Тенденции развития консолидированного бюджета Ростовской области Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

© Т.Ф. Романова

д.э.н., профессор, зав. кафедрой «Финансы» РГЭУ «РИНХ»

© Л.В. Богославцева

к.э.н., доцент кафедры «Финансы» РГЭУ «РИНХ»

ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ КОНСОЛИДИРОВАННОГО БЮДЖЕТА РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Правовой основой современной системы бюджетных отношений в Российской Федерации стала принятая в 1993 г. Конституция РФ. Все крупные национально- и административно-территориальные образования получили статус субъектов Российской Федерации. Введение в юридический оборот термина «субъект Федерации» имело отнюдь не формальное значение, а означало приобретение всеми территориями, входящими в состав Российской Федерации, статуса государственно-правовых образований.

Конституция закрепила следующий состав субъектов Российской Федерации: в нее вошли 89 субъектов, в том числе 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 1 автономная область, 49 областей и 2 города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург. Все субъекты Федерации признаны равноправными между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

В Российской Федерации, как и в большинстве других федеративных государств, существует трехуровневая бюджетная система, включающая:

а) федеральный бюджет;

б) бюджеты субъектов Российской Федерации;

в) местные (муниципальные) бюджеты.

Задача устойчивого экономического роста

территории вызывает объективную потребность в новом типе бюджетной политики, основной задачей которой является формирование достаточной ресурсной базы реформ рыночной направленности, а именно:

- активное содействие на государственном уровне проведению рыночных реформ;

- оказание достойной финансовой поддержки

основному субъекту воспроизводственного процесса — человеку.

Социально-экономическое развитие Ростовской области, повышение качества предоставляемых населению бюджетных услуг и уровня жизни жителей области предполагает повышение эффективности бюджетной политики и бюджетного процесса и совершенствование управления региональными финансами в целом.

За последние годы значительно выросла роль бюджета как инструмента государственной экономической политики в области. Доля его в валовом региональном продукте увеличилась с 12,5% в 1999 г. до 15,8% в 2002 г. Экономический рост, создание условий экономического благоприятствования, стабилизация и совершенствование бюджетного процесса позволили: обеспечить устойчивый ежегодный прирост валового регионального продукта; увеличить собственные доходы бюджета области в 2001-2002 гг. в 1,4 раза в сопоставимых ценах, учитывающих произошедшую инфляцию. Это достигнуто в условиях отмены проведения взаимозачетов и наполняемости бюджета только «живыми деньгами»; сократить плановый дефицит бюджета до уровня, значительно ниже установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации, — менее 4%; исполнять областной бюджет без привлечения кредитных ресурсов банков, полностью рассчитаться по выпущенным ценным бумагам; своевременно обеспечить финансирование основных социально значимых расходов, в том числе заработной платы работникам бюджетной сферы; повысить среднедушевой расход на жителя области в 2,4 раза (плановый показатель 2002 г. — 5,6 тыс. рублей, а 2003 г. — 6,8 тыс. руб.).

Однако по многим социально-экономическим показателям область уступает среднероссийскому уровню. Так, объем валового регионального продукта на душу населения составляет 47,4% от среднего по России, по этому показателю область занимает 58-е место среди субъектов РФ, реальные денежные доходы населения составляют 2450 руб. (75% от среднероссийского уровня), расходы — 2212 руб. (86,6%), инвестиции на душу населения составляют 8 тыс. руб. (82%).

Принятие и выполнение программы социально-экономического развития региона до 2006 г. должно обеспечить ежегодный экономический рост 5-6% в год и прирост налоговых поступлений в бюджеты всех уровней в 1,5 раза.

Повышение эффективности управления налоговой базой региона — главное перспективное направление экономического развития области.

Основные задачи налоговой политики Ростовской области определены по следующим направлениям:

• обеспечение стабильности налоговой системы (возможность планирования налоговых платежей в условиях определенности на длительный период,

Рис. 1. Состав и структура доходов региональных бюджетов

ясных и понятных, законодательно закрепленных налоговых процедур);

• наращивание налогового потенциала и общее снижение налогового бремени;

• осуществление высокоэффективных для экономики налоговых изменений;

• поддержка производителей, особенно работающих на потребительский рынок;

• существенное усиление налогового стимулирования для инвестиционной активности и инновационной деятельности;

• обеспечение в полной мере доходной части бюджетов всех уровней;

• расширение использования инвестиционного налогового кредитования;

• введение в действие механизмов, обеспечивающих невозможность и невыгодность уклонения от налоговых платежей.

Доходная часть региональных бюджетов формируется путём распределения централизованного (общегосударственного) фонда денежных средств, в основе которого лежит принцип тер-

риториальности и подведомственности предприятий, учреждений и организаций, за счёт закреплённых (собственных) и регулирующих доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам (рис. 1).

Динамика доходов консолидированного бюджета Ростовской области характеризуется приведенной диаграммой (рис. 2).

Положительная тенденция укрепления доходной базы бюджетов обусловлена не столько инфляционным влиянием, сколько наметившимся ростом производства и реализации товаров, работ и услуг во всех сферах экономики. По прогнозу социально-экономического развития Ростовской области, до 2004 г. предполагается сохранение устойчивых темпов экономического роста. К 2004 г. рост ВРП прогнозируется в 1,7 раза по отношению к 2001 г.

Значительно возросла доля собственных доходов области. Так, их доля в общем объеме доходов бюджета составит в 2003 г. 73% при плановом показателе 2002 г. — 66%.

-Доходы, всего -Собственные доходы

Рис. 2. Доходы консолидированного бюджета Ростовской области за 1997-2003 гг.

В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации на 2003 год задача по укреплению доходной базы консолидированного бюджета Ростовской области, наряду с совершенствованеем налоговой системы и проведением целенаправленной работы по привлечению дополнительных финансовых ресурсов, может быть решена и с по мощью дальнейшего повышения эффективности налогового администрирования.

Совершенствование администрирования налоговых платежей, в первую очередь пч отношению к крупнымнанегоплателыцикам, заклюка-етсч и в продолжении раВоты по снижению на -копившейся налоговой задолженности путем осуществления мер по ее реструктуризации.

В сложившихся условиях серьезным резервом пополнения доеодной б азы еюджетной системы области в 2003 г. явится рост доходов от использования областной собственности.

Мобилизация собствеаных доходов в еокса-лидированном бюджете области на основе эко-

номического роста и развития налогового и неналогового потенциалов является ключевой задачей бюджетно-налоговой политики Ростовской области. Вместе с тем следует отметить, что консолидированный бюджет Ростовской области находится еще в сильной зависимости от феде-раллного бюджета. Так, 33% всех доходов бюджета формируется за счет безвозмездных перечислений, которые значительно выросли за последние годы, о чем свидетельствуют приведенные ниже данные (рис. 3).

Днля Лезвозмезеных перечисление в составе доходов консолидированного бюджета снижалась с 54,5% в 1997 г. до 40,5% в 2000 г.; с 2001 по 2002 гг их составляющая в уоуодных источниках росла с 43% до 49,1%. В 2003 г. доля финансовой помощи консолидированному бюджету области из федерального бюджета тнизится до 25,8%.

В целом можно констатировать укрепление собственной доходной базы консолидированного бюджета области. Однако сохраняющаяся прямая зависимость консолидированного бюд-

30000

25000

20000

15000

10000

5000

■ - всего доходы

□ -еооябеявозмездных перечислений

1997г.

1998г.

1999г.

2000г.

2001г.

2002г.

2003г.

Рис. 3. Безвозмездные перечисления из федерального бюджета в консолидированный бюджет

Ростовской области за 1997-2003 гг. (млн. руб.)

1997г. 1998г. 1999г. 2000г. 2001г. 2002г. 2003г.

Рис. 4. Расходы консолидированного бюджета Ростовской области за 1997-2003 гг. (млн. руб.)

жета от ежегодно меняющегося объема выделяемых федеральным центром ресурсов на выравнивание бюджетной обеспеченности требует оптимизации расходов бюджета области.

Консолидированный бюджет Ростовской области по расходам (рис. 4) отражает приоритеты, предусмотренные основными направлениями бюджетной и налоговой политики области на среднесрочную перспективу и предполагающие:

• решение ваоснейших задач сооиальоой оа-правленности при рациональности и оптимизации расхочов;

• достаточность, обязательность и своевременность финансирования бюджетных учреждений при одновременном соблюдении режима экономии;

• «прозрачность» бюджетного финансирования на основеконкчисного подхода к закупкам товаров, работ и услуг;

а повышеиие ответственности главных распорядителей бюджетных средств за обязательства, принимаемые ит их имени бюджетными организациями;

• обеспечение адресности предоставляемых населению льгот по федеральным и областным нормативно-правовым актам на основе полного учета такой категории граждан;

• сокращение кредиторской задолжениости бюджетов перед населением и предприятиями области по своим обязательствам при полном обеспечении текущих выплат и расчетов [5].

Расходы бюджета Ростовской области на иро-тяжении 1997-2003 гг. характеризовались рядом особенносвей:

• приоритетным направлением являлось финансирование социальных расходов; происходило дальнейшее улучшение материальной базы учреждений бюожетной сферы;

• формирование расходов областного и местных бючжетов оа социельно-культурную сферу? производилось по методике, утвержденной Областным законом от 23.09.Д2 г. №272-3с «О межбюджетныо

отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления Ростовской области на 2003 год»;

• расходы бюджетов на коммунальные услуги в части потребления топливно-энергетических ре-сарсов для учреждений социальной сфдры, находящихся в муниципальной собственности, а также содержащихся за счет средств областного бюджета, учтены исходя из лимитов потребления.

• матердальные затраты проиндексироваиы на коэффициент инфляции 1,16; оплата труда — на аоэффациент 1,083 (с учетом ее повышения с 01.10.03г. в 1,33 раза).

Получение средств из федерального и областного бюджетов на финансирование учреждений и мироприятий социальной ¡защиты населения в 2001-2002 гг. в Ростовской области представлено в таблице1.

На содержание областных учреждений соци-аиьной иащиты было направлано в 2002 г 227,4 млн.руб., что на 50,4% больше, чем в 2001 г.

Кроме этого, профинансировано 7 Федеральных целевых программ: «Дети-инвалиды», «Старшее поколение», «Юг России», «Социаоьная пон-держка инвалидов на 2000-2005 гг.», «Профилактика безнадзорности и правонарешений несовершеннолетних», «Развитие социального обслуживания семьи и детей», «Сотиальоая защита инвалтдов военной службы на период 1997-2000 гг.» на общую сумму 35,0 млн. руб.

Наиболее важной составной частью соци-альний политики являетсн совершенствованне системы предоставления льгот и оказания финансовой помощи малообеспеяенному населению. В соответствии с действующим законодательством в Ростовской области предоставляются различные виды социальной помощи: социальные льготы — вотеранам, инвалидам, военнослужащим, другим категориям граждан; государсивенные пособия на ребенча — малоимущим семьям с детьми; областная адресная денежная и натуральная помощь — определенным

Таблица 1

Финансирование учреждений и мероприятий социальной защиты в Ростовской области в 2001-2002 гг., млн. руб.

2001 год 2002 год

Получено средств из федерального бюджета 369,9 503,5

в том числе:

• на протезирование 39,8 35,8

• на санаторно-курортные путевки 44,4 38,9

• на транспортные средства для инвалидов 46,3 68,8

• на оздоровление детей и подростков 18,9 20,9

• на оплату установки, пользования телефоном ветеранами 34,3 44,1

• на оплату проезда ветеранам 18,4 7,1

• возмещение вреда здоровью пострадавшим на ЧАЭС и ПО «Маяк» 167,5 287,5

Получено средств из областного бюджета 353,6 459,7

в том числе:

• на адресную социальную помощь 83,9 88,0

• на транспортные средства для инвалидов 14,5 6,2

• на санаторно-курортные путевки 35,0 20,0

•на компенсации за неиспользованное санаторно-курортное лечение 4,4 8,7

• на компенсации по эксплуатации транспортных средств 0,3 3,3

категориям малоимущих семей; субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг — малоимущим семьям; дополнительные виды социальной поддержки. Предоставление льгот, детских пособий, жилищных субсидий регламентировано федеральным законодательством, а адресные пособия и натуральная помощь регулируются областными нормативно-правовыми актами.

Поэтапное преобразование адресной социальной поддержки населения Ростовской области предусматривает: передачу функций предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг от органов жилищно-коммунального хозяйства в органы социальной защиты населения; проведение эксперимента с использованием системы персонифицированных социальных счетов; изменение организации финансовых потоков.

В соответствии с постановлением Администрации Ростовской области от 29.04.2002 г. №207 «О поэтапном преобразовании адресной социальной поддержки населения области» с 1 июля 2002 г. функции предоставления жилищных субсидий переданы органам социальной защиты населения. Субсидии предоставляются гражданам в безналичной форме в виде уменьшения платежа за жилье и коммунальные услуги в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, с учетом прожиточного минимума,

совокупного дохода семьи и действующих льгот. В период перехода на полную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг потребителем жилищные субсидии становятся основной формой социальной защиты граждан.

Сумма средств, выделяемых из областного бюджета на предоставление субсидий, ежегодно увеличивается. Так, если в 2001 г. это было 334,0 млн. руб., то в 2002 г. - 733,4 млн. рублей. В 2003 г. в областном бюджете на выплату субсидий предусмотрено 1018,5 млн.руб. Кроме этого, из федерального фонда софинансирования в 2002 г. на эти цели поступило 176,0 млн. руб., из муниципальных бюджетов — 56,3 млн. рублей.

Передача жилищных субсидий в органы социальной защиты направлена на улучшение системы оказания адресной социальной помощи и позволяет: сконцентрировать в одном ведомстве основные виды адресной социальной поддержки населения; оптимизировать структуру служб назначения жилищных субсидий; отработать единую методику предоставления всех видов адресной помощи в соответствии с уже имеющимися нормативами; установить единый порядок расчетов доходов населения; использовать имеющуюся базу данных для создания единого банка данных нуждающихся в социальной поддержке малоимущих семей.

Следует констатировать, что на сегодняшний день в Ростовской области пока сохраняется практика перекрестного финансирования значи-

тельной части социальных льгот, когда их финансирование осуществляется не только за счет бюджета, но и за счет коммерческих потребителей аналогичных услуг через завышенные тарифы, установленным для юридических лиц, что не отражается в региональном и местных бюджетах и не учитытается при планировании структуры1 бюджетных расходов. Значительные объемы ква-зябюджетной деятельности существенно искажают представления исполнительных и законодательных органов власти об оптимальной структуре бюджетных расходов и уровне бюджетной обеспеченности территорий.

Таким образом, оптимизация и повышение эффективности бюджетных расходов в сфере социальной поддержки населения и структуры бюджетные рксходов в целом возможны только при переходе к адресной социальной помощи и отказе от квазибюджетных форм финансирования социальных льгот. При этом следует отметить, что Ростовская область одна из первых в России использовала адресный подход в предоставлении разнообразных видов социальной поддержки малоимущим жителям региона.

бюджета на социально-культурную сферу не сме-гут быть реализованы без подъема экономики региона (рис. 5).

Отметим, что в целом расходование бюджетные иредств в Росдовской области на цели развития экономики и наращивания экономическо-жо потенциала осуществляется по следующим направлениям: реализация ежегодных инвестиционных программ; финансирование проектов и программ, предполагающих капитальные вложения за счет сгедств областного бюджета; реади-зация программ поддержки отраслей экономики.

Нужно отметить, что в Иостовскнй области имеет место активная позиция в вопросах сохранения и повышения эффективности инвестиций за счет средств областного бюджета, а также ввопросах финанеовой поидержки предприятий различных отраслей, и прежде всего осуществляющих инеестиции в развитие пре-изводства.

Таким образом, консолидированный бюджет Ростовской области, представляющий собой свод областного и нижестоящих бюджетов, является финансовой базой региона. От динамики и

10,00%

9,00%

8,00%-

7,00%

6,00%-

5,00%

4,00%

3,00%-

2,00%

1,00%

0,00%

□ Пжсмышлднндить

□ Сдльиодд идзяйитед

□ Тжанипджт

1997и.

1998и.

1999и.

2000и.

2001и.

2002и.

Рис. 5. Расходы консолидированного бюджета Ростовской области на развитие экономики

(без ЖКХ) за 1997-2002 гг.

С 2003 года в Ростовской области предусматривается изменить организацию финансовых потоков в социальной сфере. Объемы средств на реализацию федеральных законов социальной направленности, ме]еоприятия пе преобразованию социальной поддержки населения предполагается вклюкить в сводную бюджетную роспись министерства труда и социального развития об-ласти, финансирдвание осуществлять на счета органов социальной защиты населения. Изменение схемы1 фииансированим будет способствовать наиболее полному учету всех видов социальной помощи и льгот, исключению их дублирования, повышению эффективности использования средств.

Планируемые темпы увеличения расходов

структуры доходов и расходов, взаимодействия бюджетов разных уровней во многом зависит социально-экономическое развитие территории. Анализ доходной и расходной частей консолидированного бюджета Ростотской облагти свидетельствует о наметившихся позитивных тенденциях развития налогового потенцмаки облссти, роста объемов финансирования функциональных расходов оргаепв государственной вла-ти и органов местного самоуправления Ростовской области на основе устойчивого роста внутреннего регионального продукта.

Вместе с тем бюджетный процесс в области нуждается в дальнейшем совершенствовании. Так, сохраняются проблемы бюджетного обеспечения территории, требует дальнейшего со-

вершенствования процесс разграничения расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы, который обеспе-

чит рост деловой активности, проведение структурных преобразований и обеспечение социальной стабильности в регионе.

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Российской Федерации (основной закон).

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. с изменениями и дополнениями.

3. Об областном бюджете на 2003 г. Областной закон от 10 декабря 2002 г. №282-ЗС.

4. Концепция реформирования управления общественными финансами в Ростовской области. 2002 г.

5. Основные направления бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2002 г.