CC BY
19
Вазарханов И.С.
К.э.н., доцент, зав. кафедрой “Налоги и налогообложение” Грозненский государственный нефтяной институт
Тел.: 263-84-13
ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ НАЛОГОВЫХ ИНСТИТУТОВ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕНЕВОЙ ЭКОНОМИКЕ
Институциональный подход к теневой экономике выявляет проявления конкуренции формальных и новых неформальных правил, которые провоцируют сокращение доходной базы бюджетной системы. Снижение негативных эффектов от деятельности теневого сектора достигается за счет институционализации функциональных компетенций налоговых органов, направленных на противодействие незаконным операциям и интегрированных в комплекс мер обеспечения финансовой безопасности государства.
Ключевые слова: компетенции налоговых институтов, противодействие теневой экономике, финансовая безопасность, налоговый контроль, налоговый мониторинг.
Вопросы институционального обеспечения полномочий налоговых органов, нацеленных на эффективный сбор доходов в бюджетную систему, приобретают особое значение в условиях преодоления негативных эффектов глобального финансового кризиса. При этом в качестве ключевой компетенции налоговых институтов как совокупности установленных нормативными пра-
вовыми актами задач, функций, прав, обязанностей и полномочий государственных органов и их должностных лиц выделяется фискальная компетенция, обеспечивающая пополнение бюджетов. Другие компетенции (социальная, информационная, сервисная, воспитательная и иные) обусловлены спецификой деятельности налоговых органов и могут быть отнесены к функциональным компетенциям, значимость которых постоянно возрастает. При этом одной из важных сфер активных действий налоговых институтов и областью реализации их функциональной компетенции является противодействие теневой экономике.
Теневая экономика рассматривается с различных позиций, в том числе и как самостоятельная институциональная подсистема. Такой подход представлен в статье Ю.В. Латова «Функции теневой экономики как институциональной подсистемы». Для экономических исследований, как отмечает автор, это относительно новая тема, так как систематическое изучение теневых экономических отношений ведется лишь с конца 1960-х гг., то есть менее 40 лет. Институциональный подход к теневой экономике позволяет выделять не только ее негативные эффекты, связанные с криминальной деятельностью, но и видеть проявления конкуренции старых формальных и новых неформальных правил хозяйственной деятельности. Институциональные новации формализуются постепенно, поэтому на начальных этапах они противоречат устоявшимся правилам, то есть старым - формальным и законным практикам противопоставляются новые - неформальные и еще незаконные.
Для работы налоговых институтов это означает, что необходимо максимально быстро реагировать на возникающие новации в жизни общества, подбирать налоговые инструменты, позволяющие поддерживать позитивные хозяйственные изменения. Надо отметить, что отечественная налоговая прак-
тика при всей своей противоречивости развивалась именно в таком направлении - вводились меры поддержки малого бизнеса, отдельных видов деятельности, разрабатывались упрощенные формы учета и налогообложения. Эти меры учитывали условия конкретных видов хозяйствования - масштаб, сезонность, способы расчета с покупателями. Разработать и реализовать меры, направленные на плавный переход от существующих формальных правил на новые, можно при обладании достаточной компетенцией, точным пониманием степени соответствия налоговых институтов уровню развития общества и их способности позитивно воздействовать на это развитие.
Именно деформализация правил является одним из факторов развития теневой экономики и ухода от налогообложения. Этот вывод исследователей подтверждает В.В. Радаев в своей статье «Деформализация правил и уход от налогообложения в российской хозяйственной деятельности». Деформализация правил определяется В. В. Радаевым как непрерывная трансформация институтов, в ходе которой формальные правила в значительной степени замещаются неформальными и встраиваются в неформальные отношения, которые и ведут к использованию различных схем ухода от налогов. Компетентно оценивая постоянные процессы изменений, налоговые институты должны обеспечивать приоритет формальных правил, делать их предпочтительными и тем самым создавать условия для приоритетного использования законных налоговых схем в хозяйственной работе.
Хотя теневая экономика исследуется с применением разных подходов, но указание на ее связь с налоговой системой отмечается большинством специалистов. Причем некоторые исследователи предпринимают попытки выявить прямые причинно следственные связи, например, рассчитать максимальный и минимальный размер теневого рынка, который образуется с вве-
дением косвенного налога и будет различаться в зависимости от цены товара (услуги) и от эластичности кривых спроса и предложения.
В научном обороте используются различные термины, описывающие теневое хозяйствование: «ненаблюдаемая экономика», альтернативная, парал-
лельная и т.д. Однако не вся незарегистрированная или неучитываемая хозяйственная деятельность носит нелегальный или противозаконный характер. В то же время авторы всех исследований теневых процессов, особенно при попытке оценить их масштабы, приходят к выводу, что рано или поздно нере-гистрируемая и неучитываемая хозяйственная деятельность начинает использовать теневые инструменты, в частности, обналичивание денежных средств, а это - уже компетенция налоговых институтов, поскольку противодействие обналичиванию и существованию фирм однодневок - постоянная работа налоговых органов.
Обналичивание денежных
средств и как следствие - отсутствие или минимизация декларируемой прибыли является одним из инструментов занижения налогооблагаемой базы. Эти действия наносят ущерб налоговым процессам, сопровождаются не только административными, но и уголовными правонарушениями, что обусловливает совместную борьбу налоговых органов и правоохранительных организаций в каждом регионе страны.
Значительное число теневых операций приходится на столичный регион, что объяснимо большим финансовым оборотом. Так, перед началом кризиса в первом полугодии 2008 года, по данным УФНС России по г. Москве, из 1 млн. 200 тыс. зарегистрированных организаций более 50% не представляли налоговую и бухгалтерскую отчетность, что явилось основанием квалифицировать их как фирмы-днодневки и принять соответствующие меры реагирования. По результатам контрольной работы за тот же период в г. Москве было дисква-
лифицировано 150 физ. лиц и прекращена деятельность более 5 тыс. организаций.
Реализация антитеневой компетенции налоговых институтов эффективна во взаимодействии с правоохранительными органами. Например, в Кемеровской области за 2009 год было проведено 208 совместных выездных налоговых проверок, по их результатам в бюджетную систему доначислено по всем видам налогов и сборов, включая пени и налоговые санкции, 3,1 млрд. руб, выявлено 332 схемы уклонения от налогообложения на сумму 3, 7 млрд. рублей, что выше показателей 2008 года: по числу выявленных схем - в 4 раза, по доначисленной сумме - в 2, 6 раза. При этом основную долю - 313 схем -составили фиктивные и ничтожные сделки с фирмами - «однодневками».
Если разделить причины нарушения налоговой дисциплины на умышленные и ошибочные, но непредумышленные, то придется констатировать, что налоговые органы сталкиваются с огромным количеством самых разнообразных действий и обладают информационными возможностями и практическим инструментарием для выявления сознательно планируемых и осуществляемых налоговых правонарушений.
Даже простые процедуры регистрации субъектов позволяют сформировать оценку вероятности использования теневых операций и предпринимаемые меры. Так, в Ростовской области проводится отслеживание изменений мест расположения должников и фирм-однодневок. По результатам наблюдений в 2009-м году было установлено, что 2058 организаций сменили место нахождения и около половины из них -с целью ухода от налогов.
Значительная часть аналитической информации становится доступной при отраслевом анализе хозяйственной деятельности организаций. При целевой проверке, например, строительных
фирм в Удмуртии в 2009 г. были выяв-
лены организации, которые использовали подрядчиков со строительной лицензией, но не осуществляющих работы, представляя пакеты подтверждающих документов. В результате при оборотах по выполненным работам свыше одного млрд. рублей они имели низкую налоговую нагрузку. Выездные проверки доказали наличие налоговых правонарушений, доначислив в бюджет более 300 млн руб.
Еще более значимы налоговые нарушения, которые осуществляются при работах в ходе выполнения государственных заказов. Так, в Республике Коми установлены факты использования «фирм-однодневок» в ходе проверок крупнейших налогоплательщиков и организаций, выполняющих муниципальный заказ, то есть использующих бюджетные средства. Не будет преувеличением утверждение, что ежегодные отчеты каждой из региональных инспекций включают показатели подобного рода теневой деятельности. Противостоять развитию теневых процессов можно на основе повышения компетенции налоговых институтов путем формирования адекватных правил легальной деятельности хозяйствующих субъектов и контроля за их исполнением.
Рассматривая проблематику ан-титеневой налоговой деятельности, необходимо отметить, что деформация легальной экономики усиливается в период экономического обострения. Отдельные исследователи видят их как индикаторы состояния экономики: «Теневой рынок является своеобразной «лакмусовой бумажкой», выявляющей несостоятельность, неэффективность,
провалы легального рынка. Неофициальный рынок возникает и набирает силу именно в тот момент, когда официальный рынок не может выполнять свои функции в должном объеме либо когда деятельность в легальной сфере сопряжена с высокими затратами, которые могут быть выражены как в материальном, так и в моральном, временном и другом эквиваленте».
Необходимо отметить, что влияние налоговых институтов на сокращение сферы теневой экономики может быть эффективно только в условиях стабильной или стабилизирующейся экономики. В состоянии кризиса теневой сектор может увеличиваться и обладать определенными преимуществами: правила его функционирования, не оформленные законодательно, оказываются более стабильными, понятными, устойчивыми, нет громоздких бюрократических процедур и более четко определена ответственность субъектов теневой экономики. Общие экономические проблемы - невыплаты заработной платы, рост безработицы, существование потоков беженцев в результате различных стихийных бедствий, межнациональных конфликтов и других серьезных социальных катаклизмов и т. д.-являются источниками роста теневой экономики. Она выполняет определенную компенсационную функцию, позволяя обеспечить, хотя и не совсем легальными методами, временную занятость населения и предотвратить социальные конфликты в обществе.
Кризисное состояние экономики вынуждает предпринимателей искать привлекательные ниши деятельности, зачастую находящиеся в секторе теневой экономики. В периоды социальноэкономической нестабильности теневая экономика развивается динамично, а официальная, наоборот, останавливается. К факторам замедления экономических процессов относится переход субъектов хозяйствования в теневой сектор и слабая хозяйственная активность официальных экономических институтов. Кроме того, тяжелые социально-экономические условия формируют эгоистичную психологию временщика, противоречащую становлению налоговой культуры ведения хозяйственной деятельности. Следовательно, кризисное состояние экономики является причиной расширения ее теневого сектора, поэтому налоговые инструменты, воздействуя на кризисную си-
туацию, должны сдерживать тенденции теневизации, чтобы предпринимаемые меры позволили достичь долгосрочных значимых результатов, а не сводились к преодолению отдельных негативных явлений.
Отмеченные факторы роста теневой экономики в условиях непрозрачных хозяйственных отношений свидетельствуют об отсутствии эффективных официальных регуляторов экономических связей. Так, проблемы с обеспечением занятости населения являются следствием слаборазвитости инфраструктуры рынка труда, неэффективности официального трудоустройства. Высвобождающиеся трудовые ресурсы включаются в теневой оборот на самых невыгодных условиях - устных договоренностях с работодателями и с полным отсутствием всех форм социального страхования и пенсионного обеспечения. Для работодателей такие отношения выгодны, а работники заинтересованы в том, чтобы не потерять работу и теневой бизнес работодателя не сокращался. Формирование эффективных и масштабных механизмов регулирования рынка, его открытости, обеспечение свободного доступа и щадящего налогового режима позволят преодолеть факторы развития теневого сектора.
Налоговое противодействие теневой экономике реализуется в составе комплекса мер государственного регулирования. Отечественные механизмы государственного регулирования прошли первые этапы. Переход от административного регулирования к рыночным свободам происходил со значительной задержкой формирования нормативноправовой базы. Системообразующие правовые документы - Гражданский кодекс, новая редакция Уголовного кодекса, Налоговый кодекс - были приняты после нескольких лет действия рыночных отношений, реализовавшихся в теневом секторе, использующем недостатки и пробелы законодательства. Более того, новые формы государственного регулирования, например, лицензи-
рование и квотирование, сами становились источником коррупционных теневых отношений. В этой связи становление развитой и современной нормативно-правовой базы налоговых органов, всей системы государственного регулирования является одним из направлений предотвращения развития теневого сектора экономики.
Общие направления противодействия теневой экономике могут быть представлены в определенной последовательности, причем с каждым из обозначенных направлений неразрывно связана деятельность налоговых органов. Прежде всего, наряду с устранением причин расширения теневой экономики (оптимизация налогообложения, формирование развитых институтов государственного регулирования), государство должно активизировать усилия по ужесточению борьбы с неофициальными экономическими отношениями. Среди мер обеспечения экономической безопасности, в том числе декриминализации хозяйственного комплекса, заметная роль отведена усилению государственной защиты прав собственности, ответственности за соблюдение договорной дисциплины, повышению эффективности судебного разрешения хозяйственных споров, введению жесткой ответственности за соблюдение конкретных обязательств, в частности, погашению кредитов. Для их реализации необходимы настойчивые и постоянные усилия всех ветвей власти, прежде всего, по формированию мощного правового поля. Становление институтов государственной защиты предпринимательства и обеспечение экономической безопасности возможны в условиях создания информационной системы, позволяющей:
- обобщать статистическую информацию, дающую представление о формах и методах теневой экономики, используемых при этом ресурсах;
- оценивать эффективность государственных мероприятий по защите товарных рынков;
- выявлять угрозы в отношении осуществления предпринимательской активности;
- адаптировать организацию и управление защитой экономической безопасности к изменяющимся условиям деятельности;
- разрабатывать методические приемы по защите бизнеса.
Построение системы противодействия теневой экономике должно производиться на федеральном и региональном уровне с учетом специфики функционирования отраслевых и региональных рынков. Управление экономической безопасностью на уровне региона необходимо для ограждения хозяйствующих субъектов от противозаконных действий, в том числе в связи с неисполнением налоговых обязательств. Система эффективна в условиях современных информационных технологий, использования аналитических и организационных возможностей налоговых институтов.
В связи с этим актуально сформировать информационно-
аналитический инструментарий обнаружения признаков теневых процессов, используя подходы налогового мониторинга по отбору налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок. В рамках данного мониторинга такие показатели как рентабельность, финансовая устойчивость, эффективность использования активов, ресурсо-затратность хозяйственной деятельности анализируются с точки зрения вероятности совершения налоговых нарушений. Однако значительное отличие этих показателей от среднеотраслевых может являться следствием теневых элементов в деятельности предприятия.
Так, низкая прибыльность, завышенные затраты могут быть результатом использования подставных посреднических фирм, сокрытия реальной выручки, завышения коммерческих, управленческих и иных расходов путем оплаты фиктивных услуг. Уровень оплаты труда ниже среднеотраслевых мо-
жет быть следствием как использования труда неофициальных рабочих, в том числе трудовых мигрантов, так и результатом оплаты «в конвертах» и ухода от подоходного налогообложения и социальных взносов. Отклонение показателей конкретного предприятия от среднеотраслевых оценивается в риск-баллах согласно методике налогового мониторинга. Превышение установленных пороговых значений может рассматриваться по уровням угроз ведения теневой деятельности: низкий; средний; высокий.
При низкой степени угрозы вероятность осуществления теневой деятельности невелика. Средняя степень предполагает проведение дополнительных аналитических мероприятий, выяснения причин отклонения показателей налогоплательщика от среднеотраслевых в ходе выездной налоговой проверки. Высокая степень опасности теневой деятельности требует инициирования организационно-управленческих мероприятий по изучению экономического состояния налогоплательщика, проведения специальных контрольных действий совместно с правоохранительными органами. Таким образом, результаты налогового мониторинга используются соответствующими службами правоохранительных органов, взаимодействие с которыми осуществляют налоговые структуры.
Формирование подобной информационной базы позволит поднять на новый уровень борьбу с теневой экономикой, сделать ее более продуктивной, способной не только карать, но и достигать предупредительных эффектов. Тем самым будет реализована антитеневая компетенция налоговых институтов, которая не только реализует определенные фискально-контрольные функции, но и окажет влияние на социальноэкономическую жизнь общества, перспективы его развития. Реализация ан-титеневой компетенции налоговых институтов позволит оздоровить отечественную экономику, сделать ее ком-
фортной для добросовестных предпринимателей, повысит инвестиционную привлекательность и обеспечит условия для модернизации и дальнейшего развития.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1.Градосельская Г.В. Теневое налогообложение в легальной экономике (по материалам исследования в Москве и Волгограде) // [Электронный ресурс]. -ШЪ:
http://ecsocman.edu.ru/db/msg/304106/gla
va_3.pdf.html
2.Дадалко В.А., Румянцева Е.Е., Пешко
Д.А. Теневая экономика и кризис власти: проблемы и пути решения. -
Минск, 2000.
3. Латов Ю.В. Функции теневой экономики как институциональной подсистемы// Вестник Ростовского государственного университета, 2006, Т. 4, №1. -С. 61-83.
4. Морозова Н. О. Метод измерения размера теневой экономики, образованной в результате введения налогов и субсидий: применение концепции излишков // Экономический вестник Ростовского государственного университета, 2009, Т. 7, №1. - С. 58-66.
5.Неформальная экономика/ Под ред. Т. Шанина. - М., Логос. 1999.
6.Неформальный сектор в российской экономике. Институт стратегического анализа и развития предпринимательства. - М., 1998.
7. О результатах контрольной работы налоговых органов Республики Коми в 2009 году // [Электронный ресурс]. -ШЪ:
http:www.r11.nalog.ru/document.php ?id=255418&topic= www.r11.nalog.ru
8.По итогам 9 месяцев налоговые орга-
ны Удмуртской Республики доначислили более 4 млрд. руб.// [Электронный ресурс]. - ЦКЬ: http:udm-
info.ru/news/economics/19-11-2009Ztaxes.html.
9.Радаев В. В. Деформализация правил и уход от налогообложения в российской хозяйственной деятельности // Во-
