CC BY
58
Сообщения
УДК 34.028.5
А.В. Хашковский
ХАШКОВСКИЙ АЛЕКСАНДР ВАЦЛАВОВИЧ - кандидат технических наук, доцент кафедры «Безопасность жизнедеятельности» (Южно-Уральский государственный университет, Челябинск). Ленина ул., 86, Челябинск, 454084. E-mail: awxash@mail.ru
Техническое регулирование в безопасности жизнедеятельности
Дается оценка состояния нормативно-правового регулирования в безопасности жизнедеятельности, связанного с реализацией положений закона о техническом регулировании в сферах охраны труда и промышленной безопасности. Подчеркивается, что этот процесс проходит в условиях отсутствия критериев выбора предметов регулирования технических регламентов и бессистемности их разработки, четкого разграничения применения закона в рассматриваемых сферах безопасности жизнедеятельности. Следствием этого является разработка конфликтных правовых норм (ведомственное нормотворчество), нарушающих единое нормативное поле, а также появление «гармонизированных» нормативных документов, не учитывающих национальный опыт, аморфных и противоречивых по содержанию и создающих «правовой вакуум» в сферах охраны труда и промышленной безопасности.
Ключевые слова: безопасность жизнедеятельности, охрана труда, промышленная безопасность, техническое регулирование.
Безопасность жизнедеятельности как система знаний о безопасном взаимодействии человека с окружающей средой определяет деятельность человека безопасной, если при её осуществлении отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений [5]. Эффективное обеспечение безопасности в различных сферах жизнедеятельности должно опираться на единую, непротиворечивую законодательно-правовую базу, которая в наше время структурных преобразований государственных органов, перераспределения их полномочий, изменений в экономике страны, промышленности интенсивно меняется.
В настоящее время в Российской Федерации государственное управление безопасностью жизнедеятельности в сфере потребления регулируются законом о техническом регулировании [5], а в сфере производства - Трудовым кодексом [6]. Имеется также законодательная база по промышленной безопасности [4], защите окружающей среды, а также предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Закон «О техническом регулировании», принятый в 2002 г., потребовал кардинально изменить созданную в период плановой экономики нормативную базу в сферах охраны труда и промышленной безопасности на нормативную базу, отвечающую требованиям рынка.
В данной статье мы попытаемся ответить на вопрос, достигнуты ли в настоящее время в этих сферах безопасности жизнедеятельности декларируемые в законе «..соответствие техниче-
© Хашковский А.В., 2015
ского регулирования интересам национальной экономики, уровню развития материально -технической базы и уровню научно-технического развития...» (ст.7, п. 11).
В соответствии с законом предусматривалось введение обязательных для применения требований безопасности к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации через совокупность требований общих технических регламентов, специальных технических регламентов и добровольных для применения требований национальных стандартов. При этом требования общего технического регламента обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а требования специального технического регламента учитывают технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Разработчики закона полагали, что выполнение требований безопасности технических регламентов, национальных стандартов повысит конкурентоспособность продукции и создаст условия для обеспечения свободного перемещения товаров по территории Российской Федерации, а также для осуществления международного экономического, научно-технического сотрудничества и международной торговли.
С самого начала появления закона к его содержанию появилось много вопросов у представителей ряда отраслей промышленности, особенно у специалистов по охране труда. Прежде всего недоумение вызывало то, что требования охраны труда, сформулированные в различных нормативных документах, перестали быть обязательными для исполнения и приобрели характер рекомендаций, а предлагаемые технические регламенты (так издавна назывались правила обслуживания техники) стали основополагающими [3]. В процессе производства, по данному закону, остались только технические средства, а человек как субъект труда был исключен из процесса.
С учётом многочисленных замечаний по недостаткам первоначальной редакции закона в 2007 г. в него были введены изменения в п.п. 1.1 и 1.3 ст.1 (приведём их полностью).
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при:
разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг.
Действие настоящего Федерального закона не распространяется на социально-экономические, организационные, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные меры в области охраны труда, федеральные государственные образовательные стандарты, положения (стандарты) о бухгалтерском учете и правила (стандарты) аудиторской деятельности, стандарты эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг.
Таким образом, была уточнена сфера регулируемых законом отношений и расширены области деятельности, в которых закон не применяется, в том числе и в области охраны труда.
В рамках новой системы Федеральным законом принимаются только общие технические регламенты, которые устанавливают базовые, не зависящие от специфики того или иного вида деятельности или продукции, требования и, следовательно, регулируют не конкретные вопросы, а обобщенные, видовые общественные отношения. В свою очередь, специальные технические регламенты, учитывающие технологические и иные особенности отдельных видов продукции и устанавливающие требования только к этим видам продукции, должны приниматься нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Однако даже эти изменения и сделанные позже на их основе изменения в Трудовом кодексе (в 2009 г.) и в системе нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда (в 2010 г.), не устранили юридических противоречий между этими зако-
нами и не предотвратили отрицательных последствий для практической разработки нормативных документов (национальных стандартов) в смежной области - технических мероприятий охраны труда. Так, перечисляя мероприятия охраны труда, на которые не распространяется действие закона о техническом регулировании, разработчики новой редакции, перечислив все мероприятия охраны труда, исключили технические. Но в Трудовом кодексе [6] по-прежнему охрана труда -это система сохранения жизни и здоровья работника в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. В комментариях к Трудовому кодексу ведущих сотрудников Московской государственной юридической академии [1] говорится, что «лишь охрана труда в широком ее понимании способна обеспечить здоровые и безопасные условия работы. Если хотя бы какой-то ее компонент (т.е. компонент охраны труда в узком понимании) не обеспечивается должным образом, вся система охраны труда практически не обеспечена». То есть если из сферы охраны труда убрать технические мероприятия, то неизбежны несчастные случаи, производственный травматизм и профзаболевания.
Как в первоначальной редакции закона, так и новой, разработчики не видят разницы между тем, что существует разнообразная техника, применяемая в производственной деятельности, которая, конечно, должна быть безопасна, и существуют технические средства обеспечения безопасности (техника безопасности) - системы вентиляции, сигнализации, блокировки, автоматические системы регулирования, средства защиты органов дыхания и др. Но технические средства обеспечения безопасности, кроме того что они должны быть безопасны, должны быть ещё и эффективными, т.е. качественными. Закон о техническом регулировании, формулируя обязательность исполнения излагаемых в технических регламентах требований безопасности к технике, как и раньше, запрещает изложение в этих регламентах требований к качеству изготовления такой техники. Такие требования могут содержаться в национальных стандартах, но они применяются на добровольной основе.
Постановлением Правительства РФ от 27.12.10 № 1160 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда», принятым в соответствии с изменениями в Законе о техническом регулировании и Трудовом кодексе, внедрена новая система нормативно-правовых актов, содержащих требования охраны труда. Данным Постановлением предполагалось формирование обновленной нормативной структуры и планомерная разработка входящих в неё правовых актов. Однако неестественное разделение сфер нормативного регулирования безопасности на техническую и социальную, производственную осталось.
Искусственный разрыв единого нормативного поля, противоестественный отрыв норм по безопасной эксплуатации машин и оборудования от норм в сфере охраны труда и техники безопасности и ставка на ведомственное нормотворчество в действующем законодательстве о безопасности в промышленности привели также к многочисленным конфликтам правовых норм и к неоптимальности разграничения полномочий Ростехнадзора и других контрольных (надзорных) органов в области охраны труда - Роструда, Роспотребнадзора [2].
Таким образом, реализация положений закона о техническом регулировании проходит в условиях отсутствия критериев выбора предметов регулирования техрегламентов и бессистемности их разработки, четкого разграничения его применения в разнообразных сферах безопасности жизнедеятельности. Это приводит к разработке конфликтных правовых норм, ведомственному нормотворчеству, нарушающим единое нормативное поле, а также к появлению «гармонизированных» нормативных документов промышленной безопасности, не учитывающих национальный опыт, аморфных и противоречивых по содержанию, и создает «правовой вакуум» в сфере охраны труда.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Буянова М.О., Гусов К.Н. и др. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / под ред. К.Н. Гусова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби: Проспект, 2006. 456 с.
2. Коровин В.А. Как реформировать законодательство о безопасности в промышленности // Безопасность жизнедеятельности. 2013. № 6. С. 10-14.
3. Солдатов В.Л. Как выйти из кризиса? (по материалам работы Межведомственного совещания по вопросам охраны труда). Безопасность труда и жизнь [электронная версия газеты]. 2009. № 5. URL: http://gazeta.asot.ru/index.php?art=172 (дата обращения: 04.06.2012).
4. Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 № 116-ФЗ (с изменениями на 4 марта 2013 года) (редакция, действующая с 1 июля 2013 года).
5. Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 N 184-ФЗ (с изменениями на 23 июля 2008 года).
6. Федеральный закон «Трудовой кодекс Российской Федерации» от 21.12.2001 N 197-ФЗ (с изменениями на 23 июля 2013 года).
THIS ARTICLE IN ENGLISH SEE NEXT PAGE
Reports
Hashkovskiy A.V.
ALEXANDER V. HASHKOVSKIY, Candidate of Technical Sciences, Assistant Professor, Life Safety Department, South-Ural State University, Scientific Research University, Chelyabinsk. 86 Lenin St., Chelyabinsk, 454084, e-mail: awxash@mail.ru
Technical regulations in life safety
The article contains an appraisal of the present state of the normative legal regulation in the field of life safety necessitated by the implementation of the statuary provisions on technical regulation in the field of occupational and industrial safety. It is stressed that the process takes place in the absence of selection criteria for subjects of regulation and technical regulations, the latter being highly unsystematic, as well as in the absence of a clear specification how law should be applied in the life safety fields under consideration. It results in the appearance of conflicting legal norms, departmental rulemaking violating the integral regulatory field as well as that of "harmonised" regulations which do not take into account the national experience, and being amorphous and contradictory in content, they generate a "legal vacuum" in the field of labour protection and industrial safety.
Key words: life safety, occupational safety, industrial safety, technical regulations.
REFERENCES
1. Buyanova M.O., Gusov K.N. et al. Comment to the Labour Code of the Russian Federation. Ed. K.N. Gusov, 6th ed., revised and additional. M., TC Welby, Prospect Publishing, 2006, 456 p. (in Russ.). [Bujanova M.O., Gusov K.N. i dr. Kommentarij k Trudovomu kodeksu Rossijskoj Federacii / pod red. K.N. Gusova. 6-e izd., pererab. i dop. M.: TK Velbi: Prospekt, 2006. 456 s.].
2. Korovin V.A. How to reform the law of industrial safety. Life Safety. 2013;6:10-14. (in Russ.). [Korovin V.A. Kak reformirovat' zakonodatel'stvo o bezopasnosti v promyshlennosti // Bezopasnost' zhiznedejatel'nosti. 2013. № 6. S. 10-14].
3. Soldatov V.L. How to get out of the crisis? (based on the work of the Inter-Ministerial meeting on occupational safety). Safety and Life. 2009;5. URL: http://gazeta.asot.ru/index.php?art=172. (in Russ.). [Soldatov V.L. Kak vyjti iz krizisa? (po materialam raboty Mezhvedomstvennogo soveshhanija po voprosam ohrany truda). Bezopasnost' truda i zhizn' [jelektronnaja versija gazety]. 2009. № 5. URL: http://gazeta.asot.ru/index.php?art=172 (data obrashhenija: 04.06.2012).].
4. Federal Law "On industrial safety of dangerous production facilities" from 21.07.1997 N 116-FL (as amended on March 4, 2013) (the wording effective from July 1, 2013). (in Russ.). [Federal'nyj zakon "O promyshlennoj bezopasnosti opasnyh proizvodstvennyh ob#ektov" ot 21.07.1997 № 116-FZ (s izmenenijami na 4 marta 2013 goda), (redakcija, dejstvujushhaja s 1 ijulja 2013 goda)].
5. Federal Law "On technical regulation" of 27.12.2002 (as amended on July 23, 2008). N 184-FL. (in Russ.). [Federal'nyj zakon "O tehnicheskom regulirovanii" ot 27.12.2002 N 184-FZ (s izmenenijami na 23 ijulja 2008 goda)].
6. Federal Law "Labor Code of the Russian Federation" dated 21.12.2001 (as amended on July 23, 2013). N 197-FL. (in Russ.). [Federal'nyj zakon "Trudovoj kodeks Rossijskoj Federacii" ot 21.12.2001 N 197-FZ (s izmenenijami na 23 ijulja 2013 goda)].
