CC BY
13Теоретические аспекты создания системы интегральной оценки деятельности контрольно-надзорных органов
00
сэ
сч
£
Б
а
2 ©
Щукин Иван Анатольевич
аспирант кафедры «Государственное и муниципальное управление», Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, ishukin@mail.ru
Составной частью проводимой реформы системы государственного и муниципального управления Российской Федерации является реформа системы контрольно-надзорных органов и их деятельности, таким образом, начиная со второй половины 2015 года, данная система деятельности и функций государства находится в стадии непрерывного преобразования. Вместе с тем, успешная реализация реформы контрольно-надзорной системы невозможна без анализа и оценки качества деятельности самих контрольно-надзорных органов. Таким образом, необходимость в совершенствовании организации стратегического планирования в подконтрольных (поднадзорных) сферах деятельности на межведомственном и ведомственном уровнях, а также в развитии долгосрочного планирования результативности и эффективности государственного контроля и надзора, создает предпосылки к формированию соответствующего инструментария. Одним из таких инструментов выступает система оценки деятельности, которая должна носить интегральный характер и отвечать современным стандартам мониторинга эффективности деятельности, быть применимой и легко адаптируемой к деятельности органов государственной власти, осуществляющих различные контрольно-надзорные функции.
Ключевые слова: Оценка деятельности; контрольно-надзорные органы; риск-ориентированный подход
К числу приоритетных задач государства, решение которых предполагает наличие у государства возможности оказывать влияние на реализацию всех принимаемых или санкционируемых им решений, которые в большинстве случаев закрепляются в нормативных правовых актах, относится, в том числе охрана прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, обеспечение правопорядка, обеспечение функционирования механизма государственной власти, защита различных форм собственности, свобода экономической деятельности, социальное благополучие различных социальных групп, слоев, классов и иных общностей населения1.
В настоящее время одним из ключевых направлений, проводимых в Российской Федерации административных реформ является совершенствование контрольно-надзорной деятельности в целях реализации стратегической задачи по повышению качества государственного управления и улучшению предпринимательского климата.
Таким образом, контрольно-надзорную деятельность можно определить как одно из ключевых направлений деятельности государства по установлению фактического выполнения юридических норм и устранению выявленных отклонений от установленных требований, предполагающую осуществление квалифицированного, профессионального наблюдения за тем, чтобы фактическая деятельность контролируемых объектов строго соответствовала предписаниям, содержащимся в нормативных правовых актах, и в максимальной степени обеспечивала охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан2.
В рамках развития контрольно-надзорной системы Российской Федерации, по нашему мнению, необходимо выделить следующий ряд основополагающих принципов, направленных на совершенствование контрольно-надзорной деятельности:
1. Контрольно-надзорная деятельность должна сопровождаться снижением общей административной нагрузки как на субъекты хозяйственной деятельности, так и на самих проверяющих.
Действующая контрольно-надзорная система связана с рядом аспектов, которые затрудняют, а зачастую негативно влияют на деятельность объектов и субъектов контроля.
Например, в большинстве сфер действуют крупные и малые предприятия, как использующие современные технологии, так и работающие на устаревшем оборудовании. Вместе с тем, одним из требований существующей контрольно-надзорной системы является осуществление, с определенной периодичностью, сплошной проверки подконтрольных объектов, что зачастую приводит к неэффективному расходованию ресурсов. Одновременно с этим складывается ситуация, при которой количество подконтрольных объектов превышает потенциальные возможности контрольно-надзорного органа по их проверке, что, в свою очередь, приводит к отсутствию возможности обеспечить безопасность результатов деятельности подконтрольных объектов путем государственного контроля3.
Указанный принцип направлен на постепенное снижение при осуществлении государственного контроля и надзора административных и финансовых издержек граждан и организаций, осуществляющих соответствующую деятельность, в том числе путем исключения существующих и предотвращения установления новых, дублирующих друг друга, контрольно-надзорных функций, избыточных и устаревших обязательных требований, а также обеспечения соответствия обязательных требований достижениям науки, техники и уровню развития экономики, что в свою очередь будет способствовать концентрации деятельности контрольно-надзорных органов на наиболее значимых направлениях.
2. Контрольно-надзорная деятельность должна быть экономически эффективной и малозатратной.
Данный принцип связан с оптимизацией использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, используемых при осуществлении государственного контроля и надзора.
Система контрольно-надзорной деятельности строится на количественных показателях выявленных нарушениях и санкциях за нарушения. Такая система стимулирует контролеров не к предотвращению ущерба, а к обязательному выявлению нарушений и наказанию подконтрольных объектов.
Таким образом, особое значение имеет переход от оценки результативности и эффективности контрольно-надзорных органов, основанной на количестве выявленных нарушений и размере санкций, к оценке размера предотвращенного ущерба как в результате контрольно-надзорных мероприятий, так и в ходе профилактики нарушений, а также разъяснению содержания обязательных требований, подлежащих соблюдению4.
Реализации данного принципа должно способствовать понимание необходимости и важности развития ^-инфра-структуры контрольно-надзорной деятельности. При этом основными приоритетами ее развития являются:
- обеспечение оперативности и полноты информационного взаимодействия как между контрольно-надзорными органами, так и с объектами контроля;
- создание единой базы данных для контрольно-надзорных органов, содержащей комплексную информацию об объектах контроля, в том числе характеризующую его деятельность и результаты ранее проведенных контрольно-надзорных мероприятий, и позволяющую осуществлять дистанционный контроль и надзор;
- модернизация существующих информационных систем с целью реализации подхода, при котором возможность нарушения или допущения отклонения от установленных требований в определенных сферах деятельности объектом контроля невозможна.
Другим важным элементом данного принципа является требование к сокращению числа проверок при одновременном расширении использования форм контроля, не требующих непосредственного взаимодействия между проверяющими и проверяемыми, а также более точного учета особенностей осуществления хозяйственной деятельности в той или иной сфере производства или оказания услуг при проведении соответствующих контрольно-надзорных меропри-
ятий, с целью осуществления перехода от последующего к превентивному характеру контрольно-надзорной деятельности.
3. Применение риск-ориентированного подхода при организации, планировании и осуществлении контрольно-надзорных мероприятий.
Реализация данного принципа в целом определяет успешность реформирования контрольно-надзорной системы.
Использование такого подхода означает дифференциацию проводимых контрольных мероприятий в зависимости от возможности (риска) причинения и степени тяжести вреда и ущерба охраняемым законом ценностям, нанесенного субъектами хозяйственной деятельности. Реализация данного принципа позволит существенно повысить эффективность расходования ресурсов на функционирование контрольно-надзорных органов путем сосредоточения усилий инспекторского состава государственного надзора на наиболее значимых направлениях при одновременном сокращении количества подконтрольных объектов и отказом от всеобъемлющего контроля, при котором контрольным мероприятиям подлежат все объекты.
Например, актуальным является анализ опыта Федерального казначейства, в части применения системы мер превентивного государственного финансового контроля. Данная система направлена на достижение задачи, при которой с одной стороны исключается возможность совершения правонарушения по одним направлениям деятельности, а с другой создаются условия, направленные на комплексный анализ деятельности объектов контроля с целью дифференциации по группам риска объектов контроля и принятия исчерпывающих мер по недопущению отклонений в их деятельности. Решение данной задачи достигается путем установления соответствующих норм и требований в финансово-бюджетном законодательстве, а также путем создания и развития государственных финансовых информационных систем, обеспечивающих деятельность объектов контроля Федерального казначейства5.
Таким образом, реализация данного принципа позволит перейти к проверкам в зависимости от особенностей работы отдельного объекта контроля, а в перспективе - передать часть объектов контроля, с минимальным риском в функционировании, в сферу саморегулирования и уведомительного характера деятельности.
Кроме того, ключевыми приоритетами дальнейшей работы по оптимизации контрольно-надзорных функций государства и повышения качества государственного управления являются:
- определение целей осуществления государственного контроля и надзора;
- определение результата государственного контроля и надзора;
- оценка результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности.
Учитывая указанные приоритеты, возникает необходимость в создании и использовании инструмента, отвечающего поставленным задачам и требованиям к контрольно-надзорной деятельности в рамках сложившихся условий государственного управления в целом и функционирования контрольно-надзорной системы в частности, а также обеспечивающего непрерывный анализ деятельности соответствующих органов государственной власти и позволяющего при необходимости внести коррективы в направления деятельности и реализуемые контрольно-надзорными органами бизнес-процессы с целью обеспечения их направленности на решение задач государственного управления.
Подобным инструментом является система интегральной оценки деятельности контрольно-надзорных органов. В соответствующей нормативной правовой базе, а также научной литературе в настоящее время отсутствует определение интегральной оценки применительно к деятельности контрольно-надзорных органов.
На наш взгляд, под системой интегральной оценки деятельности контрольно-надзорного органа следует понимать инструмент, направленный на анализ деятельности контрольно-надзорного органа, позволяющий комплексно оценить выполнение им поставленных задач и осуществление установленных функций с учетом соответствующих издержек, отразить степень соответствия деятельности контрольно-надзорного органа целям и задачам государственного управления в определенной сфере. Кроме того, интегральная оценка деятельности выступает многокомпонентным инструментом развития для контрольно-надзорного органа с несколькими возможными вариантами использования, так система интегральной оценки деятельности контрольно-надзорного органа может быть применена как: оценочная система, система стратегического управления и инструмент распространения информации.
О £
Я
3
9
2 а
8
00
сэ
сч
£
Б
а
2 о
Интегральная оценка деятельности контрольно-надзорных органов должна базироваться на системе показателей, характеризующих эффективность и результативность государственного контроля (надзора):
- с точки зрения различных аспектов данной деятельности (предупреждения, предотвращения, минимизации вреда, а также его возмещения);
- с точки зрения различных уровней результатов (конечных, промежуточных и текущих), отражающих степень реализации государственной политики в соответствующей сфере и достижения общественно значимых показателей;
- с точки зрения учета как издержек государства, так и издержек бизнеса, вызванных осуществлением государственного контроля и надзора.
Конечной целью использования интегральной оценки деятельности контрольно-надзорных органов выступает необходимость провести анализ достигнутых конечных показателей за определенный временной период и определить целесообразность принятия мер регулирующего воздействия на деятельность соответствующего контрольно-надзорного органа для осуществления перехода к новому формату контрольно-надзорной деятельности с учетом вышеописанных приоритетов (рисунок 1).
Для реализации указанной цели система интегральной оценки деятельности контрольно-надзорных органов должна решать следующие задачи:
- оценивать качество осуществления основной деятельности контрольно-надзорного органа;
- оценивать качество осуществления контрольно-надзорным органом перечня функций, сопутствующих основной контрольно-надзорной деятельности;
- оценивать качество обеспечения функционирования контрольно-надзорного органа (возможность его функционирования вне зависимости от влияния внешних и внутренних факторов);
- оценивать степень соответствия деятельности контрольно-надзорного органа направлениям и целям реализуемой государственной политики в соответствующей сфере;
- оценивать степень соответствия контрольно-надзорной деятельности и ее нацеленность на обеспечение конечного общественно значимого результата.
При этом для построения интегральной системы оценки деятельности контрольно-надзорных органов важным ас-
Рисунок 1. Пирамида целей создания и применения системы интегральной оценки деятельности контрольно-надзорных органов 6
Рисунок 2. Взаимосвязь государственной политики с контрольно-надзорной функцией, в части оценки качества и реализации принятых мер
пектом является понимание того, что контроль и надзор является неотрывным этапом цикла государственного управления и от его эффективности и результативности зависит формирование государственной политики (рисунок 2).
После принятия мер государственной политики наступает их практическая реализация, а следующим управленческим этапом является этап контроля и надзора.
В связи с этим под эффективностью контрольно-надзорной деятельности следует понимать степень достижения
целей государственной политики в конкретной сфере, т.е. достижение либо недостижение тех результатов, которые закладывались на этапе введения мер государственного регулирования.
Таким образом, роль этапа контроля и надзора не только в том, чтобы проверить, в какой степени реализуются ранее принятые меры (в том числе введенные обязательные требования), но и оценить, сохраняется ли та проблема, на которую были направлены данные меры и достигнут ли изначально запланированный результат государственной политики8.
Результативность контрольно-надзорной деятельности зависит от качества регулирования (как в части регулирования процедур контроля и надзора, так и в части спектра требований, являющихся предметом контроля и надзора), при этом низкая результативность контрольно-надзорной деятельности также может являться основанием корректировки государственной политики.
Следует подчеркнуть, что создание и развитие системы интегральной оценки деятельности, внедряемой в деятельность контрольно-надзорных органов, в настоящее время невозможно без соответствующей политической инициативы и должно осуществляться с учетом и отражением требований современных механизмов контрольно-надзорной деятельности, таких как снижение административной нагрузки на подконтрольные объекты при проведении контрольных мероприятий, применение риск-ориентированного подхода, делегирование контрольно-надзорных полномочий с федерального на региональный уровень.
Реализация такого комплексного подхода направлена на переход от существующих, зачастую несопоставимых систем оценки к системе интегральной оценки деятельности контрольно-надзорных органов, что, в конечном счете, позволит переориентировать их деятельность на достижение вышеописанных приоритетов развития государственной системы контрольно-надзорной деятельности.
Литература
1. Галкин А.И. Внедрение риск-ориентированного подхода в деятельность контрольно-надзорных органов // Альманах мировой науки . - 2016. - №2-3 (5) . - с. 28-32.
2. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - 4-е изд. - Москва: Учебник. М., 2003. - 297 с.
3. Виноградова А.Д., Панина О.В. Практика внедрения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорную деятельность федеральных органов исполнительной власти // Сборник материалов XVI ежегодного открытого конкурса научно-исследовательских работ студентов и молодых ученых в области экономики и управления «Зеленый росток». Под редакцией Г.С. Мерзликиной. - Волгоград: Волгоградский государственный технический университет, 2016. - с. 31-32.
4. Прокофьев С.Е. Новации в сфере государственного финансового контроля, осуществляемого Казначейством Рос-
сии // Финансы и кредит. - 2015. - № 10 (634). - С. 2-11.
5. Прокофьев С.Е. О совершенствовании нормативно-правового регулирования организации контрольно-надзорной деятельности в системе органов исполнительной власти Российской Федерации // Экономика и предпринимательство. - 2016. - №11-3 (76-3). - С. 129134.
6. Уфимцева Е.В., Волчкова И.В., По-допригора Ю.В. Контрольно - надзорная деятельность в рамках риск - ориентированного подхода на государственном уровне // Проблемы, перспективы и направления инновационного развития науки Сборник статей международной научно-практической конференции: в 3 частях. - Уфа: Общество с ограниченной ответственностью «ОМЕГА САЙНС», 2017. - С. 113-115.
Ссылки:
1 Уфимцева Е.В., Волчкова И.В., По-допригора Ю.В. Контрольно - надзорная деятельность в рамках риск - ориентированного подхода на государственном уровне // Проблемы, перспективы и направления инновационного развития науки Сборник статей международной научно-практической конференции: в 3 частях. - Уфа: Общество с ограниченной ответственностью «ОМЕГА САЙНС», 2017. - С. 113-115.
2 Виноградова А.Д., Панина О.В. Практика внедрения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорную деятельность федеральных органов исполнительной власти // Сборник материалов XVI ежегодного открытого конкурса научно-исследовательских работ студентов и молодых ученых в области экономики и управления «зеленый росток». под редакцией Г.С. Мерзликиной. - Волгоград: Волгоградский государственный технический университет, 2016. - с. 31-32.
3 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - 4-е изд. - Москва: Учебник. М., 2003. - 297 с.
4 Галкин А.И. Внедрение риск-ориентированного подхода в деятельность контрольно-надзорных органов // Альманах мировой науки . - 2016. - №2-3 (5) . - с. 28-32.
5 Прокофьев С.Е. Новации в сфере государственного финансового контроля, осуществляемого Казначейством России // Финансы и кредит. - 2015. - № 10 (634). - С. 2-11.
6 Рисунок разработан автором
7 Рисунок разработан автором
8 Прокофьев С.Е. О совершенствовании нормативно-правового регулирования организации контрольно-надзорной деятельности в системе органов исполнительной власти Российской Федерации // Экономика и предпринимательство. - 2016. -№11-3 (76-3). - С. 129-134.
Theoretical aspects of creation of system of integrated assessment of activity of control supervisory authorities Shchukin I.A.
Financial University under the Government of the
Russian Federation, The part of reform of the state and municipal government system of the Russian Federation is the modernizing of the control and supervisory bodies system and their activities, thus, starting from the second half of 2015, this system of activities and functions of the state is in a stage of transformation. At the same time, successful implementation of this reform is impossible without analyzing and assessing the quality of the activities these regulatory and supervisory bodies. The need to improve the organization of strategic planning in controlled (supervised) areas of activity at interagency and departmental levels, as well as in the development of long-term planning of effectiveness and effectiveness of state control and supervision, creates prerequisites for the formation of appropriate tools. One of such tools is the system of activity evaluation, which should be integrated and meet modern standards of performance monitoring, be applicable and easily adaptable to the activities of public authorities exercising various control and supervisory functions. Keywords: Activity evaluation; control and
supervisory bodies; risk-oriented approach References
1. Galkin A.I. Introduction risk - the focused
approach in activity of control supervisory authorities//the Almanac of world science. -2016. - No. 2-3 (5). - page 28-32.
2. Alyokhin A.P., Karmolitsky A.A., Kozlov Yu.M.
Administrative law of the Russian Federation. - 4 prod. - Moscow: Textbook. M, 2003. -297 pages.
3. Vinogradova A.D., Panina O.V. Practice of
introduction risk - the focused approach in control and supervising activity of federal executive authorities//the Collection of materials XVI of an annual open competition of research works of students and young scientists in the field of economy and management «Green sprout». Under G.S. Merzlikina's edition. - Volgograd: Volgograd state technical university, 2016. - page 3132.
4. Prokofiev S. E. Innovations in the sphere of the
state financial control exercised by Federal Treasury//Finance and the credit. - 2015. -No. 10 (634). - Page 2-11.
5. Prokofiev S. E. About improvement of standard
and legal regulation of the organization of control and supervising activity in the system of executive authorities of the Russian Federation//Economy and business. - 2016. -No. 11-3 (76-3). - Page 129-134.
6. Ufimtseva E.V., Volchkova I.V., Podoprigora Yu.V.
Control - supervising activity within risk - the focused approach at the state level//Problems, prospects and the directions of innovative development of science the Collection of articles of the international scientific and practical conference: in 3 parts. - Ufa: SAYNS OMEGA limited liability company, 2017. - Page 113-115.
О
3
В
s
2 e
8
