CC BY
37
УДК 352.075.1
Егоров Александр Игоревич
кандидат исторических наук, директор Центра прикладных исследований проблем развития местного самоуправления. Дзержинский филиал РАНХиГС при Президенте РФ [email protected] Хорошев Сергей Валерьевич начальник отдела стратегического планирования Управления образовательной политики РАНХиГС при Президенте РФ [email protected] Alexander I. Egorov Candidate of Historical Sciences, Director, Center of applied research problems of local self-government development, Dzerzhinsky branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration [email protected] Sergey V. Khoroshev Head of Strategic planning department of Educational policy management The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration [email protected]
Технологии управления в сфере межмуниципального сотрудничества на современном этапе
Management technologies in the Sphere of Intermunicipal Collaboration at the Present Stage
Аннотация. В статье поднимается проблема повышения эффективности взаимодействия российских муниципальных образований в процессе решения комплекса задач по своему развитию. Анализируются экономические и социальные задачи межмуниципальной политики региона, определяются основные направления взаимодействия муниципалитетов в хозяйственной области. Выявляются и подвергаются изучению наиболее
эффективные институты межмуниципального сотрудничества, включая ассоциации.
Ключевые слова: муниципальные образования, регион, межмуниципальное сотрудничество, предпринимательство, программы развития, ассоциации.
Annotation. The article raises the problem of increasing the efficiency of interaction of Russian municipalities in the process of solving complex problems of its development. The economic and social problems of the region intermunicipal policies are analyzed; the main areas of cooperation between municipalities in the economic sphere are identified. The most effective institutions of intermunicipal cooperation, including associations are identified and subjected to the study.
Keywords: municipalities, region, intermunicipal cooperation, entrepreneurship, development programmes, associations.
Деятельность органов местного самоуправления нацелена на обеспечение устойчивости социально-экономического развития соответствующих территорий. Муниципальные задачи в области экономики следует признать определяющими и свести в следующие группы:
- выявление конкурентных преимуществ и ключевых проблем местных территорий, формирование у муниципальных сообществ представлений о своем будущем, выстраивание ими системы стратегических приоритетов, на основе которых будут концентрироваться усилия и имеющиеся в распоряжении органов местного самоуправления материальные ресурсы;
- определение привлекательности конкретного экономического сектора, для чего необходимо использовать такие параметры, как потенциал его роста, численность работников, занятых в нем, уровень оплаты труда в течение нескольких предыдущих лет, бюджетная эффективность, включая отчисления в консолидированный бюджет, прогнозируемый уровень производительности труда в секторе, его экспортный потенциал, наличие кластерного эффекта, что выражается во влиянии сектора на смежные сферы экономики, а также отраслевые риски;
- анализ предпосылок и условий для успешного развития сектора на территории муниципального образования. К числу предпосылок можно отнести такой показатель, как степень развития сектора на муниципальной территории в настоящее время, что определяется его долями в суммарном объеме отгруженной продукции и в занятости населения. В то же время, условиями для развития сектора могут служить параметры: доступ к инфраструктуре, поставщикам и потребителям, кадровый потенциал, административно-правовая ситуация;
- выделение нескольких приоритетных направлений с учетом специализации муниципальных экономик, а также формирование эффективных межмуниципальных отношений, призванных обеспечить повышение их конкурентоспособности. Среди них следует упомянуть промышленность, научно-образовательное направление, сельское хозяйство и др.
Особое значение при реализации задач в области межмуниципальной политики имеет характер экономического развития, трендом которого становится производство и внедрение инноваций, иначе говоря, дополнений к существующему объему знаний. Инновационная деятельность в России характеризуется, с одной стороны, значительным научно-техническим потенциалом, а с другой - низким уровнем инновационной активности. Попыткой выхода из сложившейся ситуации можно считать разработанную Министерством регионального развития РФ концепцию Стратегии социально-экономического развития регионов [1], которая предполагала отказ от политики выравнивания уровня социально-экономического развития регионов и переход на специальную фокусировку ресурсов в опорных регионах. Однако не был предусмотрен механизм «передачи» инновационной активности в другие регионы. Реализация предложенных в концепции принципов развития объективно ведет к еще большей технико-технологической отсталости отдельных регионов и муниципальных образований, оттоку из них наиболее квалифицированных кадров.
Следовательно, перед муниципалитетами встает еще одна группа задач, которая, будучи тесно связанная с экономическими, призвана обеспечить в первую очередь общественно-гуманитарный эффект в виде увеличения продолжительности жизни и повышения уровня доходов населения, доступа к качественному современному образованию, создания высокотехнологичных рабочих мест, качественного совершенствования культурной жизни. При условии объединения ресурсов и эффективного взаимодействия муниципалитеты получают большие возможности для решения соответствующих проблем, стало быть, повышения своей конкурентоспособности.
К числу основных направлений межмуниципального взаимодействия следует отнести:
1) формирование нормативно-правовой базы пространственного развития экономики региона;
2) создание документов, определяющих перспективы территориального развития региона и межмуниципального взаимодействия (программ территориального развития, концепций межрегиональных связей) [2];
3) совершенствование территориальной организации межмуниципальных отношений;
4) повышение эффективности взаимодействия органов региональной власти с муниципальными образованиями и хозяйствующими субъектами (в части пространственного межмуниципального развития экономики);
5) развитие институциональной инфраструктуры межмуниципального взаимодействия;
6) модернизация административно-территориальной структуры региона в целях укрепления межмуниципальных отношений;
7) мониторинг социально-экономического межмуниципального взаимодействия в регионе.
Представляется логичным развитие сотрудничества муниципалитетов с учетом двух векторов: регионального направления межмуниципального взаимодействия, которое координируется региональным центром в рамках соответствующих стратегии и программы регионального развития; местного направления, формируемого непосредственно заинтересованными муниципалитетами.
Поэтому, с одной стороны, разумно включение в систему региональных полномочий согласно пп. 7, 9, 9.1, 29, 30, 45, 58 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [3] механизмов, регламентирующих:
1) организацию и осуществление межмуниципальных программ (проектов) в сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды;
2) поддержку сельскохозяйственного производства (кроме федеральных целевых программ), организацию и осуществление межмуниципальных программ (проектов) в сфере развития предпринимательства;
3) поддержку в организации и осуществлении межмуниципальных программ в отношении социально ориентированных некоммерческих организаций, добровольчества и благотворительной деятельности;
4) организацию и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов, которые направлены на развитие социально -инженерной инфраструктуры муниципалитетов;
5) реализацию межмуниципальных программ (проектов) в сфере спорта и физической культуры;
6) организацию и осуществление на межмуниципальном уровне мероприятий гражданской обороны;
7) реализацию межмуниципальных программ (мероприятий) в области работы с детьми (молодежью).
Однако, с другой стороны, в регламентируемой системе межмуниципального взаимодействия согласно ст. 8, 66-69 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не упоминается о целях сотрудничества, связанных с решением региональных задач. По аналогии с законом координатор муниципальной политики - Министерство регионального развития РФ (ныне упраздненное) -не стремился отразить в своих документах необходимость совместной работы институтов межмуниципального сотрудничества с региональными органами власти. Такой пробел подтверждает императивный характер государственного регулирования действующей системы российского самоуправления, в которой практически отсутствует обратная связь центра с населением муниципалитетов.
Исправлению сложившейся ситуации должна способствовать система взаимодействия органов местного самоуправления, в которой сможет эффективно функционировать Союз МФПО (муниципальных финансово-производственных организаций) с межмуниципальной фондовой биржей [4].
Одним из ключевых элементов успешной реализации проекта по созданию МФПО и обеспечению в последующем их эффективной деятельности является формирование межмуниципального потребительского пространства, а заодно создание формирующего это пространство финансового института -«Межмуниципальной фондовой биржи» (ММФБ), - способного на практике организовать доступ локальных МФПО к мировому инвестиционному ресурсу. Правовой базой такого технологического акта может быть добровольное объединение муниципальных финансово-производственных организаций в Союз МФПО (СМФПО) с последующим учреждением при нем, на правах кооперативного участка, ММФБ.
Преимуществом проектной консолидации активов является возникновение производственных и торговых организаций, интегрированных в единую структуру, связанную с эффектом сокращения издержек. Важность этого шага заключается в том, что созданные МФПО становятся мобильными мультиплицированными финансовыми активами. Данная технология открывает пути для увеличения доходности региональных и территориальных проектов, а значит, мотивации международных и отечественных институциональных инвесторов активно включаться в их финансирование. Кроме того, полноценная институциональная среда вокруг СМФПО позволяет органам местного самоуправления формировать дополнительные к существующим значительные по объему источники доходов бюджетов и внебюджетных фондов.
Другой прорывной технологией устранения территориальных социально -экономических диспропорций в рамках межмуниципального сотрудничества способна выступить система муниципально-инкорпоративных форм хозяйствования (СМИФХ), формируемая на основе союзов и объединений муниципальных финансово-производственных организаций. Это позволит перейти к качественно новому уровню межмуниципального экономического взаимодействия, не нарушая принципов политического устройства страны и структуры власти. Для регионов станут доступными собственные долгосрочные финансовые вливания в социально значимые проекты. Для этого будут не нужны гарантии или согласования из федерального центра. Формирование проектных бюджетов окажется зависимым преимущественно от коллективной воли жителей регионов. СМИФХ может быть построена в рамках организационно-правовых возможностей Федерального закона «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» [5] и позволит системе межмуниципального взаимодействия:
1) консолидировать ресурсную базу и за счет этого резко снизить трансакционные издержки на всех стадиях системных проектов;
2) в замкнутом интеграционном пространстве СМИФХ создать систему инвестиционных потоков, не зависящих от конъюнктуры рынка, политической стабильности, угрозы национализации, деприватизации, а решающих задачу удовлетворения материальных и других потребностей
пайщиков;
3) найти оптимальную модель взаимодействия администраций региона и муниципалитетов, предприятий-поставщиков жилищно-коммунальных услуг и их потребителей, при этом совершенствуя механизм реформирования ЖКХ без перекладывания бремени его финансирования на плечи населения;
4) открыть доступ к мировым финансовым инструментам и инвестиционным ресурсам, сделать региональные проекты инвестиционно привлекательными с точки зрения мирового фондового рынка.
Однако говорить на современном этапе об эффективном межмуниципальном сотрудничестве преждевременно. Этому препятствуют три обстоятельства: во-первых, недостаточно проработанная юридическая база реализации муниципальными союзами (ассоциациями) своих целей и задач, во-вторых, во многом формальный характер их взаимодействия, и, в-третьих, слабая вовлеченность местного гражданского общества в процессы межмуниципального сотрудничества.
Литература:
1. Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации [Электронный ресурс], URL: http://infin itisigs.ru/images/docs/minregion/docsm inregion_1 .pdf (дата обращения: 20.08.2014).
2. Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения (разработаны Минрегионом РФ, 2010 г.) [Электронный ресурс], URL://http://www.economy.gov.ru/minec/main (дата обращения: 20.05.2013).
3. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 1999. 19 октября.
4. Асанов, В.Л. Российский бизнес как равноправный партнер местных органов власти в деле обеспечения социальной стабильности и устойчивого социально-экономического развития территории: социальные инвестиции и социальное партнерство / В.Л. Асанов // Сборник материалов научно-практических конференций, семинаров и бизнес-форумов, Т. 1. Тула: ИЦ «Мир добра», 2008. С. 99-104.
5. Закон РФ от 19.06.1992 № 3085-1 (ред. от 23.04.2012) «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» //Российская газета. 1997. 17 июля.
Literature:
1. The concept of socio-economic development of the regions of the Russian Federation [electronic resource], URL:
http://infinitisigs.ru/images/docs/minregion/docs minregion_1 .pdf (accessed date: 08/20/2014).
2. Guidelines of the organization of inter-regional and inter-municipal cooperation in the implementation of spending authority and local issues (developed by Ministry of Regional Development of the Russian Federation, 2010) [electronic resource], URL: // http: //www.economy.gov.ru/minec/main (accessed date: 20/05/2013).
3. Federal Law of 06.10.1999 № 184-FZ (ed. by 07.05.2013) ""On general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of the Russian Federation subjects " // Russian newspaper. 19 October 1999.
4. Asanov. V.L. Russian business as an equal partner of local authorities in ensuring social stability and sustainable socio-economic development of the territory: social investment and social partnership / V.L. Asanov // Proceedings of the scientific and practical conferences, seminars and business forums, T. 1. Tula: IC ""Mir dobra", 2008. P. 99-104.
5. The Law of the Russian Federation of 19.06.1992 № 3085-1 (ed. by 23.04.2012) "On Consumer Cooperation (consumer societies, their unions) in the Russian Federation"//Russian newspaper. 1997. July 17.
