CC BY
53
Т.В. Милушева
Милушева Татьяна Владимировна — кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Поволжской академии государственной службы им. ПЛ Столыпина (г. Саратов)
Техника изложения правовых ограничений деятельности
публичной власти
Движение к демократическому, правовому, социальному государству актуализирует проблему установления пределов деятельности государственной власти. Необходимость исследований в данной сфере детерминирована, с одной стороны, уровнем развития современного общества, требующего высокого качества власти, а с другой — противоречивой природой государственной власти. Будучи необходимым элементом оптимальной организации жизнедеятельности общества, власть, достигнув определенной критической массы, способна превращаться в самодовлеющую силу, приобретать разрушительные качества, стремиться к дальнейшему неограниченному росту. На этой основе, как указывает С.С. Алексеев, обостряются самые сильные человеческие эмоции: наслаждение властью, жажда власти, стремление, не считаясь ни с чем, владеть, удержать и еще более усилить власть1. Именно в лоне этих страстей зарождаются и расцветают бюрократизм, коррупция, равнодушие, пренебрежение к проблемам людей. Правовые ограничения необходимы преимущественно для того, чтобы недостатки властной личности не превратились в пороки государственной власти. По сути дела право, ограничивая власть, бережет ее от саморазрушения, поэтому в условиях демократии утверждается его верховенство.
Проблема правового ограничения деятельности государства в юридической науке не получила комплексного освещения, но ее отдельные аспекты привлекали внимание ученых. В работах С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.Г. Братко, В.М. Ведяхина, Л.И. Веленто, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, А.В. Малько, Н.И. Матузова, И.М. Приходько, М.М. Султыгова, В.А. Сапуна, А. Шайо, К.В. Шундикова и других авторов уделялось внимание содержанию, функциям ограничений в правовом регулировании.
Правовое ограничение деятельности государственной власти — многоаспектное понятие, интерпретируемое учеными как идея, принцип ее организации деятельности в правовом государстве, юридическое средство правового регулирования (данный аспект разработан в науке наиболее детально), метод, режим ее функционирования. Именно поэтому весьма важным является ракурс исследования правовых ограничений, определяющий их статус, место и роль в механизме правового регулирования.
А.В. Малько отмечает, что правовые ограничения есть правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите; это установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать; исключение определенных возможностей в деятельности лиц2. Правовые ограничения — особые юридические средства (формальная сторона), воздействующие на интересы субъектов (содержательная сторона) общественных отношений в сочетании с иными социальными регуляторами, «работающими» в правовой сфере. Правовые ограничения сообщают об уменьшении объема возможностей свободы и сводят разнообразие в поведении субъектов до определенного предельного состояния3.
Будучи правовыми средствами, ограничения унаследовали присущие им общие признаки. Они взаимосвязаны с неблагоприятными условиями (угроза или лишение определенных ценностей) для осуществления собственных интересов субъекта; сообщают об уменьшении объема возможностей, свободы, а значит, и прав личности, что осуществляется с помощью обязанностей, запретов, наказаний, приостановлений и т. п., сводящих разнообразие поведения субъектов до определенного «предельного» состояния; выражают собой отрицательную правовую мотивацию; направлены на защиту общественных отношений, выполнение охранительной функции; снижают негативную активность; имеют информационный характер; выступают основным элементом правовых режимов; являются по отношению к субъекту внешним фактором воздействия; служат интересам контрсубъекта; направлены на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения правомерных интересов4.
1 См.: Алексеев С.С. философия права. — М., 1997. — С. 67.
2 См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. — 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2004. — С. 91.
3 См.: Цыбулевская О.И. Свобода и ответственность: нравственно-правовое измерение // Доктрина права. —
2009. — февраль. — С. 57.
4 См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. — 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2004. — С. 91; Приходько И.М. Ограничения в российском праве (проблемы теории и практики): Дис... канд. юрид. наук. — Саратов, 2001. — С. 29.
Соглашаясь с высказанной точкой зрения, считаем, что есть все основания расширить перечень указанных признаков: важной особенностью правового ограничения является, во-первых, нормативная определенность; во-вторых, обеспеченность мерами государственного принуждения; в-третьих, системность. Правовые средства должны быть увязаны в систему, подкреплять друг друга («работать в связке», например, запрет-ответственность), усиливая при этом обоюдный эффект, от которого напрямую зависит направленность правового регулирования, его «жесткость» и конечный результат.
В рассматриваемом контексте оправданно проанализировать формы закрепления правовых ограничений в российском законодательстве. Прежде всего следует обратиться к Конституции РФ. Как верно подмечено, дух Конституции — идея ограничения государственной власти правом в целях ее упорядочения, связанности с интересами как индивидов, так и больших и малых социальных групп, то есть плюрализма власти1, поэтому конституционно-правовые ограничения государственной власти занимают особое место в системе права и законодательства. Они определяют, как указывает К.С. Гаджиев, жизнеспособность Конституции, измеряющуюся пределами, в которых она обеспечивает эффективное функционирование таких фундаментальных институтов власти, как суды, законодательные собрания, исполнительные органы, политические партии и т. д.2
Конституция РФ закрепляет рамки функционирования государственной власти преимущественно в форме принципов (например, ст. 10), пределов ведения (ст. 71, 72), цензов (ст. 81), импичмента (ст. 93), процедуры законотворческого процесса (ст. 104—107), компетенции (ст. 83—84).
В то же время природа конституционных ограничений государства заключается в провозглашении человека, его прав и свобод высшей ценностью. Через них у государства возникают юридические обязанности. Например, признавать, соблюдать, гарантировать, обеспечивать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15); обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24).
Б.С. Эбзеев указывает, что обязанности государства вытекают из принципов, целей, задач, основных направлений государственной деятельности3. Так, из статьи 7 Основного закона, закрепляющей принцип социального государства, в тесной связи со статьями 2, 17, 18 и др. вытекает обязанность признания прав второго поколения — экономических, социальных и культурных. Конституционное положение о социальном государстве предполагает возложение на государство определенных социальных задач и одновременно «является юридическим выражением его ответственности и обязанностей перед обществом и личностью...»4. Таким образом, большая часть конституционных обязанностей государства получила косвенное выражение.
«Между тем юридическая обязанность, — отмечает Н.И. Матузов, — это установленная законом точная мера общественно необходимого поведения, направленного на удовлетворение интересов общества и личности»5. Правообязанный субъект должен исполнять известные (с точки зрения вида, меры, объема и т. п.) действия6. Обязанности заставляют субъекта поступать точно указанным в законе способом и тем самым ограничивают действия субъекта, сдерживают его от всех иных шагов, противоречащих корреспондирующему субъективному праву. Поэтому содержание юридической обязанности должно быть недвусмысленно, а как можно четче выражено в нормативном правовом акте, чего нельзя сказать об Основном законе РФ, который весьма лаконичен с точки зрения содержания в нем конституционных обязанностей и положений об ответственности государства7. Стоит признать особый характер конституционной обязанности, которая не может быть детализирована так же как в сфере частного права. Однако конституционное оформление обязанностей государства в Конституции РФ нельзя признать удачным: они сформулированы размыто, нечетко, их необходимо выявлять «между строк», что требует профессионального прочтения и толкования Конституции. Вряд ли на это способен обычный гражданин, которому в том числе адресован Основной закон.
Образцом в этом смысле может служить Конституция Португалии, где достаточно полно и насколько это возможно четко прописаны обязанности государства в различных сферах общественной жизни. В части 1 статьи 18 Основного закона Португалии зафиксирована общая обязанность для государственных и частных учреждений гарантировать конституционные нормы прямого действия о
1 См.: ЕскинаЛ.Б. Два юбилея российской конституции // Правоведение. — 1999. — № 1. — С. 5.
2 См.: Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. — 2-е изд., перераб. и доп. — М., 1999. — С. 77.
3 Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. — М., 2007. — С. 84.
4 Там же.
5 Матузов Н.И. Возможность и действительность в правовой сфере / Н.И. Матузов, Н.В. Ушанова. — Саратов,
2010. — С. 280.
6 См.: Теория государства и права / Под ред. А.С. Пиголкина. — М., 2006. — С. 504.
7 В части 3 статьи 41 Конституции РФ закреплена ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровья граждан. Положения об ответственности государства за ненадлежащее исполнение властных полномочий в Основном законе отсутствуют.
правах и свободах (аналогичная норма есть и в российской Конституции). В ее развитие сформирован, в частности, раздел III части I Конституции «Социально-экономические права и обязанности, обязанности в области культуры», состоящий из трех глав: экономические права и обязанности (гл. 1); социальные права и обязанности (гл. 2); права и обязанности в области культуры (гл. 3). Практически в каждой статье конкретным правам граждан корреспондируют конкретные обязанности государства по их реализации (ст. 59, 63—79).
Например, статья 59 португальской Конституции устанавливает в части 1 права трудящихся, а в части 2 закрепляет обязательства государства обеспечить условия труда, вознаграждение и отдых, на которые трудящиеся имеют право, а именно: а) установить и индексировать единую для всей страны минимальную заработную плату, учитывая среди прочих факторов потребности трудящихся, рост стоимости жизни, уровень развития производительных сил, требования стабильности экономики и финансов и создание накоплений для развития; Ь) установить единую для всей страны продолжительность рабочего дня; с) обеспечить специальную охрану труда женщин в период беременности и после родов, труда несовершеннолетних, лиц с ограниченной дееспособностью, а также занятых на особо тяжелой работе или работающих в условиях, связанных с загрязнением, повышенной токсичностью, вредных для здоровья или опасных для жизни; Ь) систематически расширять сеть центров отдыха и проведения отпусков в сотрудничестве с общественными организациями; е) охранять условия труда и обеспечивать социальные льготы трудящихся-эмигрантов; ^ охранять условия труда работающих студентов.
В статье 81 раздела I части II «Экономическая организация общества» сформулированы первоочередные обязанности государства в экономической и социальной сферах: а) способствовать росту социального и экономического благосостояния и качества жизни людей, особенно наименее обеспеченных, в рамках стратегии устойчивого развития; Ь) способствовать установлению социальной справедливости, обеспечивать равенство возможностей и вносить необходимые коррективы в целях преодоления неравенства при распределении национального богатства и дохода, в частности, путем проведения определенной налоговой политики; с) обеспечивать в полной мере использование производительных сил, уделяя внимание, в частности, эффективности государственного сектора; Ь) направлять экономическое и социальное развитие в сторону сбалансированного роста всех секторов и регионов и постепенного стирания экономических и социальных различий между городом и селом; е) обеспечивать эффективное функционирование рынка с тем, чтобы гарантировать здоровую конкуренцию между предприятиями, препятствовать различным формам создания монополий и не допускать злоупотребления господствующим положением и любых действий, направленных против общих интересов; ^ развивать экономические отношения со всеми народами, неизменно охраняя национальную независимость, интересы португальцев и экономики страны; д) ликвидировать латифундии и изменить регулирование минифундий; И) охранять интересы потребителя; I) создавать юридические и технические структуры, необходимые для демократического планирования социально-экономического развития; ]) обеспечивать благоприятную для развития страны научную и технологическую политику; I) выработать национальную энергетическую политику, направленную на сохранение природных ресурсов и экологического равновесия, развивая в этой области международное сотрудничество; т) выработать национальную политику по использованию воды для рационального управления гидроресурсами и планирования в данной сфере.
С точки зрения юридической техники приведенная норма, безусловно, громоздка, но в политическом и нравственно-правовом смыслах она демонстрирует готовность государственной власти не только продекларировать обязанности (социальные обязательства — тяжелая ноша для любого государства), но и нести ответственность за их исполнение, тем более что такая ответственность не пространно, а с привязкой к служебных обязанностям Португальского государства сформулирована в статье 22 Конституции. «В условиях современной России, — обоснованно подчеркивает Н.И. Матузов, — когда уровень доверия к власти весьма низок, а степень требовательности к государству, его обязанностям, ответственности возрастает, гораздо важнее четко прописать и конкретизировать обязанности власти, всех ее ветвей, структур, чиновников, ибо одной общей конституционной нормы, что признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина — обязанность государства, явно недостаточно»1.
С нормативностью ограничений связан и не менее важный признак — обеспеченность мерами государственного принуждения. Именно наличие мер юридической ответственности делает их эффективным средством правового регулирования. Однако в законодательстве ограничения нередко остаются без соответствующей правовой обеспеченности, что снижает их эффективность, превращает в пустую декларацию. Ведь именно угроза применения наказания выступает сдерживающим запрещенные деяния фактором2.
1 См.: Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. — Саратов, 2004. — С. 300.
2 См. подробнее об административно-правовых запретах: Трегубова Е.В. Административный запрет в механизме правового регулирования // Право и политика. — 2008. — № 7.
Положения об ответственности государства и его представителей содержатся лишь в статьях 41 и 122 (в последней закреплена уголовная ответственность судей) Основного закона1. Не получила прямого законодательного закрепления конституционная ответственность, и это является существенным пробелом. В этом смысле российская Конституция, если употребить известное выражение Наполеона, является «краткой и туманной», лишенной своего ограничительного духа, а следовательно, открывающей широкие потенциальные возможности для различного рода злоупотреблений публичной власти. Между тем демократия не может утверждаться путем деклараций, лозунгов, не подкрепленных обязанностями и ответственностью. Особенно бесперспективно это занятие в условиях особенностей российского общества.
Анализ отраслевых нормативных правовых актов показывает, что законодатель весьма вольно обращается с понятиями «запрет», «ограничение», «обязанность», не задумываясь над их функциональной ролью в механизме правового регулирования, что со всей очевидностью следует из пункта 11 части 1 статьи 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где понятие «обязанность» выступает обобщающим для ограничений, обязательств, требований к служебному поведению, запретов; в пункте 10 части 1 статьи 16 понятие «ограничение» используется то в узком, то в широком смысле: например, ограничением для государственного служащего является неисполнение им запретов, обязанностей, ограничений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции»2.
Нередко одно и то же установление закрепляется в форме то обязанности, то запрета, то ограничения. Так, признание лица недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу, служит ограничением для поступления на государственную гражданскую службу и ее прохождения (ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»); отсутствие решения суда о признании недееспособным или ограниченно дееспособным является требованием к кандидату на должность судьи (ст. 3 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации»3).
Не ясно, какими критериями руководствовался законодатель, выделяя в Федеральном законе «О полиции» обязанности полиции (ст. 12), основные обязанности сотрудника полиции (ст. 27), ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в полиции (ст. 29)4.
Отраслевое законодательство также изобилует многочисленными примерами, когда обязанности, запреты не снабжены мерами юридической ответственности. Так, статья 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» содержит ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства РФ, которые не подкреплены необходимыми мерами юридической ответственности5.
Согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации»6 ответственность государственных служащих наступает за несоблюдение ограничений (ч. 3 ст. 16), запретов (ч. 4 ст. 17), неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине государственного служащего возложенных на него должностных обязанностей (ст. 57). Абсолютно неинформативной, если не сказать бессодержательной представляется статья 68 данного Федерального закона, которая гласит: лица, виновные в нарушении законодательства о государственной гражданской службе, привлекаются к ответственности в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Таким образом, нормы об ответственности вроде бы есть, но они разбросаны по разным статьям, носят бланкетный характер, не позволяя публичному субъекту иметь четкие представления о санкциях, которым он может быть подвергнут за ненадлежащее поведение. Это вряд ли способствует дисциплине на государственной службе.
1 Между тем положения об ответственности государства, высших должностных лиц, государственных служащих содержатся в Конституции Германии (ч. 5 и 6 ст. 25, ст. 34, 65, 74), Франции (ст. 20, 21, 22, 49, 68-1), Австрии (ст. 20, 23), Чехии (ст. 27, 63, 68), Испании (ст. 9, 64, 98, 108, 113, 116, 117, 126, 136, 149), Норвегии (§ 5, 30, 35, 75, 99) и др.
2 Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 52. — Ч. 1. — Ст. 6228.
3 Закон РФ от 26 июня 1992 года № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (в ред. от 29 декабря 2010 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. — 1992. — № 30. — Ст. 1792; Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 1. — Ст. 16.
4 Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 7. — Ст. 900.
5 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 22 июля 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 51. — Ст. 5712; 2010. — № 30. — Ст. 3984.
6 Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3215; 2011. — № 1. — Ст. 31.
Ограничения в отношении властных субъектов зачастую не увязаны в единую систему, что в целом снижает результативность правового регулирования. Проиллюстрируем этот момент на примере профессиональных запретов на прием и прохождение государственной службы в отношении лиц с криминальным прошлым, что является совершенно оправданным. Будучи источником повышенной опасности, власть сама нуждается в усиленной охране, поэтому к лицам, допущенным к ней, должны предъявляться повышенные требования. Однако в данном вопросе законодатель демонстрирует непоследовательность.
Согласно части 1 статьи 29 Федерального закона «О полиции» осуждение сотрудника полиции по приговору суда, вступившему в законную силу, а равно наличие судимости, в том числе снятой или погашенной, является препятствием прохождения правоохранительной службы. Аналогичное по смыслу требование закреплено и в части 2 статьи 40.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: лицо не может быть принято на службу в органы или учреждения прокуратуры или проходить службу, если оно имело или имеет судимость1.
Что же касается судей, то в части 1 статьи 4 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» данный запрет сформулирован нечетко: судьей может быть гражданин РФ, не имеющий или не имевший судимости либо уголовное преследование в отношении которого прекращено по реабилитирующим основаниям.
Следуя букве Федеральных законов «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ч. 1 ст. 16), «О службе в таможенных органах» (ч. 1 ст. 7)2, снятая или погашенная в установленном законом порядке судимость не является препятствием для приема на службу и ее прохождения. Подобный смысл имеют соответствующие нормы Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»3, согласно которому запрещается призыв на военную службу граждан, отбывающих наказание в виде обязательных работ, исправительных работ, ограничения свободы, ареста или лишения свободы, имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение преступления (ч. 3 ст. 23). Прямое толкование норм Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» (ст. 16) дает основание утверждать, что сотрудниками ФСБ, как это ни парадоксально, могут быть лица, у которых судимость была снята или погашена4.
То же самое касается и кандидатур на должность Президента РФ (п. 5.1 ст. 3)5, депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ6. Согласно нормам соответствующих Федеральных законов, не имеет права быть избранным осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую или непогашенную судимость.
Необходимо согласиться с тем, что в отношении лиц, совершивших тяжкое или особо тяжкое преступление, следует закрепить абсолютный (пожизненный) запрет на замещение государственной должности РФ, субъекта РФ, должности государственной и муниципальной службы, это также является основанием для ограничения пассивного избирательного права на должность Президента, в представительные (законодательные) органы. В иных случаях срок профессионального запрета занимать определенные должности должен быть более длительным, чем срок наказания или срок судимости. Все это необходимо для того, чтобы остановить опасность на «дальних подступах»7. Такие лица могут трудиться на благо России, но не во властных структурах.
Резюмируя изложенное, отметим основные проблемные моменты в процессе закрепления правовых ограничений: неполнота в установлении ограничений, их бессистемность, неадекватность содержания и формы ограничения, нарушение баланса ограничивающих и стимулирующих правовых средств. Для того чтобы дать качественный эффект на уровне правоприменения, ограничивающие правовые средства, задействованные в механизме регулирования властеотношений, необходимо адекватно выразить в законе, поскольку правовое регулирование осуществляется прежде всего на информационном уровне.
1 Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 7 февраля 2011 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. — 1992. — № 8. — Ст. 366; Собрание законодательства РФ. —
2011. — № 7. — Ст. 901.
2 Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 144-ФЗ «О службе в таможенных органах» (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 30. — Ст. 3586; 2011. — № 1. — Ст. 16.
3 Федеральный закон от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 13. — Ст. 1475; 2011. — № 1. — Ст. 16.
4 Федеральный закон от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 15. — Ст. 1269; 2011. — № 1. — Ст. 32.
5 Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 2. — Ст. 171; 2011. — № 1. — Ст. 16.
6 Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 23 февраля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 21. — Ст. 1919; 2011. — № 9. — Ст. 1204.
7 См.: Щедрин Н. Унификация профессиональных запретов / Н. Щедрин, М. Франскевич // Законность. — 2008. — № 3. — С. 20.
