимы, исполнительные комитеты автономных областей имели право приостанавливать соответствующие действия краевого исполкома, а автономии имели право выхода из края6. Экономическое районирование, по мнению его разработчиков, должно было решить основную задачу: поднять экономический и культурный уровень национальных автономий к уровню бывших русских губерний.
Посмотрим, как соотносились и каким образом решались теоретические вопросы территориально-административного и национального устройства в Восточной Сибири.
Еще в годы Гражданской войны на Урале и в Сибири были созданы областные территориальные центры полувоенного типа. После крушения режима Колчака бывшая Сибирская область управлялась Сибирским ревкомом, выполнявшим функции областного центра.
События 1917-1920 гг. привели и к изменениям территории Иркутской губернии.
В 1920 г. Тайшетская и Алзамайская волости бывшего Нижнеудинского уезда отошли к Енисейской губернии. На севере в 1923 г. Иркутская губерния потеряла Мухтуйскую, Нюйскую, Сунтаро-Олекминскую волости и часть Витимской волости Киренского уезда, переданные Якутской автономной области. На юге же к Иркутской губернии в 1920 г. была присоединена часть бывшей Забайкальской области — от западной ее границы до реки Селенги. Однако позднее из этой территории Иркутской губернии выделилась Бурят-Монгольская автономная область в виде трех отдельных участков, из которых только один, образовавшийся из Тункинского края и юго-западной части Забайкальской области, являлся пограничным отрезком, не нарушавшим целостности Иркутской губернии. А два других сильно вклинивались в пределы губернии, создавая неудобную в административном отношении и для губернии, и для области че-респолосицу7. К тому же процесс выделения самостоятельной Бурят-Монгольской автономной области в силу исторически сложившейся чересполосицы русского и бурятского населения актуализировал проблему территориально-административного размежевания.
Вопрос этот тесно увязывался с другими, а именно с экономическим районированием и национально-государственным строительством. Общие подходы к экономическому районированию России были представлены в докладе Госплана на 3-й сессии ВЦИК Советов в 1922 г. Доклад следует признать продуманным серьезным документом. Особенно сильной является методологическая часть, предусматривающая выделение районов с учетом естественных ресурсов, плотности и распределения населения, существующих промышленных и технических ценностей, транспортных условий и сложившихся хозяйственных центров. Предполагалось выделение 12 экономических областей в Европейской России и 9 в азиатской ее части. В Восточной Сибири предполагалось создать Енисейскую и Ленско-Ангарскую области. При этом предусматривалось, что «границы автономных республик и областей при вхождении в экономическую область не нарушаются», «политические права и компетенция национальных объединений, предусмотренные декретами о них, не подлежат сомнению»8.
При всей экономической целесообразности создания единого Лено-Байкальского края
(области) наличие на территории Восточной Сибири автономной области вносило объективные сложности в осуществление данного проекта. Среди автономных областей и трудовых коммун РСФСР Бурят-Монгольская автономная область по площади уступала только Коми (Зырянской) автономной области, но была больше таких автономных республик (а не областей), как Татарская, Крымская, Дагестанская и Горская. По количеству населения же Бурят-Монгольская автономная область РСФСР уступала Чувашской, Марийской автономным областям, трудовой коммуне Немцев Поволжья и Карельской трудовой коммуне. Но при этом вопрос о нерушимости границ автономных республик и областей при вхождении их в более крупные экономические области не подвергался сомнению9.
Исходя из вполне разумных доводов предполагалось, что образование Лено-Бай-кальского края (области) не только будет способствовать экономическому развитию созданного территориально-хозяйственного региона, но и разрешит национальный вопрос. Последнее, однако, было наиболее сложным. Оживление национального движения бурятской интеллигенции стало возможным благодаря первому в начале ХХ в. системному кризису Российской империи (Русско-японская война и революция 1905-1907 гг.). В августе 1905 г. проходил съезд иркутских бурят, где по вопросу о том, быть или не быть единому с русскими уездному земству, большинство сказало «нет».
Второй системный кризис российского государства — в 1917 г. — способствовал появлению новых проектов. Апрельский съезд 1917 г. представителей иркутских бурят принял резолюцию о поддержке автономии иркутских и забайкальских бурят. Прошедший несколькими днями позднее съезд иркутских и забайкальских бурят в Чите принял резолюцию о создании единой национальной автономии бурят Иркутской и Забайкальской губерний.
В период «белой Сибири» на съезде в Чите (март 1919 г.) было принято решение об образовании Монгольского государства в составе Внутренней и Внешней Монголии, Барги и бурят, проживавших в России. Предполагалось выселение из Забайкалья всех русских, а взамен переселение бурят из Иркутской губернии в «Великую Монголию». Это известие с тревогой было встречено колчаковским правительством и его союзниками10.
После восстановления советской власти в Восточной Сибири появились новые проекты решения национального вопроса. Политбюро ЦК РКП(б) в октябре 1920 г. приняло постановление о необходимости автономии для калмыков и бурят-монголов в соответствующих условиям формах. Однако Сиббюро ЦК, учитывая чересполосицу русского и бурятского населения Иркутской губернии и Забайкалья, неокрепшее положение Дальневосточной республики, возможность политических колебаний, при которых предполагаемая бурятская республика может выйти из-под влияния РСФСР, и сильное националистическое влияние, сочло ее образование преждевременным.
После крушения режима Колчака и восстановления советской власти Иркутский губ-ком партии большевиков уже в начале марта 1920 г. рассмотрел вопрос «Об аймаках». Бурятской секции губкома было предложено под ее ответственность «конструировать управление аймаками». При этом было признано обязательным, чтобы в аймачные и хошунные ревкомы входили исключительно коммунисты11. Именно в этом коротком постановлении, принятом в городе, в котором только что поменялась власть, отражается принципиальное видение решения далеко не новой проблемы. Национальная проблема должна была быть решена на классовой почве с учетом социально-политического и идейного единства формируемого государственного аппарата. Иначе говоря, если в органах власти будут коммунисты, то они договорятся между собой хотя бы в силу жесткой партийной дисциплины.
Однако прямых директив народного комиссариата национальностей РСФСР относительно «общей линии РКП(б)» в местностях, заселенных восточными народами, в Иркутск не поступало. Поэтому президиум Иркутского губкома в феврале 1921 г., не принимая на себя всю ответственность за решение данного вопроса, признал необходимым предварительно обсудить его в Сиббюро. Для себя же в качестве первоочередной им была определена задача «доведения до максимума» коммунистической пропаганды среди бурятского населения. С этой целью предполагалось послать партработников в Забайкальскую область. Губком же должен был немедленно приступить к собиранию и обработке материалов для решения вопроса о «конкретно мыслимых формах проведения автономии
бурято-монгол как в условиях буфера, так и в условиях Иркутской губернии»12.
В апреле 1921 г. президиум Иркутского губернского комитета РКП(б) специально обсуждал вопрос «О бурятской автономии». Губком, и это важно отметить, констатировал начавшееся среди бурят национально-автономное движение. Оно, заметим, оживилось уже при советской власти. Губком признал необходимым создание временного Бурятского ЦК (БурЦК) в составе Ербанова, Ринчино, Джамса-ранова. Председателем назначили М.Н. Ерба-нова. Коммунистов временного БурЦК обязали «в спешном порядке разработать вопрос об организационно-административных формах Бурятской республики Иркутской губернии и советского Прибайкалья». А тремя днями позднее, 25 апреля 1921 г., президиум Иркутского губернского комитета РКП(б) поручил временному Бурятскому ЦК созвать съезд бурят Иркутской губернии и советского Прибайкалья, на котором одним из вопросов рассмотреть выделение бурят в автономную область с определением конструкции органов власти и установлением границ13.
Позднее, в январе 1922 г., ВЦИК Советов РСФСР юридически оформил образование Бурятской автономной республики в составе РСФСР. В Дальневосточной республике также была образована Бурят-Монгольская автономная область, во главе которой оказались представители буржуазно-нойонской верхушки. БМ АО ДВР представляла экстерриториальную единицу, не имея целостной территории14. Однако это решение в Иркутске не получило единодушной поддержки. Так, видный деятель революционного движения в Сибири, заместитель председателя Сибирского ревкома, член реввоенсовета знаменитой 5-й армии Борис Захарович Шумяцкий15 в декабре 1921 г. на заседании Иркутского губкома РКП(б) остался при особом мнении в вопросе выделения автономной бурятской области. На двух заседаниях губкома, обсуждавших этот вопрос, Шумяцкий отстаивал мысль, что Бурятский обком должен являться агитационно-пропагандистской организацией, а не органом самоуправления автономной бурятской области. Губком же принял компромиссное решение: официальное размежевание прекратить, но подготовительные работы в этом направлении не приостанавливать впредь до получения декрета из центра о выделении границ16. Архивные данные красноречиво
подтверждают, что вопросы административного и национального деления (размежевания) решались в этот период не на местах, а в центре. Мнение отдельных, даже влиятельных местных руководителей мало что значило при принципиальном решении вопроса.
После выполнения ДВР предназначенных ей функций, в связи с решением о включении ДВР в состав РСФСР, возник вопрос об объединении двух бурятских автономных областей. Председатель Дальревкома П.А. Кобозев просил Народный комиссариат по делам национальностей не спешить с объединением, поскольку оно «имеет целью захватить Байкал, что недопустимо, так как бурят-монголы расселены чрезвычайно пестро среди русского населения, а определение границ Бурят-Монгольской области невозможно». Получилось бы, аргументировал далее П.А. Кобозев, что на 300 тыс. бурят приходится 600 тыс. русского населения, что нарушило бы основные принципы национальной автономии17.
Но проект Наркомнаца и Бурятского обкома РКП(б) предполагал организацию Бурятской республики по территориальному принципу, т.е. с включением в ее состав чересполосного русского населения. Примечательно, что в апреле 1923 г. президиум Иркутского губкома РКП(б) специально рассматривал вопрос о присоединении Селенгинского уезда к Бурятской автономной области в связи с объединением двух Бурят-Монгольских областей и для создания цельности территории области. Губком признал передачу Селен-гинского уезда к Бурят-Монгольской области возможным только для «округления границы области и уничтожения чересполосицы при условии оставления за Иркутской губернией бурятских аймаков, расположенных на территории губернии»18. В мае 1923 г. президиум ВЦИК юридически оформил образование Бурят-Монгольской АССР на этих принципах. Таким образом, процесс образования БМ АССР был сложным и длительным.
Это во многом объясняет отношение руководства БМ АССР и интеллигенции Бурятии к идее Лено-Байкальской области (края). Из изложенного ранее следует, что на протяжении 20 лет было представлено несколько проектов о способе организации и форме национального устройства бурят-монголов. К тому же события революции 1917 г., начиная с февраля, а не с октября, что важно для понимания проблемы, и Гражданской войны
внесли реальные изменения в прежнее административно-территориальное устройство Восточной Сибири. Поэтому новые предложения о каких-либо изменениях, связанных с созданием Лено-Байкальской области, не встретили прямого встречного движения.
Председатель секции по районированию при Госплане Бурят-Монгольской автономной республики Н.Н. Козьмин в 1924 г. высказал категорическое несогласие с планом вхождения Бурят-Монгольской АССР в состав Лено-Байкальской области. По его мнению, с этим нельзя было согласиться «ни с точки зрения национально-политической, ни с точки зрения административной целесообразности». Саму схему областного районирования Восточной Сибири он признал не имеющей под собой оснований и случайной, а проектируемую Лено-Байкальскую область — не имеющей ни хозяйственного, ни географического базиса.
Н.Н. Козьмин выдвинул 12 положений против вхождения Бурят-Монголии в состав Лено-Байкальской области. Основные из них сводились к следующим. Вхождение Бурят-Монгольской республики в состав Лено-Бай-кальской области находилось в противоречии с ее положением как автономно-национального образования. Область составлялась из заведомо дефицитных частей, из которых, по утверждению Козьмина, только Бурят-Монгольская республика могла рассчитывать в ближайшем будущем обеспечить себя основными продовольственными запасами. Поскольку Козьмин считал Иркутскую губернию тяготеющей к объединению с Енисейской губернией, а восточное Забайкалье составляющим единое целое с Дальним Востоком, то Лено-Байкальская область была бы «лоскутной областью». Бурят-Монголия обладала достаточной территорией и кадрами для того, чтобы быть самостоятельной областью, а ее хозяйство должно было строиться на основе связанности с Монголией. Поэтому, заключал Н.Н. Козьмин, необходимо было очень осторожно подходить к постановке вопроса о Лено-Байкальской области. Иначе, предупреждал Козьмин, «можно попасть в безнадежный тупик»19.
На самом деле вопрос о создании Лено-Байкальского края был проработан достаточно тщательно. В частности, была издана специальная брошюра И.Н. Коркина, посвященная бюджету края. Привлекая громадное количество источников, в том числе материалы к
бюджетам на 1924/25 г. по Иркутской и Забайкальской губерниям, Бурят-Монгольской республике, сводные материалы по бюджетам губерний Сибири, учетно-статистический материал Главного финансового управления РСФСР по Иркутской губернии, материалы Сибплана по построению бюджета Западно-Сибирской области и др., он поставил задачей дать примерное распределение доходов и расходов проектируемого края. По расчетам И.Н. Коркина, совокупный доход проектируемого края состоял бы из доходов составлявших его частей следующим образом: Иркутская губерния — 46%, Забайкальская губерния — 25%, Бурят-Монгольская республика — 19%, Канский уезд — 10%. Сопоставим это с общей суммой предполагаемых расходов: Иркутская губерния — 41%, Забайкальская губерния — 24%, Бурят-Монгольская республика — 27%, Канский уезд — 8%20. Таким образом, Иркутская губерния могла стать основным донором, поскольку доходы ее превышали расходы на 5%, а у Забайкальской губернии всего лишь на 1%. Перераспределение доходов явно предусматривалось в пользу Бурят-Монгольской республики: доходы — 19%, расходы — 27%. При этом территория, занимаемая Бурят-Монго-лией, составляла 384 570 км2 с населением 450 675 человек, а на территории Иркутской губернии площадью 843 175 км2 проживало 660 353 человека21.
Крупный ученый-экономист, профессор Иркутского университета К.Н. Миротворцев, в отличие от Н.Н. Козьмина, поддержал проект Госплана о разделении СССР на области-районы, призванные заменить существующие губернии и другие административные единицы. К.Н. Миротворцев полагал, что намеченная Госпланом Лено-Байкальская область с некоторыми незначительными исправлениями границ может сложиться в «достаточно жизнеспособную административно-хозяйственную единицу». Отвечая на возражения о том, что Бурят-Монгольская республика должна остаться самостоятельным целым, Миротворцев напомнил, что организация смешанных областей из автономных республик и русских областей, входящих в РСФСР, была предусмотрена Госпланом в очень многих случаях, и Лено-Бай-кальская область не составляла исключения. Если Госплан предполагал объединение всех республик и автономных областей Кавказа в одну крупную область, если планировалось
вхождение Татарской республики в СреднеВолжскую область, то было возможным и включение Бурят-Монгольской республики в Лено-Байкальскую область.
К тому же К.Н. Миротворцев считал, что организация Бурят-Монгольской республики как самостоятельной единицы областного значения затруднялась невозможностью объединения ее разорванных четырех частей в целостную замкнутую территорию, так как для этого пришлось бы включить в БМР целый ряд территорий, населенных русскими. А такое соединение, по мысли ученого, противоречило бы самой идее создания автономных областей и препятствовало бы решению культурно-национальных задач. В то же время, считая вполне возможным и целесообразным создание Лено-Байкальской области и опровергая доводы Н.Н. Козьмина по этому вопросу, К.Н. Миротворцев понимал, что наиболее трудным будет вопрос об объединении с Бурят-Монгольской республикой. Но решение этого вопроса, как отмечал сам ученый, не являлось задачей настоящей статьи22.
Не вдаваясь в подробности разгоревшейся дискуссии по этому вопросу, что уже было предметом анализа автора в специальной ста-тье23, отмечу лишь, что доводы Н.Н. Козьми-на также опровергались иркутским ученым-юристом Б.Д. Сперанским. Последовательно разбирая положения Козьмина, Сперанский заметил, что они не выдерживают критики. Но Сперанский признавал, что национальный момент сильно осложняет краевое строительство и вынуждает к некоторой громоздкости самого аппарата. Сперанский считал вполне целесообразным создание при президиуме крайисполкома особого Бурятского отдела, функционально связанного с Отделом национальностей при ВЦИК Советов. Что касалось окружного органа власти, то он мог включать в себя следующие отделы: административный, земельный, местного хозяйства, финансовый, народного образования, здравоохранения, социального обеспечения24. В целом же выводы ученого-юриста по вопросу о целесообразности создания Лено-Байкальского края совпадали с выводами ученого-экономиста К.Н. Миротворцева.
Однако при районировании Восточной Сибири было осуществлено другое административно-территориальное и национальное деление. Лено-Байкальская область в том виде, в каком она намечалась Госпланом еще в 1921 г., не
была создана. В 1925 г. был образован Сибирский край с центром в Новониколаевске (Новосибирске) в составе Новониколаевской, Омской, Томской, Иркутской губерний и Ой-ратской автономной области. Проектом экономического районирования Госплана СССР территория Сибири подразделялась на пять областей: Западно-Сибирскую с центром в Омске, Енисейскую с центром в Красноярске, Якутскую с центром в Якутске, Лено-Байкаль-скую с центром в Иркутске и Кузнецко-Алтай-скую с центром в Новосибирске. При этом необходимо подчеркнуть, что Иркутская область в течение года входила в состав Сибирского края лишь условно. Почему? Потому что ожидали принятия решения о создании Лено-Бай-кальской области, однако вопрос о ее создании в составе Иркутской и Забайкальской губерний и Бурят-Монгольской республики по-прежнему был поставлен перед правительственными органами. Однако по истечении года вопрос об образовании Лено-Байкальской области был снят25. Иркутскую губернию расформировали и в виде трех округов присоединили, уже не условно, к Сибирскому краю.
К моменту расформирования территория Иркутской губернии была равна 843 тыс. км2, на ней проживало 690 тыс. жителей. Иркутский округ был образован постановлением ВЦИК РСФСР от 25 мая 1926 г. с подчинением Сибирскому краю. Деление на округа вряд ли было удачным. Иркутский округ по площади занимал более трети территории бывшей Иркутской губернии (308 тыс. км2), но по населению составлял около 64% всего населения бывшей губернии (443 тыс. жителей). Здесь была сосредоточена почти вся промышленность губернии. Согласно переписи 1926 г., в городах Иркутского округа проживало 34,4% населения. Тулунс-кий округ, в который входила небольшая часть территории нынешнего Красноярского края, существовал до 1929 г., после чего влился в состав Иркутского округа. Также был создан на севере Киренский округ в составе четырех небольших районов26. Тулунский и Киренский округа являлись слабозаселенными территориями сельскохозяйственного профиля. Таким образом, вместо создания крупной, экономически обоснованной Лено-Байкальской области Иркутская губерния как исторически сложившееся административно-территориальное образование была не только упразднена, но и поделена на три совершенно неравно-
значные в экономическом и демографическом отношениях территории.
Фактическое деление пошло по пути, далекому от научных проработок. При этом вновь важно подчеркнуть следующее. Мнение местных представителей не играло серьезной роли при решении вопроса о районировании. Об этом убедительно свидетельствует такой факт. Когда в июле 1928 г. специально обсуждался вопрос «О районировании Иркутской губернии», то губком принял решение «просить ЦК РКП(б) при разборе вопроса о районировании Иркутской губернии разрешить присутствовать представителю губкома»27.
Иркутская губерния оказалась включенной в состав Сибирского края, Забайкальская губерния — в состав Дальневосточного края, а Бурят-Монголия осталась сама по себе, как была, не включенной ни в какое территориальное объединение. Профессор К.Н. Миротворцев, сторонник создания Лено-Байкальской области, впоследствии искренне сожалел об этом. В 1928 г. он писал, что Лено-Байкальская область представляет собою «вполне достаточно выявленное гео-графо-экономическое единство», которое «будет рано или поздно осуществлено и как административно-экономическая единица»28.
Наряду с этим утверждением ученого весьма показательно признание М.Н. Ербанова, сделанное им позднее, в мае 1933 г., на заседании бюро Восточно-Сибирского крайкома партии. Бюро обсуждало вопрос о положении в Восточно-Сибирском крае. В связи с этим вновь вспомнили о Лено-Байкальской области и Ербанов заявил следующее. Он подчеркнул, что когда поднимался вопрос об организации Лено-Байкальской области, то «было много сторонников вхождения Бурят-Монгольской республики в эту область»29. Это очень ценное признание руководителя республики. Но были ли эти мнения услышаны?
В июле 1930 г. был образован ВосточноСибирский край с центром в Иркутске. В его состав вошли восточные районы нынешнего Красноярского края, а также Иркутская и Читинская области и Республика Бурятия в административно-территориальных границах, близких к современным. Приведу еще одно высказывание М.Н. Ербанова относительно вхождения Бурят-Монголии в состав края: «Когда был поставлен вопрос об организации Восточно-Сибирского края, я первый поставил вопрос о вхождении в него Бурят-Монгольской
республики. Ряд товарищей считали, что с этим вопросом можно пока обождать. Я был тогда у Молотова, он расспрашивал меня о настроениях организации (Бурятской партийной. — В.К.) в этом вопросе, поставил вопрос, не лучше ли подождать с вхождением БМР в Восточно-Сибирский край. Я заявил, что никаких осложнений это не вызовет. Но отдельные товарищи не очень хорошо относятся к Восточно-Сибирскому краю. С такими настроениями, я считаю, нужно бороться. Может быть, что я недостаточно решительно с этими фактами борюсь. На заседании Бурятского обкома были такие настроения, что край нам недостаточно помогает, не отвечает на те или иные запросы. Я всегда обрезаю такие разговоры»30.
Характерно, что научных дискуссий, подобных тем, которые разворачивались по проблеме создания Лено-Байкальской области (края) в середине 1920-х гг. в Восточной Сибири и сопровождались выпуском специальных изданий, в 1930-е гг. уже не было. Власть все меньше нуждалась в уче-ных-гуманитариях, предпочитая все вопросы решать сама. Юридическое и историческое образование в Иркутске было свернуто. После перевода Института советского строительства, осуществлявшего подготовку юристов, в Свердловск, уехали туда и ученые-правоведы, покинул Иркутск К.Н. Миротворцев, был репрессирован Н.Н. Козьмин... Все вопросы об административно-территориальном делении Восточной Сибири решали в центральных органах партии. В марте 1934 г. было принято постановление ЦК ВКП(б) об организации Читинской области в составе Восточно-Сибирского края. Вопрос о реализации постановления рассматривал Восточно-Сибирский крайком ВКП(б) через четыре дня после принятия постановления ЦК. Решением крайкома созданной комиссии поручалось рассмотреть вопросы хозяйственной структуры организуемой Читинской области, выделения областного бюджета и укомплектования кадрами советских и хозяйственных организаций области. А чуть позднее бюро крайкома приняло решение, обязывающее руководителей краевых организаций «в суточный срок откомандировать работников, выделенных на работу в Читинскую область»31. Однако до образования самостоятельной Читинской области прошло еще три с половиной года. 7 декабря 1934 г. был образован Красноярский край в составе РСФСР. А постановлением VIII Чрез-
вычайного съезда Советов 8 декабря 1936 г. Восточно-Сибирский край был переименован в Восточно-Сибирскую область. Менее чем через год, а именно 26 сентября 1937 г., постановлением Центрального Исполнительного Комитета СССР Восточно-Сибирская область была разделена на две: Иркутскую с центром в Иркутске и Читинскую с центром в Чите32.
На протяжении этих почти 20 лет очевидно отсутствие надлежащей юридической формы для согласования интересов экономического районирования с началами национальной политики. Этот фактор, как видим, оказался решающим в 1920-1930-е гг. В современных условиях, когда активно обсуждается вопрос об укрупнении субъектов Российской Федерации, проблема соотношения территориального и национально-территориального деления, как свидетельствует практика, относится к числу наиболее сложных. Тем не менее еще в 1920-е гг. было показано, что крупные, экономически сильные регионы при условии сохранения всех национальных традиций и культуры входящих в них народов имеют неоспоримое преимущество перед небольшими по территории, немногочисленными по населению и слаборазвитыми районами.
Вопрос об укрупнении субъектов Российской Федерации является в настоящее время одним из наиболее важных для дальнейшего развития российской государственности и, не исключено, судьбы России в целом как единого государства с геополитической точки зрения. Пока эта проблема еще не значится в числе приоритетных. Различные события, в том числе обозначившие неэффективность функционирования нынешней государственной власти в России, отодвигают решение проблемы на второй план. Однако нельзя не видеть, что успешно прошел процесс объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Апрельский референдум 2005 г. положительно решил вопрос об объединении Красноярского края и автономных округов. В результате на карте России появится крупный регион, почти такой же, какой существовал в советский период, за исключением Хакасии. Тем самым преодолеваются негативные последствия «парада суверенитетов» горбачевского периода, подогретого с широкого плеча брошенным ельцинским призывом: «Берите суверенитета столько, сколько можете проглотить».
Решение вопроса о целесообразности изменения административно-территориального
деления в сторону уменьшения количества субъектов Российской Федерации путем их слияния и образования нового субъекта, по мнению специалистов в этой области, позволит не только выровнять социально-экономическое положение соседних регионов, осуществить «повышение управляемости» во всей сфере государственного управления33, но и решит некоторые назревшие экономические проблемы. Разумеется, для этого необходимо должное финансовое обеспечение. С этой целью руководство регионов должно вести аргументированные переговоры с федеральными министерствами финансов и экономического развития.
Отрадный факт последних лет: решением проблемы активно занимаются ученые, специалисты различных областей знания. В 2001 г. в Институте государства и права РАН состоялся содержательный обмен мнениями по проблеме «Границы между субъектами Российской Федерации и их изменение»34, в ходе которого были не только выдвинуты теоретические положения, но и даны практические рекомендации. Разумеется, не только политическую и деловую элиту, но и социально активное население Иркутской области волнует вопрос о возможном объединении области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и образовании нового субъекта Российской Федерации. Юридический аспект проблемы профессионально изложен Д.Л. Сурковым в его выступлении на научно-теоретической конференции35. Конечно, жизнь внесла существенные коррективы в прогнозы ученого, но общий подход к проблеме заслуживает серьезного внимания. Думается, что накопившийся опыт в этой сфере, а также извлеченные уроки из исторического прошлого (чему и посвящена эта статья) позволят политически и юридически грамотно решить объективно существующую проблему.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Вопросы экономического районирования СССР: Сб. материалов и ст. (1917-1929 гг.) / Под общ. ред. Г.М. Кржижановского. М., 1957. С. 178.
2 Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права: В 2 т. М., 1962. Т. 2. С. 213.
3 Владимирский М.Ф. Основные положения установления границ административно-хозяйственных районов: (Докл. на 2-й сес. ВЦИК 8-го созыва, март 1921 г.) // Вопросы экономического районирования СССР. М., 1957. С. 64.
4 Александров И.Г. О районировании // Там же. С. 95.
5 Александров И.Г. Основы хозяйственного районирования СССР // Там же. С. 219, 221.
6 Егоров К.Д. Основы районирования СССР // Там же. С. 253, 259, 260.
7 Миротворцев К.Н. Географический очерк Иркутской губернии // Статистический ежегодник (1922-1923 гг.) (Отд. отт.). Иркутск, 1923. С. 1.
8 Экономическое районирование России: Докл. Госплана III сессии ВЦИК. М., 1922. С. 55-56.
9 См., напр.: Егоров К.Д. Основы районирования РСФСР. С. 180, 189.
10 Демидов В.А., Демидов В.В. Бурятия: от степных дум к автономии. Новосибирск, 2001. С. 21, 29, 30, 76.
11 Государственный архив новейшей истории Иркутской области (ГАНИИО). Ф. 1, оп. 1, д. 14, л. 15.
12 Там же. Д. 548, л. 19.
13 Там же. Л. 65, 67.
14 Демидов В.А. Октябрь и национальный вопрос в Сибири: 1917-1923 гг. Новосибирск, 1978. С. 317.
15 Деятели СССР и революционного движения России: Энцикл. слов. «Гранат». Репр. изд. М., 1989. С. 773.
16 ГАНИИО. Ф. 1, оп. 1, д. 549, л. 129.
17 Демидов В.А., Демидов В.В. Указ. соч. С. 143-144.
18 ГАНИИО. Ф. 1, оп. 1, д. 1433, л. 64.
19 Козьмин Н.Н. Бурят-Монгольская республика-область: (Докл. пред. секции по районированию при Госплане БМ АСС Республики). Иркутск, 1924. С. 12-13.
20 Коркин И.Н. Бюджет Лено-Байкальского края,
его реальные предпосылки и примерное построение.
Иркутск, 1925. С. 4, 16.
21 Там же. С. 16, 17.
22 Миротворцев К.Н. К вопросу о районировании Сибири (Лено-Байкальская область). Иркутск, 1924. С. 33, 35.
23 Казарин В.Н. Как могла быть устроена Восточная Сибирь в 1920-е гг.: к истории одной научной дискуссии // Известия ИГЭА. 2004. № 1.
24 Сперанский Б.Д. Административное построение области-края и национальная автономия. Иркутск, 1925. С. 12, 14-15.
25 Районирование СССР (Обзор составлен по материалам комиссии районирования при Институте права и советского строительства ЦИК СССР и ВЦИК при Ком-академии под рук-вом К.Д. Егорова) // Вопросы экономического районирования СССР: Сб. материалов и ст. (1917-1929 гг.). С. 311.
26 Очерки истории Иркутской организации КПСС. Иркутск, 1976. Ч. 2, кн. 1. С. 117-118.
27 ГАНИИО. Ф. 1, оп. 1, д. 2162, л. 136.
28 Миротворцев К.Н. Ленско-Байкальский район. М., 1928. С. 6.
29 ГАНИИО. Ф. 123, оп. 1, д. 430, л. 138.
30 Там же.
31 Там же. Оп. 15, д. 83, л. 18, 20.
32 Иркутская летопись 1661-1940 гг. / Сост., авт. предисл. и примеч. Ю.П. Колмаков. Иркутск, 2003. С. 633, 648.
33 См., напр.: Плетников В.С. Аппарат управления экономикой в механизме Российского государства: Ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 19.
34 Хабриева Т.Я. Границы субъектов Российской Федерации и их измерение («Круглый стол») // Государство и право. 2002. № 2. С. 109-113.
35 Сурков Д.Л. Объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа: юридический аспект // Россия в современном мире: Материалы межвуз. науч.-теорет. конф., г. Иркутск, 27 апр. 2004 г. Иркутск, 2004. Ч. 1. С. 17-25.
