CC BY
16
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2010. № 4
К.В. Харченко
ТЕХНОЛОГИЯ ПОШАГОВОГО АУДИТА СОЦИАЛЬНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ
В статье рассматриваются вопросы обеспечения измеримости эффекта от реализации муниципальной стратегии в контексте принципов программно-целевого регулирования. Анализ подходов к классификации показателей позволяет разделить их на характеризующие выполненную работу, социальный эффект и удовлетворенность. Особый акцент делается на проведении водораздела между показателями муниципальной статистики и оценки эффективности стратегии. Предлагаемая технология пошагового аудита стратегических показателей включает три подраздела: оценка стратегических показателей как системы, оценка каждого показателя на предмет соответствия требованиям, а также оценка организационного сопровождения показателей.
Ключевые слова: показатель, муниципальное управление, программно-целевой подход, стратегическое планирование, удовлетворенность, социальный эффект.
This article deals with measurability as an important tenet of the goal-oriented approach. Indeed, the possibility to evaluate the outputs and outcomes of the governmental actions makes them more effective and legitimate. The indicators are classified into three types: the outputs — what was did, the outcomes — what has been done and the level of satisfaction — how this action affects people's consciousness. This paper emphasizes the difference between strategic planning and introducing the municipal statistics. The suggested technology of step-by-step audit proposes three blocks of questions: the first, testing strategic indicators as a system; the second, checking each indicator for meeting some requirements (e.g. they shouldn't be outdated, fragmented and hard to predict, they should contain some valid hypothesis); the third, evaluating the infrastructure of measurement.
Key words: indicator, public administration, goal-oriented approach, strategic planning, satisfaction, effectiveness.
Одним из принципов программно-целевого подхода является измеримость целей и задач, т.е. представление эффекта
Харченко Константин Владимирович — кандидат социологических наук, доцент кафедры социальных технологий Белгородского государственного университета, e-mail: geszak@mail.ru
от их реализации в количественном выражении. Отсюда возникает необходимость при составлении стратегических планов и целевых программ выстраивать системы показателей, тем более что предусмотренная возможность оценивания управленческих действий делает их более легитимными1. Проблема состоит в том, чтобы помещаемые в стратегию показатели не были данью моде, но отражали реальные результаты управленческой деятельности.
На Западе проблематика мониторинга систем индикаторов стала активно разрабатываться с 1970-х гг. Эволюция научных и практических разработок в данной области происходила по следующим направлениям:
1) от спонтанных замеров отдельных индикаторов к регулярно обновляемым измерительным системам;
2) от индикаторов и индексов к национальным и международным рейтингам, позволяющим сравнивать уровень развития различных территорий;
3) от констатации посредством индикатора условий жизни к оценке эффективности управления;
4) от решения текущих управленческих задач к использованию показателей в качестве инструмента планирования на местном уровне;
5) от ручной обработки первичной статистической информации к внедрению информационных технологий2.
В России интерес к показателям, характеризующим состояние регионов и муниципалитетов, заметно возрос после появления президентских указов об оценке эффективности соответственно регионального и муниципального управления3.
Итак, в настоящее время на муниципальном уровне реализуются два процесса, связанные с выстраиванием систем показателей: стратегическое планирование и становление муниципальной статистики. Эти процессы взаимосвязаны, но не тождественны друг другу. В данной статье сделан акцент на показателях, отражающих стратегические цели и задачи.
1См.: Лэндри Ч. Креативный город. М., 2005. С. 335.
2См.: Ветров Г.Ю. Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований. М., 2002. С. 9.
3 Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825; Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607.
Ключевые понятия и классификация показателей
Уточнение ключевых понятий позволяет однозначно характеризовать различные способы измерения эффекта от реализации стратегии. Родовым понятием мы будем считать показатель, выражаемый числовым значением переменной, позволяющей оценить эффект от естественного социального процесса и/или целенаправленной деятельности власти.
Понятие индикатор мы считаем синонимичным показателю, поскольку попытки их развести порождают как смысловые, так и лингвистические затруднения. Так, вряд ли целесообразно считать показателем лишь качественные данные, а индикатором — количественные, поскольку качественная информация относится, скорее, не к измерению, а к выстраиваемой на его основе концепции. К тому же английское слово indicator переводится как «показатель», а значит, разведение смыслов этих слов порождает проблемы межкультурной коммуникации.
В отличие от показателя ожидаемый результат понимается как критерий эффективности, содержащий два числовых значения: исходное и прогнозное. Примерами ожидаемых результатов являются увеличение охвата учащихся дополнительным образованием с 86 до 90%, увеличение доли здорового населения с 34 до 40%. В идеале стратегическими ориентирами должны быть именно ожидаемые результаты, а не одиночные показатели, однако проблема состоит в том, что на момент разработки стратегии исходные позиции не всегда измерены.
Основаниями классификации показателей могут выступать формальные либо содержательные признаки. Конкретизация формальных признаков позволяет решить методические вопросы, а содержательных — максимально приблизить модель к реальному объекту.
По глубине обработки (формальному признаку) показатели делятся на три типа: 1) первичные, получаемые непосредственно из статистики либо внутренней отчетности подразделений, 2) удельные и структурные, получаемые расчетным путем из первичных показателей (ожидаемая продолжительность жизни, миграционный прирост), и 3) индексы, как правило, представляющие среднее значение группы показателей, помноженных на весовые коэффициенты4.
К содержательным признакам можно отнести характер измеряемого явления, в зависимости от которого мы выделяем три типа показателей.
4См.: Ветров Г.Ю. Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований. М., 2002. С. 8.
1. Показатели объема выполненной работы (outputs) — традиционные параметры, измеряемые путем статистических наблюдений. Их особенностью являются «наглядные» единицы измерения: кубометры, литры, килограммы и т.д. Примерами показателей данного типа являются количество койкомест в больницах на тысячу жителей, объем введенного жилья, освоение бюджетных средств. Преимущество количественных показателей заключается в их однозначности и относительной независимости от условий измерения, а недостаток состоит в том, что выполнение работы далеко не всегда свидетельствует о результате5.
2. Показатели социального эффекта (outcomes) представлены параметрами, изменяемыми в результате косвенного влияния выполненной работы и внешних факторов. Таковыми являются продолжительность жизни, младенческая и материнская смертность на 100 тыс. жителей, аварийность дорог, уровень безопасности, обеспеченность населения жильем, число школьников — победителей всероссийских олимпиад и т.д. Учет социального эффекта позволяет перейти от оценки сделанного к оценке достигнутого6, хотя при этом нужно учитывать, что внешние факторы могут сработать как в пользу субъекта, так и во вред ему.
3. Показатели удовлетворенности населения условиями жизнедеятельности (satisfaction) выражены социологически измеряемыми параметрами, отражающими реакцию объекта управления на действия субъекта. С одной стороны, такая оценка заведомо субъективна, но с другой — должна приниматься во внимание наравне с предыдущими, поскольку повседневная деятельность людей определяется в большей мере эмоциями и стереотипами, чем рациональной логикой.
Данная классификация необходима для того, чтобы и в стратегиях, и в частных индексах присутствовали показатели всех типов. На наш взгляд, характеристика некоторого объекта или результата деятельности должна складываться на 30% из оценки выполненной работы, на 40% — из оценки эффекта и на 30% — из оценки удовлетворенности.
5См.: Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования. М., 1999. С. 451.
6См.: Кликунов Н.Д. Проблемы оценки эффективности разработки и принятия управленческих решений в системе государственного и муниципального управления // Инновации в системе государственного и муниципального управления: Сборник научных статей. Курск, 2001.
Специфика стратегических показателей
При множестве возможных показателей состояния территории далеко не все из них стоит делать объектом наблюдения и тем более включать в стратегию. Практическое значение имеет мониторинг следующих систем показателей:
• показатели муниципальной статистики;
• показатели эффективности работы органов местного самоуправления, в том числе эффективности предоставления муниципальных услуг;
• показатели эффективности реализации стратегии (далее — стратегические показатели).
Один и тот же показатель может относиться к трем вышеперечисленным системам одновременно, например удовлет -воренностъ населения деятельностью органов местного самоуправления .
Как уже отмечалось, данные типы систем не тождественны. Так, муниципальная статистика, частично включающая оценку эффективности управленческих структур, должна вестись в обязательном порядке на основании президентского указа и иных нормативных документов, тогда как достижение стратегических показателей является обязательствами, которые муниципалитет взял на себя добровольно (самим фактом принятия стратегии).
Существует ряд причин, в силу которых многие показатели рекомендуется приспосабливать к стратегии, а не заимствовать в готовом виде из муниципальной статистики. К ним относятся:
1. Адаптированность к целям и задачам стратегии, ориентация на решение актуальной проблемы. Так, если поставить задачу «улучшение условий получения учащимися общего среднего образования», достаточно уместным показателем будет доля школьников, обучающихся во вторую и третью смену. В то же время этот показатель вряд ли целесообразен в статистическом сборнике.
2. Более высокая степень агрегированности, возможности экспериментирования с индексами. Существует ряд моделей, унифицирующих и интегрирующих все показатели качества жизни, однако эти разработки не являются общепринятыми7.
3. Ответственность за положительную динамику. В данном случае возможны две проблемные ситуации: слишком быст-
7 См.: Макаренко Т.Д., Вдовина Н.М. Оценка качества жизни населения. Иркутск, 2004.
рое достижение либо перевыполнение планового показателя и ухудшение значения показателя на промежуточном этапе реализации стратегии. Решением для первой ситуации является сопоставление показателей результативности с показателями проделанной работы, чтобы определить, не было ли искусственного занижения планового ориентира. Во второй ситуации необходимо изучение внешних факторов с целью поиска причины действия закономерности, отличной от поступательного движения. Так, уровень преступности может ухудшиться в период амнистий, показатель заболеваемости — по причине диспансеризации населения.
Технологизация оценки стратегических показателей
Необходимость последовательной оценки индикаторной системы стратегического плана состоит в том, чтобы предотвратить введение в действие документов, не соответствующих требованиям программно-целевого подхода. Если стратегия уже реализуется, по результатам оценивания качества показателей может быть предложено внести в нее изменения.
Мы предлагаем технологию пошагового аудита системы стратегических показателей, в основе которой лежит методика анкетирования текстов, по своей природе близкая к контент-анализу. Данная технология включает три блока вопросов:
I. Оценка стратегических показателей как системы
1. Проверка наличия блока стратегических показателей в стратегическом документе. Стратегические показатели должны быть выделены в специальный блок, отличный от индикаторов эффективности отдельных мероприятий.
2. Оценка соответствия числа и характера стратегических показателей задачам стратегии. Показатели должны быть созвучны целям и задачам, иначе нарушится гармония программно-целевого управления. Вопрос об оптимальном количестве стратегических показателей является дискуссионным, но ясно одно, что их должно быть по нескольку на каждую цель, чтобы характеризовать процессы с разных сторон.
3. Структурированность системы показателей. Иногда стратегические показатели приводятся единым списком, что затрудняет их понимание. Удобство их восприятия повышается при наличии подкатегорий. Более того, группировка показателей является первым шагом к формированию индексов.
4. Оценка качественного своеобразия стратегических показателей по отношению к стандартной муниципальной статистике. Среди стратегических показателей могут попадаться
отдельные статистические параметры, однако у них другая цель — не создавать портрет города, а обеспечивать измеримость задач. Отсюда в стратегии большую роль должны играть удельные и составные параметры; при этом в ней нет места показателям, которые изначально не предполагается изменить в лучшую сторону.
5. Сопоставимость стратегических показателей с общепринятыми системами. Существует ряд индикаторных систем и отдельных показателей, методика расчета которых общепринята во всем мире. Использование этих показателей позволяет проводить сопоставления не только во времени, но и в пространстве, говорить о развитии муниципального образования в мировом контексте. В качестве примера сопоставимого комплексного показателя приведем индекс развития человеческого потенциала; известные частные показатели, например индекс Джини, или отношение доходов 10% населения с самыми высокими доходами к 10% населения с самыми низкими доходами. В муниципальной стратегии сопоставимые показатели необходимы, однако они не исключают потребности в специальных индикаторах, адаптированных под конкретные задачи.
II. Проверка индикаторов по отдельности на предмет соответствия требованиям к стратегическому показателю
Последовательный анализ каждого показателя позволяет выявить и исключить десять нежелательных ситуаций:
1. Показатель неактуален. Под неактуальностью мы понимаем утрату показателем способности отражать то или иное социальное благо. Показатель «отношение заработной платы работников муниципальных учреждений к заработной плате работников крупных и средних предприятий» в свое время высвечивал проблему низкой оплаты труда работников бюджетной сферы. Сегодня данный показатель размывается, с одной стороны, по причине повышения доходов данной категории работников, а с другой — в силу невысоких зарплат в коммерческом секторе. Показатель «доля жилья без централизованного горячего водоснабжения» мы считаем устаревшим, поскольку современные газовые колонки и электрические водонагреватели позволяют получать горячую воду более экономичным путем и не зависеть от коммунальных служб.
2. Показатель фрагментарен. Показатель «доля аттестованных рабочих мест на крупных и средних предприятиях», в отличие от «доли аттестованных рабочих мест», намного проще вычисляется, однако не отражает условий труда достаточно большой доли работников.
3. Показатель актуален, но методика его вычисления неоднозначна. Показатель «доля здорового населения» необходим для понимания происходящих в городе социальных процессов, однако неясно, как его рассчитывать. Если принимать во внимание число обращений за медицинской помощью, останутся за кадром лица, занимающиеся самолечением. Если полагаться на социологический опрос, данные получатся завышенными8.
Решением проблемы была бы методика, комбинирующая статистические и социологические данные, однако для этого необходимо создать систему разработки, верификации и внедрения таких методик хотя бы на уровне одного муниципального образования.
Точно так же не следует отказываться от расчета уровня заболеваемости экологически обусловленными и социально значи -мыми заболеваниями на 100 тыс. жителей по причине отсутствия утвержденного перечня этих заболеваний. Такой перечень можно утвердить в масштабе муниципалитета, и хотя в таком случае данные будут несопоставимы с другими регионами, ценной окажется возможность смотреть на динамику явления.
4. Показатель измерим, но сомнительна стоящая за ним гипотеза. Без дополнительных пояснений непонятно, на что должна быть направлена стратегия в отношении показателя электропотребление в быту на одного жителя. С одной стороны, повышение энергопотребления ведет к прогрессу, к замене ручного домашнего труда автоматизированным, а с другой — это обостряет экологические проблемы. Отсюда логичнее говорить не о динамике, а о балансе энергопотребления: с одной стороны, увеличении разнообразия работ, выполняемых при помощи электроэнергии, а с другой — в связи с внедрением новых технологий каждая из этих работ должна становиться менее энергоемкой. Удовлетворенность деятельностью органов местного самоуправления — более уместный показатель, чем доля доверяющих этим органам, поскольку в первом случае речь идет о поведенческих реакциях, а во втором — о духовном состоянии, которого невозможно достигнуть рациональными действиями.
5. Показатель отражает проделанную работу при наличии аналога, позволяющего измерить результат. Так, площадь рассе -ленных жилых домов, признанных в установленном порядке ава -
8 Так, по данным социологического опроса, проведенного Институтом муниципальных проблем под научным руководством автора (декабрь 2008 г., репрезентативная выборка населения г. Белгорода), к группе здоровых и практически здоровых себя отнесли 19,9% респондентов, а к группе периодически болеющих, но не имеющих хронических заболеваний — еще 35,9%.
рийными и подлежащими сносу, — более «стратегичный» показатель, чем площадь жилья с износом более 70% .
6. Показатель носит ведомственный, а не стратегический характер. Доля охвата населения некоторой целевой программой может рассчитываться, но только для оценки эффективности ведомства, а не качества жизни людей. Стратегический показатель должен отражать те социальные изменения, которые происходят в результате управленческих мер и действия внешних факторов. Точно так же в качестве измерителя обеспеченности жильем лучше использовать ввод жилья, а не объем ин -дивидуального жилищного строительства. Еще одна пара примеров: количество горожан, занимающихся в спортивных клубах и секциях, скорее, ведомственный показатель, а доля населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом, — социальный.
7. Показатель трудно прогнозировать. В современной России достаточно сложно определять целевые значения показателей, выраженных в рублях, в частности если речь идет о годовой среднемесячной заработной плате. Здесь более уместно было бы говорить о реальной заработной плате, рассчитанной в продуктовом эквиваленте. Другой вопрос, что покупательная способность населения лишь в малой степени зависит от усилий муниципалитета.
8. Показатель неадекватен решаемой проблеме. Так, охват детей дошкольным общественным воспитанием отражает проблему доступности детских садов, а охват детей дошкольным образованием — интеллектуальный потенциал города. При этом второй вопрос следует поднимать только после решения первой проблемы. Также различные смысловые оттенки имеют показатели посещаемость библиотек читателями и охват населения библиотечным обслуживанием. В первом случае учитываются посещения библиотеки одним и тем же читателем, а во втором — массовость библиотечных услуг. Соответственно роль библиотеки варьируется от источника интеллектуального потенциала до места проведения культурного досуга и должна измеряться в соответствии с пониманием в рамках конкретной стратегии.
9. Показатель характеризует количественную сторону проблемы, но ничего не говорит о ее качественной составляющей. Обеспечение учащихся горячим питанием — допустимый показатель, но при условии, что это питание соответствует не только давним стандартам, но и современным требованиям. Например, в целях гигиены рекомендуется хотя бы на платной
основе использовать одноразовую посуду, не говоря уже о качестве самих исходных продуктов и блюд.
10. Показатель, имеющий социальную направленность, недостаточно учитывает принцип свободного волеизъявления субъекта. Так, наращивание доли охвата детей и подростков организованным летним отдыхом и оздоровлением (в % от числа детей и подростков) до 80% не учитывает позитивных сторон семейного отдыха. В данном случае сам показатель конструктивен, поскольку существует необходимость наращивать инфраструктуру детского отдыха, однако при выборе единиц измерения лучше отдать предпочтение количеству мест, помноженному на число смен либо количеству детей и подростков, воспользовавшихся данной услугой. В результате акцент будет смещен на расширение открывающихся перед человеком возможностей. Аналогичным образом рекомендуется видоизменять все показатели, отражающие охват граждан некоторой услугой, выраженный в % от численности целевой группы.
11. Наличие фактов завышения или занижения прогнозных значений индикаторов. Причиной неадекватных прогнозных значений индикаторов может быть недостаточный опыт социального прогнозирования у муниципальных администраций либо сознательное желание чиновников уменьшить объемы предстоящей работы. Как правило, большинство прогнозных значений выставляются на основе простой экстраполяции, хотя на самом деле линейная функция — лишь частная разновидность тенденции. Более того, линейная зависимость означает, что результат соразмерен вложенным усилиям, тогда как управленческое воздействие должно производиться с ориентацией на си-нергетический эффект, т.е. большую отдачу от малых усилий. Случаи необоснованного завышения прогнозных значений следует искать там, где ожидается результат в 100%. Теоретически такая ситуация может возникнуть, но на практике это маловероятно хотя бы по причине того, что муниципалитет может лишь косвенно влиять на социальные процессы. К тому же если стратегия составлена на 20 лет, а в ближайшей перспективе некоторая проблема будет полностью решена, возникают сомнения в ее стратегическом характере.
III. Оценка организационного сопровождения стратегических индикаторов
На сегодняшний день даже если муниципалитет имеет действующую стратегию, это не означает наличия четкой и обоснованной системы ее поддержки. Предлагаемые в этом блоке параметры, хотя их ненулевые значения относятся скорее к бу-
дущему, нужны для того, чтобы иметь представление об основных элементах этой системы.
1. Факт совмещения функций исполнителя мероприятий и контролера показателей в лице административных структур. На сегодняшний день практика независимой оценки показателей муниципальной статистики еще не сформирована, однако уже осознается потребность в ориентации экспертных сообществ на данный вид деятельности.
2. Наличие правил внесения изменений в стратегию. Чтобы процесс модификации стратегии имел системный и обоснованный характер, необходимо выработать систему правил внесения изменений. Например, это может быть процедура публичной защиты ответственным департаментом новой версии показателя, подробно характеризующая расклад факторов. Реализация технологии пошагового аудита стратегических показателей предполагает наличие анкеты, ответы на вопросы которой упрощают и систематизируют анализ текста. Чтобы составить анкету, необходимо все указанные параметры трансформировать в вопросы закрытого типа, при этом варианты ответа должны соответствовать позитивным и негативным (возможно, в различной степени) оценкам параметра, например:
Каким образом показатель соотносится с решаемой проблемой?
1) показатель отражает решаемую проблему в полном объеме;
2) показатель охватывает только часть проблемы;
3) проблема, для контроля за которой введен показатель, двусмысленна либо неочевидна.
Итак, на основе данной анкеты возможно получение обобщенной оценки качества системы показателей. Учтем при этом, что варианты ответов второго блока заполняются для каждого показателя по отдельности, а затем вычисляются и обобщаются средние значения. На выходе желательно получить интегрированную оценку в диапазоне {0; 1}, которая позволит сравнивать системы показателей среди различных стратегий либо различных версий одной и той же стратегии.
Приведенная технология носит экспериментальный характер и, возможно, не исчерпывает всех ситуаций, связанных с некачественно составленными индикаторами, однако позволяет избежать наиболее типичных ошибок.
Таким образом, оценка качества системы показателей муниципальной стратегии позволяет уйти от декоративности и декларативности стратегического документа. Грамотно выстро-
енные показатели позволяют, с одной стороны, объективно оценивать степень достижения целей и решения задач, а с другой — формулировать новые проблемы и видеть новые перспективы.
Список литературы
1. Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования. М., 1999.
2. Ветров Г.Ю. Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований. М., 2002.
3. Кликунов Н.Д. Проблемы оценки эффективности разработки и принятия управленческих решений в системе государственного и муниципального управления // Инновации в системе государственного и муниципального управления: Сборник научных статей / Под ред. В.Д. Нечаева. Курск, 2001.
4. Лэндри Ч. Креативный город. М., 2006.
5. Макаренко Т.Д., Вдовина Н.М. Оценка качества жизни населения. Иркутск, 2004.
