CC BY
74
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3 (часть 3)
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОВЫШЕНИЯ РОЛИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
А.Б. НАГОЕВ
Кабардино-Балкарский государственный университет им. Х.М. Бербекова,
кандидат экономических наук, доцент е-mail: A_Nagoev@mail.ru
В статье рассматриваются основные методы и элементы региональной политики. Определены цели новой региональной экономической политики. Уточняются основные принципы выравнивания уровней развития регионов. Проанализирована роль государства в обеспечении эффективного рыночного развития применительно к депрессивным регионам.
Ключевые слова: региональная экономическая политика; современные проблемы регионального развития; государственное регулирование; межбюджетные отношения.
Коды классификатора JEL: R11, R58.
Региональная политика, намечаемая и проводимая, прежде всего самими регионами — это наиболее важный аспект экономической политики в современных кризисных условиях. Именно на этом уровне должно делаться максимум возможного для согласованного и взаимно интегрирующего развития всех элементов пространственно локализованного воспроизводства на конкретной территории. Только на этом уровне реально возможно учесть весь спектр местных условий и интересов. А государственная региональная политика федерального уровня призвана обеспечить дееспособность региональной политики на местах.
В таком контексте следует согласиться с утверждением, что объект региональной политики представляет собой взаимосвязи и отношения между регионами [3]. Главный региональный интерес России в настоящее время должен быть осознан как отведение главной угрозы дезинтеграции страны. Необходимо добиваться минимизации негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, в том числе и через поддержку местных преобразований, создание общероссийских условий, для того чтобы каждый субъект максимально использовал свой внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на возможности государственной помощи.
Фундаментальными методами региональной политики можно считать разъяснение ее содержания, смысла и практической пользы для всех без исключения сторон, согласительно-договорные процедуры с развернутым закреплением условий, обеспечивающих интересы регионального развития, формирование соответствующей правовой базы.
Только с осознанием общественной необходимости новой региональной политики, с ее разработкой и реализацией в кризисных и посткризисных условиях появится возможность решения накопившихся общероссийских проблем в таких областях, как:
• усиливающееся хозяйственное обособление регионов;
• чрезмерная региональная суверенизация;
• отношения региональных структур власти и управления с общегосударственными;
• национально-этническое развитие и дополнительное обособление по этому поводу, внутрирегиональные конфликты социального и общественно-политического характера;
• формирование собственной региональной ресурсной базы социально-экономического развития;
• экологическая стабильность и другие условия устойчивого развития регионов;
• выделение и функционирование регионов со специфическими статусами (свободные экономические зоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологического бедствия и т. п.) и др.
Все эти процессы должны регулироваться посредством правильной национальной и региональной политики, основанной на принципах:
• национального центризма и демократического федерализма (обеспечение всем национально— и адми-нистративно-территориальным единицам подлинного равноправия);
• преодоления асимметричности нынешнего федеративного устройства, в том числе по линии согласования и разграничения полномочий: Центр — республики, Центр — регионы (края, области, города);
• освоение специальных механизмов предупреждения конфликтов между нациями;
• укрепление самостоятельности регионов, не противопоставляющих себя Центру, но сотрудничающих с ним.
Региональная политика федеральных властей в России должна включать такие элементы, как:
• конституционный процесс (правовое определение отношений между субъектами Федерации и центральными структурами, символизирующими Федерацию в целом);
• согласование интересов территорий с различным статусом (национальные республики — области) и различных этнических групп.
При этом экономическая составляющая региональной политики должна рассматриваться не только как средство сохранения целостности государства и поддержание межнациональной стабильности. Кроме того, существует необходимость реформирования налоговой системы (с разделением налоговых баз бюджетов муници-
© Нагоев А. Б., 2009
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОВЫШЕНИЯ РОЛИ РЕГИОНАЛЬНОЙ.
247
палитетов, регионов и федерации) и окончательно разграничить федеральную и региональную собственность.
В области экономики ключевым элементом региональной политики является предоставление регионам прав на ускоренное реформирование экономических отношений ради скорейшего преодоления кризиса. Если кризисные процессы сохранятся на региональном уровне дольше, чем на федеральном, то возможны противоположные результаты антикризисных мер.
С одной стороны, федеральным властям удалось уверить региональные элиты в своей готовности к компромиссам по конкретным вопросам, с другой — произошли существенные изменения в структуре местных элит. Положение отраслевых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономическим спадом и приватизацией, меняющими «статусные веса» участников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами регионов, однако при этом официально не превращаются в региональные, особенно в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кризисом сбыта на местных предприятиях. Если пока удается сдерживать эти процессы, то на перспективу ресурсов становится все меньше.
В настоящее время обеспечение дальнейшего укрепления государственного единства РФ, решение проблем повышения эффективности управления государством, устранение экономической и бюджетной асимметрии видится не столько в сокращении количества субъектов РФ, сколько в повышении качества региональной политики, повышении реального авторитета федерального центра и укреплении доверия к нему со стороны регионов и всего населения.
Новая региональная политика России рассчитана на десять лет. Хотя кризис и вносит серьезные коррективы, но основные цели политической направленности остаются неизменными:
♦ обеспечение экономических, социальных и правовых основ федерализма;
♦ создание единого экономического пространства;
♦ становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.
Решение этих проблем становится в свою очередь предпосылками решения остальных (среди которых экономические, социальные, экологические, демографические и т. д.).
Социально-экономические задачи региональной политики:
♦ выравнивание социально-экономических условий, создание условий для экономического роста;
♦ обеспечение единых минимальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование прав граждан независимо от экономических возможностей региона.
Развитие регионов во многом зависит от дотаций, трансфертов, субвенций в рамках региональной политики центра. Но в условиях экономического кризиса финансирование осуществляется неравномерно и не всегда рационально. Широко распространилась практика выдачи отдельным субъектам различных льгот и привилегий на основе «Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий», сегодня около 40 субъектов РФ имеют особый статус и в то же время претендуют на его дотации.
В таких условиях важная задача региональной политики — установить это равноправие. Государство может предоставить равные права, но их эффективное использование — это задача каждого региона. Создать благоприятные условия во всех регионах невозможно, но возможно их выравнивание. Существует три основных принципа выравнивания регионов:
♦ отсталые регионы должны достичь уровня развития самых высокоразвитых регионов;
♦ принципы компенсирования, т. е. различия, которые нельзя преодолеть, должны быть компенсированы;
♦ комплексное выравнивание социально-экономических уровней развития регионов (улучшение качества
жизни человека).
Региональная политика в настоящее время во многом зависит от объективных условий, сложившихся в России. Полиэтничность страны и этнодисперсность населения, значительные размеры государственной территории обуславливают ряд существенных особенностей. Кроме того, это обусловливает значительное число проблем. Одна из них — нечеткое распределение российским законодательством компетенций центра и регионов. Конституция и двухсторонние договоры создают столь «широкое» и аморфное правовое поле, что каждая из участвующих в федеративных отношениях сторон до сих пор имеет возможность трактовать конституционные основы развития российского общества в свою пользу.
Следующей важной проблемой является неравенство субъектов Российской Федерации, обусловленное функционированием института двусторонних договоров и соглашений между Центром и регионами. После заключения названных договоров и соглашений начала углубляться тенденция повышения правового и социальноэкономического статуса субъектов Федерации, подписавших подобные договоры и соглашения с Центром, по сравнению со статусом субъектов федерации, не подписавших таких договоров. Договорной процесс затрагивает и сферу бюджетного федерализма, поскольку ряд регионов увеличивают свои полномочия в фискальной сфере, что в условиях централизованной системы финансово-бюджетных отношений приводит к мультипликации регионального неравенства и возникает система узаконенного неравенства федеративных отношений.
Еще одна проблема региональной политики связана с сохранением потенциала этнической конфликтности под влиянием доставшейся от советской эпохи идеологемы «национальной государственности». Возникает проблема отношений между представителями титульной нации и прочими постоянными жителями «национального» региона.
Существует у ряда регионов и определенный уровень конфликтности в отношениях с центральной властью. Подобное положение скрывает в себе дестабилизирующий и этноконфликтный потенциал, способный при определенных условиях привести к кризису государственности. Решить все эти проблемы можно только с помощью правильной региональной политики.
Направления и степень вмешательства государства в экономические процессы региона определяются как необходимостью установить стабильные «правила игры», так и глубиной преобразований, специфическими особенностями региона. Содействуя эффективному внедрению механизмов (финансово-кредитной
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3 (часть 3)
248
А.Б. НАГОЕВ
системы, конкуренции, рынка ценных бумаг, стабилизации денежного обращения, гибкого использования преимуществ тех или иных форм собственности и т. п.), государство создает условия для повышения деловой активности и предпринимательства [1].
Мировой и отечественный опыт свидетельствует о том, что именно государство целенаправленно формирует рыночную среду, содействует динамизму и устойчивости роста с помощью присущих ему методов и механизмов стимулирования и других средств экономического регулирования.
Таким образом, стратегические проблемы тех или иных территорий, рассматриваемые в качестве объектов государственного регулирования, специфичны для каждого регионального образования. Это и развитие экономики традиционно сельскохозяйственных регионов, освоение новых регионов в преимущественно промышленном аспекте, особенно богатых природными ископаемыми или обладающими любыми другими преимуществами и т. д.
Имеющиеся специфические особенности (геополитическое положение района, его потенциальные возможности в области природных ресурсов, производственный и финансовый потенциал, состояние развития региональных товарных рынков, уровень развития рыночной инфраструктуры, налоговой политики, внеэкономических рисков) накладывают значительный отпечаток на показатели эффективности и рисков капитальных вложений, обусловливают дифференцированный подход к проблеме вложения капитала в экономику того или иного территориального образования.
По данным Минэкономразвития РФ, нарастание территориальной дифференциации между благополучными регионами с относительно высоким развитием и продолжающегося отставания регионов с низким и крайне низким уровнем развития будут нарастать. Поэтому требуются дополнительные и неотложные меры в рамках региональной политики.
Цели государственного регулирования развития регионов должны опираться на следующие основные положения:
• необходимость снижения региональных диспропорций таким образом, чтобы оно сопровождалось повышением следующего уровня развития страны в целом;
• недостаточность целевой установки на выравнивание социально-экономических показателей, таких как ВРП, уровень доходов населения, уровень безработицы и т. д.;
• использование синтеза парадигм «региональная» и «регион-социум» в качестве фундамента при определении целей регулирования.
Таким образом, целью государственного регулирования регионального развития является обеспечение снижения региональных различий в индексе развития человеческого потенциала на фоне формирования тенденции роста отмеченного индекса для страны в целом.
Одним из основных направлений планирования развития депрессивных регионов, согласно разработкам Минэкономразвития, может стать содействие формированию так называемых кластеров будущего экономического подъема. Под кластерами обычно понимаются сконцентрировавшиеся по географическому признаку группы промышленных компаний, характеризующихся общностью экономических интересов и взаимодополняющих друг друга [2].
Однако формирование кластеров экономического подъема на территории депрессивных регионов весьма затруднительно. Поэтому локомотивом социально-экономического развития таких регионов может стать межрегиональная экономическая интеграция под патронажем федеральных округов.
Анализ широкого спектра возможных ограничений прохождения стратегического процесса позволяет сформировать ряд оценочных соображений для отнесения тех или иных проектов к приоритетным для включения в стратегический план развития. В их числе:
♦ анализ внешней среды определяет потенциальные угрозы и возможность для объекта стратегического планирования;
♦ анализ внутренней среды характеризует сильные и слабые стороны рассмотренного объекта;
♦ показывает различные типы и уровни приоритетов, требующие различной организации;
♦ характеризует цели и задачи, разрабатывающие стратегический план развития организации;
♦ приоритеты, устанавливаемые в результате переговоров;
♦ возможность реализации внутреннего решения.
На основании этих данных может быть предложен комплекс критериев приоритетности проектов для включения их в стратегические планы развития региона, включающих критерий возможности исполнения проекта, критерий максимума эффекта его реализации; критерий наличия эффективных коммуникаций между всеми участниками проекта.
Проведение стратегического анализа — это обследование различных сред, в пределах которого ведется планирование и разработка программ развития региона и который является одной из наиболее сложных, трудоемких и ответственных составляющих процесса стратегического планирования.
Для стратегического планирования развития регионов необходимы два подхода: а) формирование стратегического плана развития региона как совокупность приоритетных муниципальных программ развития с опорой преимущественно на внутренние ресурсы; б) формирование стратегического плана развития региона с опорой на внутри— и межрегиональную интеграцию, в наибольшей степени применимого в депрессивных регионах.
Для эффективного решения стратегического плана развития региона наиболее значимыми является исследования по трем направлениям — отраслевое, территориальное (региональное) и макроэкономическое.
Совершенствования межбюджетных отношений является весьма существенным фактором оживления инвестиционной и инновационной деятельности в депрессивных регионах. Раскрытие их потенциала связано с реализацией комплексного подхода, а именно:
♦ развитие, с учетом сформулированных в работе предложений, принципа бюджетной автономии;
♦ формирование в составе фондов финансовой поддержки регионов специального фонда субсидий на региональное развитие, на функционирование инвестиционных проектов социального, экологического и инфраструктурного назначения.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОВЫШЕНИЯ РОЛИ РЕГИОНАЛЬНОЙ.
249
Для реализации региональной экономической политики по отношению к депрессивным регионам предполагается анализ индивидуальных причин их депрессивного состояния, выяснение специфики возможных путей выхода и разработка современных подходов к развитию региона.
Необходимо отметить, что развитие депрессивных регионов немыслимо без развития внутрирегиональных рынков, которые способны оказать комплексное положительное воздействие и на совокупный спрос, и на инвестиционную привлекательность региона, и на уровень жизни населения.
В отношении к депрессивным регионам представляется целесообразным обеспечение оптимального сочетания использования парадигмы «регион как рынок» в расширенной трактовке с учетом межрегиональных интеграционных процессов, означающих расширение единиц рассматриваемых рынков и парадигмы «регион как социум».
Это означает повышение качества жизни населения региона на основе воспроизводства образования, здравоохранения, культурных ценностей и окружающей природы, что дает возможность для формирования объективных предпосылок для будущего устойчивого развития депрессивного региона. Этот подход (обстоятельство) расширяет границы исследования, не ограничиваясь исключительно экономикой, а учитывая и социальнопсихологические, экологические и культурные аспекты проблемы.
В официальных документах Минэкономразвития РФ цель региональной экономической политики определена как создание в регионах совместными усилиями федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления благоприятного экономического климата с целью привлечения зарубежных и отечественных инвестиций для структурной перестройки экономики и создание условий для укрепления во всех регионах собственной экономической базы для повышения качества жизни населения.
Основная задача регулирования развития регионов и их систем в рыночной среде — обеспечение условия для ориентации экономики на перестройку структуры и поступательный рост производства, достижение социального и экологического благополучия и прогресса. Подобный рост производства, достижение социального и экономического благополучия региона связано с созданием условий для развития региона, с максимальной ролью государства, что ассоциируется с регулирующим воздействием на формирование эффективных государственных институтов, включая разработку эффективного законодательства на борьбу с коррупцией, создание современной региональной производственной и рыночной инфраструктуры.
Роль государства в обеспечении эффективного рыночного развития применительно к депрессивным регионам должна быть значительно шире. Государство, формируя систему мер регулирования экономики не только «создает условия» для ее развития, но и обеспечивает планомерное развитие на региональном уровне.
Реализация федеральной адресной инвестиционной программы с определенным объемом финансирования должна быть направлена на создание приоритетных для регионов-реципиентов новых объектов в промышленности, сельском хозяйстве, сфере услуг, т. е. речь идет о прямом финансировании государством развития региональной экономики.
Оказание депрессивным регионам целевой поддержки из федерального бюджета связано не столько с созданием условий для социального благополучия и прогресса, сколько с их непосредственным обеспечением за счет прямого бюджетного финансирования.
Цели государственного регулирования регионального развития в высокоразвитых странах или в наиболее развитых регионах направлены на «создание условий» для деловой активности. В то же время цель регионального регулирования в депрессивных регионах направлена на «устранение значительных несоответствий показателей безработицы или доходов на душу населения», т. е. объектом регулирования является устранение региональных диспропорций в экономическом развитии.
Цели государственного регулирования развития депрессивных регионов должны быть направлены:
♦ на снижение региональных диспропорций, обеспечивая тем самым повышение среднего уровня развития региона, тем самым и страны;
♦ на выравнивание социально-экономических показателей, таких как валовой региональный продукт, уровень доходов населения, уровень безработицы и т. д.
♦ на использование комбинации важнейших их парадигм «регион—рынок» и «регион—социум» в качестве фундамента для определения целей регулирования.
На таком основании становится реально возможным преодоление кризисных процессов в региональном развитии и создание предпосылок для последующего экономического роста в депрессивных регионах, позволяющего начать сокращать накопленные различия в уровне экономического развития на региональном уровне.
ЛИТЕРАТУРА
1.Глазьев С.Ю. Теория технико-экономического развития. М.: ВлаДар, 2004.
2. Портер М. Конкуренция : пер. с англ. СПб., 2000.
3. Региональные проблемы переходной экономики / под ред. В.Г. Алиева. М.: Экономика, 2006.
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3 (часть 3)
