CC BY
71
А.Н. Кузнецов
Кузнецов Алексей Николаевич — адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России
Технико-юридическая конструкция конституционно-правовых стандартов обеспечения публичными властями права на жилище в зарубежных странах
В современной государствоведческой литературе, равно как и в конституционной практике, не сложилось однозначных подходов к проблеме обеспечения права граждан на жилище. Сформировавшиеся в 1990-х годах представления о социальных правах, роли институтов публичной власти в их обеспечении, несмотря на, казалось бы, обозначившийся отказ от крайностей, остаются достаточно распространенными и непреодоленными. В новейшей теоретической литературе порой настойчиво проводится мысль о «второстепенности» социальных прав, их «неконституционности» и т. п. Примечательна в этой связи статья В.А. Андреевой, опубликованная в журнале «Государство и право», в которой автор — специалист по конституционному праву зарубежных стран — формулирует такие выводы, основываясь при этом на фундаментальных источниках конституционного права зарубежных стран.
Поэтому обращение к опыту зарубежных стран применительно к данной проблеме является принципиально важным.
Признание права на жилище важнейшей составной частью более широкого права каждого человека на достойный жизненный уровень произошло лишь в середине XX века. Во Всеобщей декларации прав человека 1948 года (ст. 25) впервые было закреплено, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его и его семьи.
Нормы о праве на жилище как составной части права каждого на достаточный жизненный уровень содержатся и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года (п. 1 ст. 11). Причем, как следует из пункта 1 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года1, обязательным является условие свободы выбора человеком места жительства. Необходимость уважения права человека на жилище констатирована в статье 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
После принятия Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах право на достаточное жилище стало частью общепризнанных стандартов прав человека. Подтверждением этому служила Глобальная стратегия в области жилья до
2000 года, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1998 году, в которой, в частности, указывается на то, что право на надлежащее жилище получило всеобщее признание со стороны международного сообщества. Согласно определению Глобальной стратегии, достаточное жилище означает надлежащую жилую площадь, надежную защиту частной жизни, надлежащие безопасность, освещение и вентиляцию, базовую инфраструктуру, расположение в отношении производственных и других важных объектов, причем все это — за умеренную плату.
Позднее право на жилище получило свое развитие в других документах по правам человека. Так, в статье 31 Европейской социальной хартии (Страсбург, 3 мая 1996 г.)2 закреплена обязанность государств принимать меры, направленные: а) на содействие доступу к жилью, отвечающему должным требованиям; б) предотвращение бездомности и сокращение ее масштабов с целью ее постепенной ликвидации; в) поддержание цены на жилье, доступной для людей, не имеющих достаточных средств. Кроме того, в Европейской социальной хартии содержатся положения о специальных гарантиях в жилищной сфере для отдельных, наиболее социально уязвимых категорий граждан. В частности, в статье 23 предусмотрена обязанность государств дать пожилым людям возможность свободно выбирать свой образ жизни и вести независимое существование в привычной для них обстановке, в том числе в форме предоставления им жилья, соответствующего их потребностям и состоянию здоровья, или оказания помощи в переоборудовании их жилья в соответствии с их нуждами. А в статье 30 закреплена норма общего характера, направленная на обеспечение эффективного осуществления права на защиту от ни-
1 Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Библиотечка «Российской газеты». — М., 1999. — Вып. 22—23.
2 См.: Европейская социальная хартия (Страсбург, 3 мая 1996 г.) (в ред. 1996 г.) // Европейская социальная хартия. — Серия: Права человека. — М., 1998. — № 2.
щеты и социального отторжения, предусматривающая принятие государствами в этих целях мер по облегчению доступа к жилью лиц, живущих в условиях социального отторжения или нищеты.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года лишь самым общим образом коснулась данного права1. Видимо, по этой причине практика Европейского Суда по правам человека, как раз и учрежденного для реализации норм Конвенции, утверждалась крайне сложно и первоначально являлась достаточно противоречивой. С одной стороны, Суд отрицал это право, основываясь на констатации его отсутствия в Конвенции. Например, решение от 21 ноября 1995 года по делу Баррето против Португалии, от 28 октября 1999 года по делу Панченко против Латвии, от 18 января
2001 года по делу Чэпмэн против Соединенного Королевства2.
С другой стороны, отдельные решения Суда свидетельствуют о признании данного права, его связи с неприкосновенностью жилища, свободой передвижения, на благоприятную окружающую среду. Например, решения Суда от 9 декабря 1994 года по делу Остра против Испании, от 21 февраля 1990 года по делу Пауэлл и Рейнер против Соединенного Королевства, от 25 февраля 2002 года по делу Кесласси против Франции, от 8 февраля 1978 года по делу Уиггинс против Соединенного Королевства, от 1 декабря 1986 года по делу Параманафан против Германии, от 18 декабря 1996 года по делу Лоизиду против Турции, от 25 марта 1992 года по делу В. против Франции3.
Таким образом, отмеченные акты закрепляют нормы, устанавливающие международный и европейский уровни обеспечения права на жилище. Одновременно эти нормы унифицируют подходы национальных законодателей в указанной сфере. Тем не менее, в отдельно взятых странах правовое регулирование обеспечения права на жилище имеет существенные особенности.
Прежде всего обратим внимание на то обстоятельство, что в ряде национальных конституций гарантии права на жилище вытекают из фундаментальных положений основного закона, сформулированных через общие принципы права.
Так, Конституция Боливии 1967 года (ст. 158) исходит из того, что государство несет обязательство защищать человеческий капитал, обеспечивая охрану здоровья населения; гарантирует достойные условия существования и реабилитации инвалидов, а также стремится содействовать улучшению жилищных условий семьи в качестве ячейки общества.
По Конституции Бразилии «союз, штаты, федеральный округ и муниципалитеты несут совместную ответственность в таких вопросах, как... содействие осуществлению программ жилищного строительства и улучшения основных санитарных условий» (ч. IX ст. 23).
Кроме того, Конституция установила принципиальные положения государственной политики в данной сфере. В частности, согласно статье 187 сельскохозяйственная политика планируется и осуществляется в соответствии с действующим законодательством при постоянном участии в этом процессе производственного сектора; согласно статье 203 социальная помощь предоставляется всем нуждающимся, независимо от их участия в системе социального обеспечения, включая «предоставление жилища нуждающимся детям и подросткам».
Национальные конституции относят право на жилище к числу основных прав граждан. В частности, Конституция Бельгии от 17 февраля 1994 года (с изм. от 25 марта 1996 г., 28 февраля 1997 г., 11 марта 1997 г., 20 мая 1997 г., 12 июня 1998 г., 17 июня 1998 г., 20 ноября 1998 г., 11 декабря 1998 г., 12 марта 1999 г., 7 мая 1999 г., 23 марта 2000 г. и 16 мая 2000 г.) прямо закрепила в статье 23.2 «право на достойное жилище»4.
Конституция Буркина Фасо 1991 года (ст. 18) устанавливает, что «образование, обучение... жилище... составляют социальные и культурные права, признаваемые настоящей Конституцией, целью которой является их обеспечение»5.
В соответствии со статьей 51 Конституции Колумбии 1991 года «все граждане Колумбии имеют право на жизнь в достойных условиях. Государство определяет необходимые условия для осуществления этого права и содействия выполнению планов государственного строительства жилья, создания соответствующих схем долгосрочного финансирования и планов на уровне общин для целей исполнения данных программ по вопросам жилища».
По Конституции Гайаны 1980 года «каждый гражданин имеет право на достаточные жилищные условия» (ст. 26).
1 См.: Европейская социальная хартия (Страсбург, 3 мая 1996 г.) (в ред. 1996 г.). // Европейская социальная хартия. — Серия: Права человека. — М., 1998. — № 2.
2 См.: Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции РФ: Избранные права. — М., 2002. — С. 211, 491—492.
3 См.: Европейский суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. — М., 2000. — Т. 1. — С. 659—667, 705—709, 788—795; Т. 2. — С. 69—78, 362—390; Бюллетень Европейского Суда по правам человека. — 2002. — № 1. — С. 24.
4 Конституция Бельгии // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 1. — С. 344.
5 Конституция принята на Референдуме 2 июня 1991 года; пересмотрена Законами от 27 января 1997 года № 002/97/АРР, от 11 апреля 2000 года № 003 -2000/АЫ, от 22 января 2002 года № 001-2002/АЫ.
Конституция Никарагуа 1989 года содержит статью 64, согласно которой «граждане Никарагуа имеют право на достойное, комфортабельное и безопасное жилье, гарантирующее неприкосновенность частной жизни. Государство содействует осуществлению этого права».
Статья 22 Конституции Гаити 1987 года устанавливает, что государство признает право каждого гражданина на достойное жилье, образование, питание и социальное обеспечение.
Согласно Конституции Экваториальной Гвинеи (ст. 20) «каждый человек пользуется правами»; правом на уровень жизни, обеспечивающий здоровье, питание, образование, одежду, жилище, медицинское и необходимое социальное обслуживание (ст. 13).
По Конституции Испании (ст. 47) «все испанцы имеют право на пользование благоустроенным жильем»1.
В соответствии со статьей 47 Конституции Украины каждый имеет право на жилище. Государство создает условия, при которых каждый гражданин будет иметь возможность построить жилище, приобрести его в собственность или взять в аренду. В части 2 данной статьи указывается, что гражданам, нуждающимся в социальной защите, жилище предоставляется государством и органами местного самоуправления бесплатно или за доступную для них плату в соответствии с законом. Никто не может быть принудительно лишен жилища иначе как на основании закона по решению суда. В статье 48 Конституции утверждается, что каждый имеет право на достаточный жизненный уровень для себя и своей семьи, включающий достаточное питание, одежду, жилище2.
По Конституции Южно-Африканской Республики «любой человек имеет право на достаточное жилище, которое включает следующее, но не ограничивается этим: а) безопасность права собственности и защита от произвольного, неразумного, принудительного или незаконного выселения; Ь) равный доступ к соответствующим землям, строительным материалам и удобствам; с) равный доступ к кредитам, субсидиям и финансированию на разумных условиях для находящихся в неблагоприятных условиях домашних хозяйств; Ь) специальные меры по обеспечению надлежащих жилищ для домашних хозяйств, имеющих особые потребности или не имеющих необходимые ресурсы; е) предоставление соответствующего чрезвычайного жилья в случае необходимости.
Аналогичное положение закреплено в Конституции Фиджи 1990 года (ст. 16 (7).
В соответствии с Конституцией Республики Корея 1948 года (ст. 35) «государство стремится обеспечивать комфортабельное жилье для всех граждан путем осуществления политики развития жилищного строительства и соответствующих программ».
Существует группа государств, в конституциях которых закрепляется право на жилище, а гарантии его осуществления в соответствии с бланкетной нормой основного закона определяются в текущем законодательстве.
Примером этого может служить Конституция Мексики 1983 года, согласно статье 4 которой «каждая семья имеет право на достойное и достаточное жилище. Закон определяет соответствующие инструменты и необходимую поддержку для достижения этой цели»3. Аналогична часть 4 статьи 15 Конституции Финляндии, в соответствии с которой «органы государственного управления обязаны содействовать осуществлению права на жилище для каждого человека и поддерживать самостоятельные действия граждан в целях приобретения жилья»4. Согласно части 2 статьи 22 Конституции Нидерландов 1984 года «заботой правительства является обеспечение достаточных жилищных условий»5.
Конституции ряда зарубежных стран прямо закрепляют обязательства местных органов публичной власти, чаще всего муниципалитетов, а в некоторых случаях местного сообщества в целом, по обеспечению права на жилище.
Так, статья 367 Конституции Колумбии 1991 года устанавливает, что «государственная помощь в области жилищного обеспечения предоставляется непосредственно каждым муниципалитетом при наличии технических и экономических возможностей и общих условий для выполнения соответствующими подразделениями муниципалитетов функций поддержки и координации»6.
В Конституции («Форме правления») Швеции 1976 года в статье 2 главы 1 «Основные принципы Конституции» содержится положение, согласно которому «личное экономическое и культурное благо-
1 См.: Конституция Испании // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 2.
2 См.: Конституция Украины // Конституции государств Европы: В 3 т./ Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 3.
3 См.: Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты / Сост., ред. и авт. вст. ст. О.А. Жидков; Пер. с исп.. — М., 1986; ОрловА.Г. Высшие органы государственной власти стран Латинской Америки. — М., 2001. — С. 117.
4 Конституция Республики Финляндия // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 3.
5 Конституция Королевства Нидерландов // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 2.
6 Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2006. — Т. 1.
состояние человека является основополагающей целью деятельности общины. В частности, община отвечает за обеспечение права на труд, жилище и образование, а также социальное обеспечение и создание благоприятных условий жизни»1.
Статья 47 Конституции Испании гласит: «все испанцы имеют право на пользование благоустроенным жильем. Публичные власти способствуют созданию для этого необходимых условий, устанавливают соответствующие нормы, обеспечивающие эффективное осуществление этого права, регулируя пользование земельными участками в общих интересах с целью предупреждения спекуляции ими»2.
Согласно Конституции Андорры от 14 марта 1993 года (ст. 33) публичные власти должны предпринимать усилия в обеспечении каждого достойными жилищными условиями3.
Конституция Австрии от 10 ноября 1920 года (с послед. изм.) содержит специальные нормы, устанавливающие обязательства местных органов публичной власти в отношении обеспечения права граждан на жилище. В частности, в соответствии со статьей 11 «следующие нормативные положения, регулируемые федеральным законодательством (земельным), подлежат исполнению на местном уровне...». К таковым прежде всего отнесено «жилье для населения»4.
В отдельных случаях право на жилище сформулировано в национальной конституции в форме намерения государства.
В статье 9 Конституции Бахрейна 1973 года указано: «государство стремится к тому, чтобы обеспечить предоставление жилья гражданам с ограниченным доходом».
По Конституции Бангладеш 1972 года (ст. 15) «основополагающей обязанностью государства является достижение на основе планируемого экономического роста постоянного развития производительных сил и стабильного улучшения материального и культурного уровня жизни населения в целях обеспечения для граждан: а) удовлетворения основных жизненных потребностей, включая продовольствие, одежду, жилище, образование и медицинское обслуживание».
Основные законы зарубежных стран закрепляют конституционные гарантии права на жилище, механизмы, формы и средства его реализации гражданами.
К примеру, в статье 19 Конституции Эквадора 1979 года говорится о том, что «без ущемления других прав, необходимых для всестороннего морального и материального развития, проистекающего из природы человека, государство гарантирует: (14) право на определенный уровень жизни, обеспечивающий необходимые здоровье, продовольствие, одежду, жилище, медицинское обслуживание и социальные услуги».
Другие же положения Основного закона закрепляют специальные гарантии данного права: «государство содействует выполнению социально значимых программ по вопросам жилища» (ч. 2 ст. 30); «в целях эффективного осуществления права на жилище и экологическую защиту муниципалитеты могут экспроприировать, резервировать или контролировать участки земли для последующей застройки в соответствии с действующим законом» (ст. 50).
По Конституции Камбоджи 1993 года (ст. 63) государство уделяет внимание рыночному управлению и оказывает содействие в обеспечении надлежащих условий жилья для населения.
Конституция Доминиканской Республики 1966 года (ст. 15, Ь) устанавливает, что строительство жилья для каждого в Доминиканской Республике или благоустройство его земельного участка провозглашается в качестве дела большого социального значения. В этих целях государство поощряет формирование системы государственного кредитования на льготных условиях для создания возможностей получения всеми доминиканцами комфортабельного и удобного в санитарном отношении жилья.
В статье 65 Конституции Коста-Рики 1949 года закреплено положение о том, что «государство содействует строительству дешевого жилья и создает семейные поселения для рабочих»5.
Конституция Республики Афганистан 1990 года (с изм. от 31 мая 1995 г.) в статье 17 устанавливает, что «государство содействует строительству в целях предоставления государственного и кооперативного жилья и оказывает помощь в строительстве частных домов».
Иногда редакция конституционного установления о праве на жилище коррелируется с фундаментальным конституционным принципом о праве граждан на достойную жизнь.
В частности, согласно статье 10 Конституции Перу 1979 года, «семья пользуется правом на достойное жилище».
1 Конституция Швеции // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2QQ1. — Т. 3.
2 Конституция Испании // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2QQ1. — Т. 2.
3 Конституция Княжества Андорры // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2QQ1. — Т. 1.
4 Конституция Австрийской Республики // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2QQ1. — Т. 1.
5 См.: Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2QQ6. — Т. 1.
Статья 48 Конституции Сан-Томе и Принсипи 1975 года гласит: «все имеют право на жилище и достойную человека окружающую среду и обязаны защищать их» (ч. 1); «государство обязано планировать и осуществлять жилищную политику, включаемую в планы регионального развития» (ч. 2).
Согласно статье 34 Конституции Сейшельских Островов 1993 года государство признает право каждого гражданина на достаточное и достойное жилище, обеспечивающее здоровье и благосостояние, и берет на себя обязательства прямо или на основе сотрудничества с государственными или частными организациями способствовать эффективному осуществлению этого права.
Конституция Бельгии 1994 года, закрепляя в статье 23 принцип, согласно которому «каждый человек имеет право на жизнь в условиях уважения его человеческого достоинства. ...в этих целях законы, декреты и нормы... гарантируют экономические, социальные и культурные права и определяют условиях их осуществления», в части данной статьи подчеркивает, что эти права включают в том числе «право на достойное жилье»1.
Немногие конституции содержат комплекс нормативных положений, достаточно детально регулирующих на конституционном уровне реализацию права на жилище. При этом объектом конституционного регулирования становится деятельность не только публичных властей, но и институтов гражданского общества в данной сфере.
К примеру, в статье 51 Конституции Сальвадора 1984 года говорится о том, что «согласно положениям закона, предприятия и учреждения, учитывая особые обстоятельства, обязаны предоставлять рабочим и их семьям достаточное жилище, необходимое внимание обеспечению их благосостояния». Согласно статье 119 Конституции страны «жилищное строительство провозглашается социально значимым делом». Государство стремится гарантировать для максимально возможного числа сальвадорских семей условия для получения жилья. Государство обязуется обеспечивать, чтобы каждый владелец фермы предоставил комфортабельное и удобное в санитарном отношении жилище своим рабочим и арендаторам и обеспечивал надлежащие условия проживания для мелких владельцев.
В Конституции Гватемалы 1985 года (ст. 67 «Охрана сельскохозяйственных угодий коренных жителей и их кооперативов») подчеркивается, что «угодья, принадлежащие кооперативам, общинам коренных жителей, или угодья в любой другой форме общинной, коллективной или фермерской собственности, а также наследуемые семьями земли и общественное жилье пользуются особой защитой со стороны государства, помощью в получении кредита и в первоочередном предоставлении техники в целях обеспечения прав собственности и развития в интересах повышения уровня жизни всего населения».
В статье 105 Конституции «Жилище для рабочих» говорится о том, что «государство поддерживает планирование и осуществление проектов в области жилищного строительства путем создания адекватных систем финансирования различных программ по выбору трудящихся в целях обеспечения достаточного жилища при условии соблюдения обязательных санитарных норм».
В части 2 этой же статьи подчеркивается, что «владельцы предприятий обязаны также в случаях, устанавливаемых законодательством, предоставлять своим рабочим жилище, отвечающее вышеуказанным требованиям».
Статья 119 Конституции «Обязательства государства» в пункте «д» закрепляет ряд положений, непосредственно относящихся к роли государства в сфере обеспечения жилищных прав. Отмечается, что «государство несет следующие основные обязательства: содействовать в первоочередном порядке строительству жилья для населения на основе соответствующих систем финансирования в целях обеспечения доступа к таким программам максимально большого числа гватемальских семей».
Согласно части 9 статьи 13 Конституции Филиппин 1986 года государство в соответствии с действующим законодательством и в интересах общественного блага осуществляет в сотрудничестве с частным сектором постоянную программу городской земельной реформы и жилищного строительства, обеспечивающую достойные условия проживания по доступной цене и базовые услуги для уязвимых групп населения и бездомных в городских центрах и районах расселения.
Конституция Парагвая 1992 года в статье 100 закрепляет «право на владение домом», а также на достойные жилищные условия. Государство создает условия, способствующие реализации этого права, и обеспечивает осуществление социально значимых проектов в области жилищного обеспечения, социально предназначенных для семей с низким уровнем дохода, путем принятия адекватных методов финансирования.
Закрепив в статье 10 положение о том, что «семья пользуется правом на достойное жилище», Конституция Перу 1979 года обременяет публичные власти конкретными обязательствами обеспечения данного права: «государство содействует осуществлению государственных и частных программ городского развития и жилищного строительства» (ст. 18.3); государство поддерживает и поощряет кооперативы, общества взаимопомощи и в целом залоговые учреждения и программы индивидуаль-
1 Конституция Королевства Бельгии // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 1.
ного строительства и аренды жилья. Государство предоставляет льготы и налоговые изъятия в целях снижения стоимости строительства. Государство создает условия в целях предоставления долгосрочных кредитов под низкий процент (ст. 18.4)1. Как объект конституционного регулирования, жилищные права получают особо детальное закрепление в Конституции Гондураса 1982 года. Этому посвящены 9 статей Основного закона страны. Так, статья 118 определяет, что право на жилище регулируется специальным законодательством в целях его защиты и укрепления; в статье 141 говорится о том, что закон определяет, кто из работодателей, в зависимости от размеров капитала или численности нанятых рабочих, обязан предоставлять им и их семьям услуги в области образования, медицинского обслуживания, жилищного и другого обеспечения; согласно статье 178 «все граждане Гондураса имеют право на достойное жилье. Государство разрабатывает и осуществляет социально значимые программы в области жилья. Закон регулирует вопросы аренды жилища и жилых помещений, использования городских территорий и строительства в соответствии с общественным интересом»; статья 179 содержит нормы-гарантии права на жилище: «государство обеспечивает, поддерживает и регулирует разработку систем и механизмов в целях использования внутренних и внешних ресурсов на решение жилищных проблем»; в статье 180 устанавливается правило, согласно которому «все внутренние или внешние кредиты и ссуды, полученные государством на жилищное строительство, регулируются нормами законодательства в интересах конечных получателей кредита». Наконец, в соответствии со статьей 181 Конституции «настоящим законом учреждается Общественный фонд жилищного обеспечения. Целью фонда является развитие жилищного строительства в городских и сельских районах. Организация и функционирование фонда регулируется специальным законом»2.
Не отличается радикализмом практика конституционного регулирования в данной сфере стран социалистической ориентации.
Так, Конституция КНДР 1972 года в статье 26 устанавливает норму, согласно которой «государство осуществляет строительство производственных объектов производства в кооперативных формах и современных домов за счет своих собственных средств».
Конституция Ливийской Арабской Джамахирии (Резолюция третьей очередной сессии Народного Конгресса 1980 г.) устанавливает: а) принять программу в области жилищного строительства, в соответствии с которой прямая роль общества ограничивается предоставлением бесплатного жилья лицам, не имеющим источников заработка, и строительством жилых объектов по государственному проекту для лиц, не имеющих возможность участвовать в новых жилищных ассоциациях; Ь) учредить Земельный сберегательный инвестиционный банк для предоставления кредитов гражданам и организации по торговле недвижимостью. Данный банк будет выполнять роль основного инструмента в вопросах обеспечения жильем граждан, которые обязаны прямо и непосредственно участвовать в финансировании строительства своих домов и выполнять обязательства, проистекающие из получения кредита и прав собственности на жилье3.
Иногда конституции третьего поколения право на жилище не декретируют в качестве отдельного основного права. Учредитель конституции в этом случае, следуя либеральному принципу понимания роли государства, закрепляет лишь формы приобретения жилища.
Так, согласно Конституции Намибии 1990 года «все граждане имеют право на всей территории Намибии приобретать, владеть недвижимой и движимой собственностью в любой форме» (ст. 16)4.
Часть 4 статьи 21 Конституции Греции 1975 года устанавливает, что «приобретение дома лицами без жилья или лицами без достаточных жилищных условий является предметом особой заботы госу-5
дарства»5.
В системе конституционных норм нормы, касающиеся права на жилище, находят отражение в числе прочих социальных обязательств государств, получивших закрепление в основном законе страны.
К примеру, Конституция Непала 1984 года в части 1 статьи 26 устанавливает: «Государство осуществляет политику, направленную на повышение уровня жизни общества путем развития таких базовых структур, как общественное образование, здравоохранение, жилищное обеспечение и обеспечение занятости населения во всех регионах путем справедливого распределения инвестируемых экономических ресурсов в интересах сбалансированного развития географических регионов страны».
По Конституции Нигерии 1987 года (ч. 2 ст. 17) государство осуществляет свою политику, «чтобы достаточное и адекватное жилище, продовольствие, вода, разумная минимальная зарплата, уход по старости, пенсионное обеспечение, выплаты пособия по безработице и болезни и социальное вспомоществование инвалидам предоставлялось всем гражданам».
1 Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2006. — Т. 3.
2 Там же.
3 Сапронова М.А. Высшие органы государственной власти арабских государств. — М., 2007.
4 Конституция Республики Намибия. — М., 2001. — С. 1.
5 Конституция Греции // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 1.
Конституция Панамы 1988 года в статье 109 закрепляет положение, в соответствии с которым «государство разрабатывает национальную политику по вопросам жилья в целях обеспечения соблюдения этого социального права для всего населения и в особенности для групп населения с низким уровнем дохода».
Согласно Конституции Суринама 1987 года (ст. 49), «план жилищного строительства определяется в соответствии с действующим законодательством в целях обеспечения достаточного количества доступных по цене мест проживания и осуществления государственного контроля за использованием государственного жилья».
Конституции ряда стран специально оговаривают пределы реализации социальных обязательств государства, получившие закрепление в основном законе страны. Так, раздел XIII «Пределы социальных и экономических прав» Конституции Турции в статье 65 содержит положение, согласно которому «государство выполняет обязанности, установленные Конституцией в социальной и экономической областях с учетом финансовых ресурсов, принимая во внимание сохранение экономической стабильности»1.
Иногда основные законы обеспечение права на жилище ограничивают нормами охранительного свойства.
Так, одна из самых лаконичных конституций в мире действующая Конституция Новой Зеландии 1986 года содержит статью 25 «Земельная собственность, жилище и другие жилищные условия о предотвращении нарушения прав».
В части 10 статьи 13 Конституции Парагвая устанавливается, что «городская и сельская беднота не подлежит выселению...»2.
Гарантии права на жилище иногда устанавливаются в компетенционных нормах и их действительное содержание может быть сформулировано в конкретизирующих конституцию законах либо же путем официального толкования основного закона страны.
В конституционной практике формой обеспечения права на жилище может служить закрепление в конституционном тексте указаний на органы, призванные обеспечивать жилищные права граждан.
Примером такой конституционной формы обеспечения жилищных прав является Конституция Судана 1987 года («Правила процедуры Учредительного собрания»), содержащая статью 44 «Комитет по жилищному строительству ведает следующими вопросами».
Можно расценивать как намерение государства в обеспечении права на жилище конструкцию данной нормы в Конституции Албании. Так, согласно части 1 статьи 59 Конституции «государство в рамках конституционных полномочий и имеющихся в его распоряжении средств нацелено: ь) на обеспечение нуждающихся граждан жильем». Однако часть 2 этой же статьи содержит прямое указание относительного того, что гражданам «добиваться социальных целей непосредственно через суд нельзя»3.
Подобный подход можно обнаружить в Конституции Ирландии 1814 года: «государство обязывается при помощи специальных мер охранять экономические интересы слабых слоев общества и, когда необходимо, участвовать в поддержке слабых, вдовых, сирот и пожилых»4.
Поправками к Конституции Исландии, внесенными в июне 1995 года, в статье 76 закреплено право на социальное обеспечение в случае болезни, инвалидности, старости, безработицы и других аналогичных причин5.
На позицию национального законодателя в вопросе урегулирования права на жилище, несомненно, сильное влияние оказывают акты трансграничного свойства регионального характера. Так, для «Объединенной Европы» или, точнее говоря, двадцати семи стран, входящих в состав Европейского Союза, принципиальное значение имеют учредительные акты Союза, в которых в том числе объектом регулирования выступает право на жилище. Причем данное право получило признание в фундаментальных акта Союза, включая Хартию Европейского Союза об основных правах, инкорпорированную первоначально в Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (не вступивший в действие), а в последующем — в содержание Лиссабонского договора. Статья 11-94 «Социальное обеспечение и социальная помощь» в части 3 содержала следующую норму: «В целях борьбы против социальной изоляции и бедности, согласно правилам, установленным правом Союза, национальными законодательствами и национальной практикой, Союз принимает и уважает право на социальную помощь и на
1 Конституция Республики Турция // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2QQ1. — Т. 2.
2 См.: Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Xaбpиeвoй. — М., 2QQ6. — Т. 2.
3 Конституция Албании // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2QQ1. — Т. 1. — С. 19Q—191.
4 Конституция Ирландии // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2QQ1. — Т. 1.
5 Конституция Исландии // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2QQ1. — Т. 1. — С. 32.
помощь обеспечения жильем, призванным гарантировать достойное существование всем тем, кто не располагает достаточными средствами»1.
С небольшими редакционными правками данная норма включена в последующем в содержание Лиссабонского договора: «В целях борьбы против социальной маргинализации /изоляции/ и бедности, согласно правилам, установленным правом Союза, национальными законодательствами и национальной практикой, Союз принимает и уважает право на социальную помощь и на помощь в обеспечении жильем, призванным гарантировать достойное существование всем тем, кто не располагает достаточными средствами»2.
В «Разъяснениях Хартии об основных правах» отмечается, что «в качестве образца для § 3 послужили статья 13 Европейской социальной хартии, статьи 30 и 31 Европейской социальной хартии (пересмотренной), а также пункт 10 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников. Данный параграф должен соблюдаться Союзом в рамках политики, проводимой на основании статьи 153 Договора о функционировании Европейского Союза»3.
Как известно, далеко не все государства европейского континента включили в содержание национальных конституций нормы, касающиеся признания права на жилище фундаментальным правом человека, равно как и не предусматривают специальных гарантий его реализации. В конституциях таких европейских государств, как Болгария, Венгрия, Ирландия, Исландия, Румыния, Словакия, Словения, Сан-Марино, право на жилище в системе иных конституционных прав национальными основными законами не предусмотрено. Между тем вхождение этих стран в Европейский Союз обязывает государства — участников Союза предусмотреть данное право национальным законодательством и практикой.
1 Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием). — М., 2005. — Ч. II: Хартия Союза об основных правах.
2 Хартия Европейского Союза об основных правах (с официальными разъяснениями) // Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. — М., 2008. — С. 563.
3 Разъяснение Хартии об основных правах [2007\С303\02] // Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. — М., 2008. — С. 589.
